CAPTULO 6: ECONOMA E INSTITUCIONES, REFLEXIONES SOBRE NUESTRO ORGEN Y NUESTRO FUTURO
CAPÍTULO 6 – ECONOMÍA E INSTITUCIONES, REFLEXIONES SOBRE NUESTRO ORÍGEN Y NUESTRO FUTURO1
“A lo largo de todo el período 1930-2011 las instituciones formales no variaron sustancialmente pero fueron en gran medida ignoradas, vaciadas de contenido”.
6.1 Introducción
La Argentina transitó a lo largo del año 2013 una senda marcada por una interacción entre acontecimientos sociales, políticos y económicos que dejó más interrogantes que certezas acerca de la capacidad de nuestro país para estabilizarse en lo inmediato y a partir de allí crecer sostenidamente. Esta interacción, que obviamente siempre existe en todo país y época, tuvo en el caso argentino características idiosincráticas que ponen de manifiesto, una vez más, profundas fallas en nuestra organización social.
No se puede imaginar la existencia y operatividad eficiente de cualquie r sistema económico si éste no cuenta para ello con una serie de normas que lo definan y con una ideología que lo justifique. Estas normas son las instituciones sociales, políticas y económicas que adopta todo país, las cuales, por cierto, están basadas y son consecuencia de una ideología. En la Argentina, estas instituciones son las de una república democrática según lo establece nuestra Constitución Nacional de orientación liberal, es decir, opuesta a la omnipotencia del Estado. Nuestras instituciones existen y son similares a las que, según nos muestra la historia, han impulsado y permitido el progreso económico y social de muchos países. Pero en la Argentina sólo hemos progresado con un creciente retraso respecto a ellos. Entonces cabe preguntarse ¿por qué? Como principio de una contestación a esta pregunta se sostiene que además de esas buenas instituciones, también se requiere como condición indispensable una conciencia en el individuo que le haga esforzarse en cumplir con las normas o instituciones vigentes, y en respetar la ideología que les da sustento.
Si esto no ocurre, el incumplimiento de las normas afecta el funcionamiento del sistema y hace que muchas de las políticas económicas que se adopten, por acertadas que sean, no brinden los resultados esperados. En el caso de nuestro país este comportamiento social2 violatorio de las normas o instituciones ha sido una de las causas, no la única ni la menos importante, de que la economía no crezca o lo haga a tasas inferiores a su capacidad potencial. Las consecuencias son malas y notorias. Sólo para citar algunos ejemplos se puede mencionar, como parte de una larga lista, a un bajo crecimiento y una caída de ingresos y empleo, presiones sectoriales cada vez mayores, finanzas públicas que se deterioran y hacen recurrir a un financiamiento inflacionario del gasto, una estructura de precios distorsionada, pérdida de competitividad externa, servicios básicos del estado -seguridad, educación, salud- cada vez más deficientes, antinomias y desencuentros entre personas, actitudes e ideas que se acentúan sin solución aparente y a veces hasta poniendo en riesgo la estabilidad del sistema social. En fin, una compleja y confusa situación que es en gran medida consecuencia de que la natural interacción entre acontecimientos sociales, políticos y económicos lejos de llevar, como ocurre en otros países, a una solución que resulte evidente y accesible, parecería estar indicando que en el nuestro tal solución superadora no existe.
1 Este capítulo es autoría del Dr. Carlos Sánchez.
2 Que incluye tanto a la sociedad civil como a gobiernos y fuerzas armadas.
Sin embargo tal solución existe, aún cuando oculta en una maraña de enredos que hace difícil encontrar la punta del ovillo. ¿Por dónde y cómo empezar? ¿Quiénes son los «malos», los políticos, un gobierno ineficaz y sus malas políticas -y concomitante con ello, cuáles serían las políticas correctas-, empresarios codiciosos, sindicatos dañinos, los medios, las corporaciones, factores externos que ambicionan dominar el país?, etc. Todo en el marco de una alta inflación, pocas inversiones reales, desempleo, pobreza, incertidumbre, saqueos, conflictos jurisdiccionales, sólo para mencionar algunos de los componentes del perturbado ambiente en el que se desenvuelve la toma de decisiones, tanto de consumo como de producción.
Pero esta situación no es el producto de causas propias del momento actual, ni del pasado inmediato. Por el contrario, si bien con características en muchos casos extremas y aun dramáticas, es un episodio más de un proceso complejo y multicausal que viene de lejos. Proceso que ha llevado a lo que se podría denominar «el retraso argentino», y que debe ser conocido y evaluado correctamente para evitar el error de incurrir en diagnósticos y soluciones reduccionistas, o sea limitadas sólo a algunos aspectos del problema. La opinión que aquí se deja es, por lo tanto, que la respuesta a cómo y por dónde empezar consiste en reflexionar sobre la naturaleza de los problemas de los argentinos, y en base a ello diseñar propuestas de solución para el corto y el largo plazo que resulten sustentables. A este fin, el aporte es el siguiente:
Una de las hipótesis frecuentadas en los numerosos estudios realizados para analizar el proceso al que se ha hecho referencia es la institucional, a la cual también el autor suscribe, sin que esto implique un análisis reduccionista que excluya otras posibles causas. Dentro de este enfoque se sostiene que el retraso económico argentino se debe, no como causa única, a una debilidad institucional expresada no tanto por sus instituciones formales (normas escritas como la Constitución y las leyes), como por las informales. Se entiende por éstas al grado de observancia o inobservancia de las normas formales por parte de la sociedad civil, gobiernos y fuerzas armadas.
Si se acepta a esta cuestión institucional como causa, la siguiente pregunta a contestar es cuál es a su vez la razón de ella, lo cual lleva a indagar su relación con la educación, la cultura -tanto en su sentido intelectual como antropológico- y la política. Más específicamente, se destaca el rol decisivo que educación e instituciones informales han tenido en el desarrollo de largo plazo de la economía del país.
Es preciso por lo tanto, que para avanzar en el intento de dar respuesta al porqué antes planteado como pregunta, se presente primero una breve narrativa analítica de los hechos históricos que llevan a esta conclusión de carácter prescriptivo.
6.2 La narrativa3
La narrativa del acontecer político
Una revisión histórico-analítica de este acontecer deja como conclusión central que, desde el comienzo de nuestra vida independiente, la sociedad argentina se ha visto envuelta en disensos, peleas, desencuentros, inestabilidad política, conflictos entre ideas, proposiciones, actitudes. Ello sin disponer a la vez de un soporte institucional aceptado que cumpliera la doble función de mecanismo de solución de controversias y de asegurar el imperio de la solidaridad como nación por encima de los naturales disensos ideológicos, sectoriales, regionales, aun corporativos. En todas y cada una de las etapas históricas de la vida del país siempre han existido problemas de este tipo sin que surgieran necesarios contrapesos que, como en otras sociedades, llevaran a una síntesis superadora. Las decisiones económicas no han contado por lo tanto con el imprescindible horizonte de largo plazo para el desarrollo de una actividad productiva creadora de riqueza y bienestar. Salvo excepciones, la norma fue el corto plazo. Una excepción, por supuesto, fue la época de bonanza económica de fines del Siglo XIX y comienzos del XX, durante la cual mejoras institucionales y estabilidad institucional y de la política económica posibilitaron grandes inversiones.
La década revolucionaria: 1810-1820
Después de los acontecimientos del veinticinco de mayo, los intentos de la Primera Junta de extender la gesta a los pueblos del norte sólo provocaron su enemistad. Por otra parte, en la misma Primera Junta hubo desencuentros y peleas personales sin solución institucional. Meses después fue reemplazada por la Junta Grande, cuya gestión estuvo condicionada por su número y por la increíble sucesión de peleas, intrigas políticas, un levantamiento militar el cinco y seis de abril de 1811. Esto llevó a su desaparición y a la creación de un nuevo poder ejecutivo. El año siguiente, otro golpe provocó la caída del Primer Triunvirato y la creación de un segundo. Este nuevo gobierno convocó a una Asamblea Constituyente (Asamblea del año 13), que por peleas internas y la oposición del partido Alvearista no llegó a declarar la independencia ni a sancionar una constitución. Recién en julio de 1816 el país declara su independencia de jure (Congreso de Tucumán). Las peleas continuaron y en 1819 Pueyrredón es designado Director Supremo, siendo después derrocado por un golpe.
En definitiva, al final de la década no existía un poder central reconocido por Buenos Aires y por los pueblos del interior, lo que motivó su disolución en 1820 y la creación de provincias autónomas durante tres décadas.
Como resumen de la situación institucional de esa década, se pueden seleccionar los siguientes icadores (ver Cuadro 6.1): después de varios intentos frustrados por falta de consenso no existió constitución. Nación, no se consolidó un gobierno central ni una identidad nacional compartida. No se logró imponer un gobierno central, no se tuvo moneda nacional ni historia canónica.
La educación común seguía siendo elitista y absolutista. Voto secreto recién en 1912. Territorio integrado no existía. Vigencia del largo plazo era una institución informal inexistente. A su vez, no existía el respeto a la Constitución, ni a los acuerdos políticos, ni a la democracia y el voto secreto y la paz interior, ni a la convivencia, así como tampoco un rechazo social al golpe de estado.
Treinta años de discordia: 1820-1850
Ya derrocado Pueyrredón y después del interinato de López y Planes, asume Rondeau el primero de febrero de 1820. Meses después, unitarios y federales se enfrentan en la batalla de
3 Referencias tomadas de Sánchez, Carlos E. EDUCACIÓN, INSTITUCIONES Y DESARROLLO. Una discusión sobre las causas del retraso argentino, libro actualmente en prensa basado en una investigación realizada en la Universidad Empresarial Siglo 21.
Cepeda, siendo derrotado Rondeau. Abandona el gobierno, es abolida la constitución de 1819 y se disuelve una vez más el intento de tener un gobierno central. En 1820 hubo un intento frustrado de un Congreso Constituyente en Córdoba. A fines de 1824 se reúnen todas las provincias en un Congreso General Constituyente, y en 1826 Rivadavia es elegido presidente de las Provincias Unidas del Río de la Plata. Impulsa una constitución unitaria que es rechazada por todas las provincias, y renuncia el día veintisiete de junio de 1826, con lo cual Buenos Aires recupera su autonomía. Le sucede Dorrego, quien tampoco logra acuerdos y todo desemboca en una guerra civil en los años 1828 y 1829. En 1829 asume Rosas con la suma del poder público y reitera su mandato en 1835. En resumen, de la narrativa se desprende que no hubo cambios en la situación institucional respecto del período anterior (ver Cuadro 6.1).
La Constitución y la unidad nacional: 1853-1860
Más de cuarenta años después del 25 de mayo de 1810 aún se debatía la urgencia de organizar definitivamente el país. Así lo reclamaba Urquiza en el año 1851 para poco después, el tres de febrero de 1852, librar una batalla decisiva contra Rosas en Monte Caseros en la cual obtuvo la victoria. Ello, por sí solo, nos dice Alberdi en su libro Bases, puso a la Argentina «en el camino de su organización y progreso», pero no resolvió sus problemas de fondo; el país seguía careciendo de Estado consolidado, de un gobierno central y de una constitución que regulara su accionar. En 1853 se sanciona la Constitución Nacional, apoyada por todas las provincias con excepción de Buenos Aires. Con posterioridad, la Confederación elige a Urquiza presidente y se suceden nuevos enfrentamientos que involucran a Urquiza, Mitre, Tejedor, Derqui, Sarmiento, Avellaneda. Finalmente, en 1859 después de la batalla de Cepeda, Buenos Aires se incorpora a la Nación como una provincia más. Cabe consignar como resumen el avance institucional que implicaron la Constitución y la integridad del territorio (ver Cuadro 6.1).
El comienzo de la mejora: 1860-1880
En este período, y pese a la persistencia de enfrentamientos y disensos, se producen importantes avances institucionales que ayudaron a la consolidación del Estado argentino y, como consecuencia de ello, a la puesta en marcha de un círculo virtuoso de crecimiento. Al respecto, debe destacarse que después de Derqui comienza una secuencia de presidentes elegidos por seis años, las «presidencias fundadoras» según Botana (Mitre, Sarmiento, Avellaneda), cuyo accionar produjo notables avances en materia de instituciones formales del tipo inclusivas.
Estas mejoras están reflejadas en los indicadores del Cuadro 6.1, tanto en lo que se refiere a instituciones como al comportamiento social y político.
La generación del ochenta y el período constitucional: 1880-1930
A partir de 1880 se inició un período de gradual e importante avance hacia la institucionalización que implica la plena vigencia de la Constitución Nacional. Después de cruentos enfrentamientos y de las rencillas personales entre Mitre y Avellaneda, consolidada la Nación y el gobierno central, y con la sanción de dos leyes «bisagra», la ley 1.420 de educación (1884) y la ley Sáenz Peña de voto secreto (1912), la Argentina parecía haber encontrado en la Constitución Nacional el necesario mecanismo de solución de controversias. Los indicadores de institucionalidad seleccionados y presentados en el Cuadro 6.1 marcan para estos años los valores máximos.
El retroceso institucional: 1930-2013
El golpe de estado de 1930 dio comienzo a un largo período de irregularidades institucionales. Recién en 1983, con la elección del presidente Alfonsín, el país vuelve a la democracia. Pero previamente, en los 55 años que van de la segunda presidencia de Yrigoyen a 1982 no tuvimos nueve presidentes como correspondía de acuerdo a la secuencia constitucional, sino veinticinco, o sea que el 55% del tiempo la Argentina tuvo presidentes irregulares.
En resumen, a lo largo de todo el período 1930-2011 las instituciones formales no variaron sustancialmente pero fueron en gran medida ignoradas, vaciadas de contenido, lo cual se refleja en las cifras del Cuadro 6.1.
La narrativa del acontecer económico
La narrativa muestra que durante el período de desorganización y discordia que atravesó nuestro país entre 1810 y 1853, no existieron condiciones apropiadas para la adopción de una organización económica eficiente que pudiera sumar la economía del país al impulso expansivo de la Revolución Industrial. Australia por ejemplo, que si lo aprovechó, entre 1820 y 1853 (la serie Maddison tomada como fuente no ofrece el dato para el año 1810) tuvo un crecimiento de su PBI real de 1.283%, mientras que en igual período la Argentina logró un aumento de sólo 90% (serie Ferreres). En términos per cápita, la tasa media anual de crecimiento del PBI fue nula en la década 1810-20 y apenas superior a cero (0,06%) en todo el período 1820-53, mientras que en Australia fue de 1,5% también para todo este período4.
Esta situación se fue modificando a partir del ordenamiento político que comenzó a ser trabajosamente armado una vez sancionada la Constitución Nacional. En consonancia con sus principios liberales, la organización económica hizo posible una inserción competitiva en el comercio internacional y una sustancial mejora económico-social. Las instituciones formales inclusivas adoptadas, tanto políticas como económicas, dieron sus frutos y comenzó a insinuarse el inicio de un círculo virtuoso de crecimiento.
La reaparición en 1930 de los vicios institucionales de una cultura autoritaria y aislacionista, sumada al hecho externo de la Gran Depresión, dio como resultado el inicio de un ciclo de sustitución de importaciones y trabas al libre comercio, intervención del Estado y regulaciones distorsivas que perturbaron el armado institucional inclusivo de los años anteriores y afectaron negativamente el crecimiento económico. El cambio político ocurrido en 1946 (irrupción del peronismo) no modificó esta situación sino para intensificar la política de sustitución de importaciones y agravar las distorsiones sobre variables claves como consumo de gobierno, deuda pública, cantidad de dinero, déficit fiscal y tipo de cambio real. Cuestiones todas vinculadas al hecho de que el comportamiento social y político argentino tendió a apartarse de las normas constitucionales y de las instituciones inclusivas originalmente adoptadas. Con ello, la política económica incorporó componentes estructurales que frenaron el crecimiento de largo plazo.
A su vez, el enfoque de la política económica de crecimiento hacia adentro en gran medida hizo depender la marcha, ascendente o descendente, de nuestra economía del comportamiento de los precios de exportación en relación al de nuestras importaciones (términos de intercambio externos). Si éstos eran favorables se podía devaluar a un ritmo inferior al de la inflación sin causar con ello una crisis del balance de pagos. En este caso tanto el PBI real como los salarios reales aumentaban en el corto plazo. Pero cuando estos términos disminuyeron en el año 1973, el resultado fue el opuesto: crisis del balance de pagos, fuerte devaluación y caída de los salarios reales.
4 Fuente: Argentina, serie Ferreres. Otros países, serie Maddison, A Historical Statistics of the World Economy I – 2008.
Esta distorsión provocó a su vez otra en los salarios relativos y con ello en la asignación de recursos. Si se le suma la orientación de las políticas públicas y el gasto social, más los efectos de una negociación centralizada de los salarios, se describe una situación de violación flagrante del principio federal de la Constitución Nacional, la cual a su vez llevó a que algunas regiones recibieran subsidios mientras que otras resultaban castigadas.
Esta relación entre términos de intercambio externo y tipo de cambio se prolongó en el tiempo y mantuvo estas distorsiones. En 1976 un nuevo golpe de estado violatorio de la Constitución derrocó a un gobierno peronista y le dio el mando a un gobierno militar. Si bien este nuevo gobierno anunció su propósito de cambiar la política económica yendo hacia una apertura de la economía, su gestión fue incapaz de eliminar el déficit fiscal y se terminó en una reincidencia del fracaso.
Esta debilidad institucional, manifestada por el predominio de instituciones extractivas (fundamentalmente las informales) se mantuvo de ahí en más, dando lugar a esto que se puede llamar la monotonía de la repetición.
6.3 Instituciones y desarrollo. Un intento de medición
La interacción entre las instituciones formales y el comportamiento social respecto a ellas que esta narrativa exhibe, ha dado como resultado que en buena medida se haya frustrado la acción virtuosa pro desarrollo que cabe esperar de las primeras. Por el contrario, ha prevalecido un sistema político-institucional inestable que no ha podido elaborar e instrumentar estrategias de largo plazo, de fijar un rumbo con su doble ingrediente de conductas, actitudes y valores por un lado y, por el otro, de un plan socialmente aceptado a ser cumplido para el logro de objetivos tales como crecer con equidad y maximizar el bienestar ciudadano. La evidencia indica que lo usual ha sido el tener cambios imprevisibles en las reglas de juego, discrecionalidad, regulaciones ausentes o ineficientes, y falta de transparencia. Estrategia y largo plazo han sido dos grandes ausentes. Salvo períodos puntuales que no pudieron mantenerse en el tiempo debido a algún tipo de falla institucional, la Argentina ha sido el país del cortoplacismo.
En este complejo juego entre actores e instituciones observado a lo largo de la historia de nuestro país, se fue construyendo una trama dinámica de interacciones con influencias mutuas de instituciones a crecimiento y de éste a la creación de instituciones. En un intento de resumir y cuantificar estas relaciones, en el Cuadro 6.1 se ha definido la variable como la relación entre un conjunto de instituciones -que se llaman fundamentales- y un conjunto de indicadores de la sujeción de la sociedad a las limitaciones y obligaciones que le imponen tanto instituciones formales como informales. En la sección anterior se seleccionaron como indicadores de instituciones fundamentales a las siguientes: 1) la vigencia de una constitución general para toda la nación, 2) la existencia de la nación como tal, 3) la existencia de un gobierno general que rija el país, 4) la existencia de un signo monetario de curso obligatorio en toda la nación, 5) un registro «oficial» del acontecer nacional o historia canónica, 6) un sistema educativo como institución nacional, 7) existencia de una norma electoral democrática, 8) existencia de un territorio nacional integrado y 9) vigencia del largo plazo como norma no escrita que guíe las decisiones políticas, económicas y sociales. Según el período histórico de que se trate, cada una de estas instituciones habrá tenido vigencia, situación que se mide con un uno, o no habrá existido, en cuyo caso la medición es cero. Estos componentes de nuestra variable compuesta se registran en la sección A del Cuadro 6.1. La suma de estos valores «mide» el grado de institucionalidad que tenía el país en cada uno de los períodos considerados.
En la sección B del Cuadro 6.1 se califica con uno el comportamiento de la sociedad en su conjunto respecto al cumplimiento de lo prescripto por la norma, con cero el no cumplimiento y con 0,5 el cumplimiento pero con deficiencias. Los indicadores seleccionados son 1) respeto a la organización política y su funcionamiento que marca la constitución (división de poderes, federalismo, gobernanza), 2) cumplimiento de los acuerdos políticos y normas de inferior jerarquía que la constitucional, 3) respeto a la norma de elección democrática de representantes como sustento de la legitimidad del poder, 4) cumplimiento de la prescripción constitucional del voto secreto, 5) aceptación o rechazo social del poder de facto como mecanismo de solución de controversias políticas, 6) paz interior o antinomias y 7) respeto a los adversarios políticos o imperio de cuestiones personales. La suma de estos ponderadores para cada período mide un comportamiento social pro instituciones que va de cero a un máximo de siete.
El procedimiento es arbitrario pero no caprichoso o azaroso. Tanto los períodos considerados como la «vigencia» y el «cumplimiento» se derivan de la previa narrativa analítica y toman en cuenta para ello la característica predominante en cada uno. Parece a su vez pertinente la dicotomía uno – cero para calificar las dos posibles alternativas de vigencia y cumplimiento, admitiéndose para esta última una situación intermedia.
La suma de los puntos en cada período de la sección A es un primer indicio de debilidad o fortaleza institucional, suma que a su vez se debe ponderar con la medición del nivel de cumplimiento de la norma. Finalmente, las calificaciones así logradas son comparadas con la variable definida como la tasa media anual de crecimiento del Producto total a precios constantes de 1993. Los resultados obtenidos claramente indican una alta correlación positiva entre la cuestión institucional y el crecimiento económico, que se puede estimar en más del 80%.
Por cierto que esta alta correlación positiva no necesariamente da sustento empírico a un argumento que postule una relación causal en la que la cuestión institucional sea una de las causas determinantes del ritmo de crecimiento de la economía. Pero muestra una vinculación que se trató de explicar articulando una trama dinámica de análisis.
Una trama dinámica de análisis:
En el momento t = 0, mayo de 1810, una coyuntura política internacional le permitió a un grupo de habitantes de la ciudad de Buenos Aires llevar adelante la llamada Revolución de Mayo. Se trataba de un conjunto heterogéneo de personas en cuanto a su origen profesional, laboral y social, que sin tener un poder político de jure otorgado por instituciones políticas, ni un poder político de facto derivado de su poder económico, decide iniciar una revolución externa para independizar de España a los pueblos del virreinato. Sin tener tampoco autoridad delegada por esos pueblos, contaban sí con el apoyo de parte la sociedad porteña, fuente de su poder. Buscaron el respaldo institucional a esta autoridad recurriendo a la teoría de la subrogación, por lo que al sustituir al virrey asumían todas sus funciones y dignidades. Razón por la cual esperaban que esos pueblos respetaran la autoridad de la Primera Junta. Pero esta autoridad no fue respetada por todos. Tampoco su poder derivaba de instituciones pluralistas.
Los principios de la Revolución de Mayo que dieron fundamento al accionar de la Primera Junta fueron los que proponía la ideología liberal en ese particular momento de la historia, es decir soberanía popular, organización política representativa y federal, tres poderes y control del ejecutivo, duración de los mandatos y publicidad de los actos de gobierno. Sin embargo, la ausen-cia de un gobierno central con autoridad en todo el territorio que pretendía cubrir, el choque de culturas entre la liberal traída de Europa y los Estados Unidos y la colonial heredada de España y la consecuente desorganización e inestabilidad política de esta primera década, hicieron que este intento de institucionalidad se diluyera. Hubo una coyuntura crítica que debilitó a una élite autoritaria extractiva (el poder colonial) y permitió que los hombres de mayo adoptaran instituciones inclusivas. Pero el conjunto dinámico de interacciones entre los distintos actores impidió la generación de un círculo virtuoso que llevara a un crecimiento sostenido. Las estadísticas disponibles (Orlando Ferreres) indican que en esta «década revolucionaria», carente de instituciones socialmente aceptadas que fueran regla para toda una nación, el PBI total creció a una tasa media anual del 1,5%, cifra que apenas compensó el crecimiento de la población.
Este fracaso en el intento de crear instituciones en equilibrio hace que consideremos a 1820 como otro momento t = 0. Desde el punto de vista institucional el país volvió al punto cero.
Desaparecieron el gobierno central y la constitución, el intento de armonía y organización institucional general había fracasado y fue reemplazado por la autonomía de las provincias y por la guerra civil. Hacia el exterior la provincia de Buenos Aires seguía representando al país y buscando denodadamente su reconocimiento internacional.
Se inició así un período de poco más de treinta años que por sus características de inestabilidad institucional, desintegración, peleas y anarquía, Tulio Halperín Donghi denominó «treinta años de discordia». Como culminación de este proceso histórico de desencuentros, los enfrentamientos entre unitarios y federales desembocaron en la guerra civil que soportó el país entre 1828 y 1829. La victoria federal llevó a Rosas al poder, con facultades extraordinarias violatorias de toda norma institucional antes intentada (democracia, república, división de poderes). Con similar procedimiento anti institucional -la guerra- fue desalojado del poder por Urquiza. A lo largo de estos poco más de «treinta años de discordia», la economía del país creció a un ritmo anual de 2,9% (serie Ferreres), mientras que en similar período las estimaciones de Maddison registran una tasa anual de 8,3% para Australia5, 5,1% para Canadá y 4,2% para los Estados Unidos6. Estos tres últimos países comenzaban a sumarse al
empuje de la Revolución Industrial mientras que el nuestro se retrasaba. Para todo el período 1810-1853 la Argentina creció a una tasa anual de 1,8%7. Nuevamente, tasa que apenas compensó el mayor tamaño de la población.
5 Se debe recordar lo antes señalado como referencia ilustrativa del retraso argentino durante estos años: Entre 1820 y 1853 el PBI de Australia aumentó 1.283%, mientras que el argentino sólo 90%.
6 La tasa comparativamente baja de los Estados Unidos puede estar reflejando las consecuencias de la severa crisis financiera del año 1837, cuyos efectos recesivos se extendieron por largos años. Por disponibilidad del dato, el período considerado para este país y Canadá es 1820-1850.
Después de la derrota de Rosas (tres de febrero de 1852) y una vez sancionada la Constitución republicana el primero de mayo de 1853, se presentó en el acontecer argentino otra puja distributiva, una especie de coyuntura crítica. Aun cuando la promulgación de la Constitución no implicó una automática transición de un estado de anarquía, de ausencia de un poder central con autoridad en todo el territorio nacional y de debilidad institucional, a otro de definitiva creación de la nación argentina, implicó no obstante el comienzo de un período de reorganización acompañado lamentablemente por la continuidad de luchas fratricidas y de desencuentros, antinomias e incongruencias entre las instituciones inclusivas que se fueron adoptando y su observancia por parte de gobiernos, fuerzas armadas y sociedad civil. Pese a esta persistencia temporal de la debilidad institucional argentina, la economía comenzaba a exhibir los efectos de las mejoras alcanzadas en este aspecto. Siempre de acuerdo a la serie temporal de Ferreres, entre 1853 y 1860 el PBI argentino creció a una tasa media anual de 3,3%. Según la serie Maddison, Australia continuaba creciendo a tasa elevada, 7%, Estados Unidos lo hacía al 5% y Canadá al 4% (para Estados Unidos y Canadá, período 1850-1860). En términos per cápita (1,3%) es inferior a la de Estados Unidos (1,9%), pero superior a las de Australia (0,0%) y de Canadá (0,9%).
Ya comenzada la década de 1860, el diecisiete de setiembre de 1861 tuvo lugar un nuevo enfrentamiento (Pavón) entre los dos bandos en pugna, la Confederación por un lado y la provincia de Buenos Aires por el otro (Urquiza versus Mitre). Esta batalla marcó el fin de la Confederación y la reincorporación de Buenos Aires. No se logró sin embargo hacer efectiva una unidad política consensuada. Los tres presidentes que se sucedieron hasta 1880, Mitre (1862/68), Sarmiento (1868/74) y Avellaneda (1874/80) carecieron «…de los medios necesarios para hacer efectivo el poder político debido a la coexistencia obligada con el gobernador de Buenos Aires en la ciudad capital de la provincia más poderosa»8.
Había no obstante, como lo destaca Botana (ibid), una unidad política «en ciernes» que no podría hacerse efectiva mientras subsistieran tres problemas básicos. Dos de ellos, el de la «integridad territorial» y el de la «identidad nacional» también fueron enfrentados por la experiencia independista de los Estados Unidos. El tercero es explicado por Botana en los siguientes términos: «… era necesario implantar en ese territorio, y a partir de esos pueblos dispersos, un modo de elección estable de gobernantes capaces de formular decisiones autoritativas que comprometieran a esa comunidad naciente en su conjunto,…» es decir un problema consistente en «organizar un régimen político.»
En este período que va de 1860 a 1880 y pese a la persistencia de los mencionados problemas, se producen importantes avances institucionales que ayudaron a la consolidación del Estado argentino y, como consecuencia de ello, a la puesta en marcha de un círculo virtuoso de crecimiento (que luego se interrumpió). Al respecto, debe destacarse que después de Derqui comienza una secuencia de presidentes elegidos por seis años, las «presidencias fundadoras» según Botana (Mitre, Sarmiento, Avellaneda), cuyo accionar produjo notables avances en materia de instituciones formales del tipo inclusivas. Durante el gobierno de Sarmiento y para destacar sólo algunos debe, en primer lugar, señalarse que la educación primaria dejó de ser elitista y fue organizada por el Estado para eliminar el analfabetismo (superaba el 70% de la población según el primer censo de población ordenado por Sarmiento en 1869) y elevar el nivel social de todos los argentinos; al finalizar su mandato 100.000 niños cursaban el ciclo primario. Pero además Sarmiento mejoró las comunicaciones para ayudar a la integración territorial del país, modernizó el correo y extendió las líneas férreas. También logró que los cables telegráficos se extendieran a lo largo de 5.000 kilómetros y que se conectara la primera línea cablegráfica con Europa. Creó el primer servicio de tranvías a caballo, organizó la contaduría nacional y el Boletín Oficial a los efectos de que toda la población pudiera tener acceso a las cuentas oficiales y a los actos de gobierno. En este recuento de las valiosas mejoras que Sarmiento impulsó en la organización institucional del país no puede omitirse mencionar la sanción de la Ley N° 340 del veintinueve de setiembre de 1869 por la cual se aprobó el Código Civil redactado por Dalmacio Vélez Sarsfield.
7 En la comparación entre la Argentina y los otros tres países hemos recurrido a fuentes distintas debido a dos razones: 1) Para Argentina sólo la serie Ferreres cubre todos los años desde 1810 en adelante; 2) En los períodos disponibles para la Argentina en la serie Maddison, las tasas calculadas según ambas series son prácticamente iguales.
8 Botana, Natalio R. (2012) El orden conservador, Buenos Aires: Edhasa, p. 30.
Después de Sarmiento y siguiendo la periodicidad constitucional, en 1874 asumió Nicolás Avellaneda, quién en el año 1880 logró que el Congreso Nacional sancionara una ley declarando a la ciudad de Buenos Aires capital de la República Argentina. Esta ley fue acompañada por otra según la cual las provincias no podían tener cuerpos militares propios, reconociéndose con ello la autoridad del gobierno central sobre todo el territorio nacional.
Notables avances éstos para acordar las bases institucionales que permitieran la organización definitiva de nuestro país como nación. Es decir que recién después de transcurridos 70 años desde la revolución de Mayo se pudo acordar la voluntad política necesaria para organizar esta entidad histórica que ha sido denominada Nación argentina. En estos veinte años, de 1860 a 1880, la economía creció a un ritmo medio anual de 3,8%. Es decir que a partir de la mejora institucional consecuencia de la sanción de la Constitución y de la adopción de instituciones inclusivas, la economía del país comenzó a mejorar su tasa de crecimiento. Su nivel se aproximó a la tasa de los Estados Unidos (4,3%) y de Australia (4,6%) y superó a la de Canadá (2,5%). Se insinuó el comienzo de un círculo virtuoso de crecimiento, todavía insuficiente para aumentar el ingreso por habitante en la medida que lo hacían los otros tres países.
El principio de legitimidad que sostenían los actores «del 80» entró en crisis en la década siguiente. La crisis económica del noventa sumada a antagonismos y rencillas personales, más la aparición de nuevos actores representantes de una juventud con nuevas expectativas, pusieron en movimiento otra fórmula política sostenedora de que el principio de legitimidad debía surgir de un consenso ciudadano expresado libremente en las urnas. Nacen con ello nuevos partidos políticos «…no necesariamente tutelados por los gobiernos» .
En este proceso dialéctico que llevó finalmente a la sanción de la Ley Sáenz Peña como síntesis superadora del orden oligárquico o conservador, la década que va de 1900 a 1910 estuvo marcada por huelgas, quejas sociales, estado de sitio, matanzas obreras, todos elementos de una conciencia de clase en germen, como la llama Botana (ibid página 188). Producto ésta, a su vez de las mejoras en términos de instituciones inclusivas y del proyecto de nación insinuados después de 1853 y adoptados en la década del ochenta, tales como la inmigración, la entrada de capitales, la educación y un gran crecimiento económico, todo lo cual actuó en definitiva como antítesis de la tesis conservadora. Se concluye que el avance institucional del país hizo posible que, como acto inédito en la Argentina, se tuviera una síntesis superadora que no fue otra cosa que rescatar un ejercicio pleno de la Constitución.
Las mejoras institucionales fueron acompañadas por una política económica de integración al mundo que llevó a un fuerte crecimiento de los sectores ganadero e industrial y de toda la economía, y de una mejora social de la cual se da cuenta en la narrativa del acontecer económico. El poder político de jure ejercido por un grupo «conservador» acusado de ejercer a la vez el poder económico fue sin embargo el creador de instituciones políticas y económicas inclusivas que dieron lugar a fuerte expansión: entre 1880 y 1916 el PBI creció anualmente, pese a los efectos negativos de la Primera Guerra Mundial, al 5,7% (serie Ferreres)9, la mayor tasa de todos los períodos considerados. En igual período y según la serie Maddison, la tasa media anual de crecimiento económico de los Estados Unidos fue del 3,5%, la de Australia 2,7% y la de Canadá 4,4%. O sea más bajas que la registrada en nuestro país. Lo mismo ocurrió con las tasas por habitante, lo cual destaca la importancia económica del fortalecimiento institucional argentino.
9 El episodio bélico a nivel internacional iniciado en 1914 incidió negativamente en el nivel de actividad económica. Entre 1913 y 1916 el PBI cayó un 12%. Si bien las importaciones también disminuyeron, las exportaciones se mantuvieron básicamente sin variaciones. En 1917 el PBI volvió a caer (8,10%), pero en 1918 (fin de la guerra) experimentó una fuerte recuperación (18,33%).
Este poder político de jure fue democráticamente transferido a un partido político de origen popular, de una clase media en ascenso. El nuevo gobierno mantuvo a la economía funcionando de acuerdo al marco institucional formal heredado, es decir, con libertad de comercio e integración a la economía internacional y con las garantías del sistema republicano de gobierno consagrado en la Constitución. Dada esta estabilidad institucional y el mantenimiento de la anterior política económica, la economía siguió creciendo, aunque a una tasa algo menor pero siempre elevada: 4% entre 1916 y 1930, sobre todo en relación a lo ocurrido en los otros tres países, los cuales acusan los efectos de la guerra terminada en 1918 y la recesión mundial del fin de la década: Estados Unidos 2,3%, Australia 1,7% y Canadá 2%. El crecimiento por habitante fue también superior al de los otros tres países.
En definitiva, en el largo período que va de 1853 hasta el golpe de estado de 1930 se registró una situación de equilibrio en las instituciones formales, económicas y políticas , qu e pes e a las fallas registradas en las denominadas «instituciones informales», es clave para explicar este episodio de círculo virtuoso de crecimiento.
El círculo virtuoso dejó de ser tal a partir de 1930. Con instituciones formales sin cambios sustanciales, el comportamiento social sí cambió, pasando de «inclusivo» a «extractivo» según lo muestran las dos últimas columnas del Cuadro 6.1, períodos 1880-1930 y 1930-2011. Los gobiernos que en los años inmediatos siguientes sucedieron al gobierno constitucional, primero de facto y luego de jure pero acusado de fraude, implantaron instituciones políticas y económicas extractivas, tanto informales como formales. Así por ejemplo, por primera vez en la vida de la nación organizada, el gobierno adoptó una política intervencionista manipulando el tipo de cambio y los precios de los principales granos, dando comienzo de esta manera a una larga secuencia de políticas discriminatorias contra el sector agropecuario10. Ello sin derogar las instituciones inclusivas básicas previamente existentes, sino ignorándolas, comenzando por la Constitución Nacional, liberal y sostenedora de la libertad de comerciar11. No sólo se adoptaron instituciones extractivas, sino que las inclusivas no se adecuaron a las cambiantes condiciones internacionales consecuencia de la Primera Guerra y de los efectos de la Gran Depresión. La Argentina siguió manteniendo su relación comercial con Gran Bretaña (país que comenzaba a ser desalojado por los Estados Unidos del escenario político y comercial del mundo) y a su vez no tenía buenas relaciones con el país del Norte. En definitiva, esta combinación de condiciones institucionales internas y del factor externo fue una de las causas de que en los quince años que van de 1930 a 1945 la tasa media anual de crecimiento económico fuera del 2,2% o sea la más baja de todos los períodos antes comentados. Tanto a nivel del producto total como por habitante, los otros tres países tuvieron resultados muy superiores en cuanto a crecimiento.
En resumen, como puede observarse en el Gráfico 6.1, en el largo período que va de 1820 a 1945, el ritmo de crecimiento de la economía argentina fue superior al de los otros tres países sólo durante los años de fortaleza institucional comenzados en 1880 y continuados con la administración democrática del período 1916-1930. Cuando esta fortaleza fue derrotada por el peso de las instituciones informales, la posición relativa del crecimiento económico argentino volvió a caer para ubicarse en el más bajo de todos los años aquí analizados.
10 Según se explica en Colomé, R. A. (2008) “Sobre política agraria argentina en el período 1933-2007”, Revista de Economía y Estadística Vol. XLVI, N° 1, págs. 109-133.
11 En su libro Sistema Económico y Rentístico de la Confederación Argentina. Según su Constitución de 1853 Alberdi señala que esta Constitución contiene un sistema completo de política económica que garantiza la libertad de trabajar, de uso del capital y de la tierra (pág. 17). En la página 26 agrega que esta libertad está consagrada de un modo amplísimo en su artículo 14. Con respecto a la agricultura afirma (pág. 35) que la Constitución organiza la libertad de esta actividad y que lo mismo ocurre en relación al comercio doméstico y exterior del país (pág. 36).
El golpe de estado del seis de setiembre de 1930 fue la causa inmediata y visible del fin de un ciclo exitoso de progreso institucional, económico y social que, sin embargo, no se consolidó como una senda de largo plazo. Las perturbaciones económicas y políticas iniciadas a partir de esa fecha, y el arrastre de situaciones sociales cuyo proceso de mejora se vio truncado, llevaron al golpe de estado del cuatro de junio de 1943 y a la irrupción de un nuevo estilo político a partir del año 1946. Ese año, Juan Domingo Perón asumió la presidencia de la Nación mediante elecciones democráticas. Función que debió dejar en el año 1955 como consecuencia de un nuevo golpe de Estado el cual, al igual que el anterior y que muchos otros que después le siguieron, tuvo un carácter cívico-militar.
La gestión económica del peronismo, basada en una política de crecimiento hacia adentro y de sustitución de importaciones, logró como promedio en el período 1945-1955 una recuperación de la tasa anual de aumento del PBI real, estimada en el 4% según la serie Ferreres, similar al 3,8% de Australia, igual al 4% de Canadá y muy inferior al 9,5% de Estados Unidos; aunque fue mayor a la de ellos según el cálculo por persona.
Se inicia a partir de esta fecha un largo período que se extiende hasta 1983 de inestabilidad política y de gravísimas violaciones a las instituciones fundamentales del país, comenzando por la Constitución -golpes cívico militares, violación de la división de poderes, ausencia de control sobre el ejecutivo, injerencia del ejecutivo en el sistema judicial y en la Corte Suprema, violación del sistema federal, carencia de un mecanismo institucional de solución de controversias, proscripciones, autoritarismo-, continuando en lo económico -violación de normas básicas del equilibrio fiscal, inflación, libertad de comercio, cierre de la economía, violación de contratos, violación del derecho de propiedad- y en lo social, fundamentalmente en lo educativo, así como también los comportamientos individuales calificados como anomia. Si bien en estos años de retroceso económico no se alteraron los principios básicos de las instituciones formales, lo cierto es que ellos fueron repetidamente ignorados por gran parte de la sociedad civil, los gobiernos y las fuerzas armadas. Durante esos años la Argentina recorrió un sendero que iba de elecciones que terminaban en golpes cívico-militares muchos de ellos, a golpes que desembocaban en elecciones. Los militares derrocaban gobiernos «en defensa de la constitución» y los civiles intentaban manipular la justicia , someter al poder legislativo, o modificar la constitución para prolongar su permanencia en el poder. En la narrativa económica se hace referencia a las políticas económicas aplicadas durante esos años, políticas incorrectas como la del cierre de la economía y políticas correctas que no se sostuvieron en el tiempo y fueron reemplazadas por otras de signo opuesto. En uno y otro caso el resultado fue el mismo, cortoplacismo, falta de crecimiento, pérdida de bienestar, vigencia inalterada de la pregunta ¿por qué no crecemos?.
A lo largo de los veintiocho años que median entre la caída del peronismo, 1955, hasta la recuperación de la democracia representativa, 1983, con la presidencia de Ricardo Alfonsín, el PBI argentino creció en términos reales a una tasa media anual del 2,8% (Ferreres), baja en términos absolutos y relativos si se compara con el 3,8% de Australia, el 3,2% de los Estados Unidos y el 4% de Canadá. En el cálculo por habitante las tasas fueron 1,2% para Argentina, 2,0% para los Estados Unidos, 2,1% para Australia y 2,4% en el caso de Canadá.
A partir del gobierno del presidente Raúl Alfonsín parecería que la Argentina ha ganado mayor fortaleza institucional, al abandonarse la práctica social de los golpes de Estado como forma de cambiar un gobierno. No obstante, siguen teniendo vigencia evidencias de debilidad institucional tales como -sólo para señalar algunos ejemplos notorios- la violación de contratos y del derecho de propiedad, debilitación del control del Poder Ejecutivo, un deficiente manejo estadístico, el descuido de la situación fiscal tanto en la pertinencia de sus instituciones como en su violación -esta última como causa de una volatilidad fiscal que a su vez es causante de la gran volatilidad macroeconómica de la Argentina- violaciones al principio republicano de separación de poderes y la no vigencia de un federalismo efectivo. Es decir, en gran medida falencias en el ámbito de las instituciones informales las cuales, según lo sostiene la nueva economía institucional, son resistentes al cambio, al punto de que lo usual ha sido considerarlas un dato.
Pese a la prédica y práctica constitucionalista del presidente Alfonsín, la recuperación de la democracia fue posteriormente acompañada por un comportamiento social en gran parte violatorio de las instituciones formales inclusivas. Se continúa con el “acatase pero no se cumpla” de los tiempos de la colonia y la economía mantuvo, entre 1983 y 2008, un ritmo de crecimiento, medido por su tasa anual, del 2,7%, inferior a las tasas de Estados Unidos, Australia y Canadá (hasta el 2011 la tasa argentina fue del 3,1 % pero el dato de ese año no está disponible para los otros países). En términos per cápita y para el período 1983-2010, la tasa argentina fue del 1,2%, es decir inferior al 1,8% de los Estados Unidos, 2,2% de Australia y 1,6% de Canadá.
En resumen, de los nueve períodos analizados, en siete de ellos el crecimiento, tanto del PBI total como per cápita de nuestro país, fue inferior al de los otros tres países. Por el contrario, en los dos períodos de fortaleza institucional, formal e informal, 1880-1916 y 1916-1930, el crecimiento argentino fue superior al de esos países. Durante esos años el progreso institucional favoreció el progreso económico, el cual a su vez llevó a mejores instituciones. Pero este proceso o círculo virtuoso no se consolidó, fundamentalmente debido a la incidencia de instituciones informales extractivas.
6.4 Instituciones y desarrollo. Un intento de medición
El anterior repaso analítico del acontecer argentino nos muestra que cualesquiera hayan sido las características y pertinencia de las políticas económicas aplicadas a lo largo de la historia, correctas o incorrectas, adoptadas por gobiernos pluralistas, democráticos, autoritarios, civiles, militares, conservadores o progresistas, pro o anti libre mercado, el resultado siempre fue el mismo: períodos de crecimiento de diversa extensión e intensidad que sistemáticamente terminaron en crisis, dando como resultado promedio de largo plazo un bajo crecimiento, y un retraso relativo respecto no sólo a economías hoy desarrolladas, sino también a otras en algún momento iguales o inferiores en su crecimiento respecto al de nuestro país.
En conclusión, la experiencia argentina estaría indicando que no necesariamente buenas instituciones formales garantizan el éxito. Si las transgresiones a estas instituciones son una práctica permanente y generalizada, el elemento informal de la estructura institucional actúa negativamente, dando lugar en el corto plazo a la inestabilidad, a la ausencia de una estrategia nacional sostenida. Se trata de un problema de coherencia entre las instituciones formales adoptadas, que supuestamente deberían ser por sí solas suficiente incentivo para que individuos y organizaciones tengan un comportamiento que lleve al crecimiento, y el que en definitiva resulta ser este comportamiento.
Los acontecimientos del año 2013 parecen llevarnos a una coyuntura crítica que el país debe aprovechar para garantizar un futuro de progreso sostenido y no una simple recuperación que acarree implícito el riesgo de una nueva caída. Es imprescindible comenzar con esta recuperación, la cual requiere políticas adecuadas y una credibilidad generalizada en la sociedad respecto a la capacidad y autoridad del gobierno para llevar adelante la tarea12. La coyuntura debe ser resuelta y su solución debe además ser un puente hacia un proceso sustentable de mejora económica y social que revierta definitivamente la tradicional secuencia «recuperación y crisis» que hasta ahora ha vivido nuestro país. Y esto requiere, entre otras cosas, que la educación, en todos sus niveles y modalidades, mejore sustancialmente su calidad.
Pero tal afirmación hace necesario formular algunas aclaraciones. En primer lugar, la relación de las instituciones con la educación y la cultura. Los dos componentes de una estructura institucional dada -instituciones formales e informales- son influidos por la cultura. Mediante esta influencia ella moldea instituciones , pero la relación causal no funciona en el sentido opuesto. A su vez, la educación actúa sobre la subjetividad misma de las personas, crea cultura y ésta condiciona la política, vehículo éste para la vigencia de instituciones formales inclusivas. Pero las informales, es decir usos, costumbres, valores, creencias del individuo deben, respetar a las instituciones formales y posibilitar de esta manera que ellas sean un elemento que colabore a la generación y sostenimiento de un círculo virtuoso de crecimiento. Las informales son en realidad normas sociales que gobiernan un amplio espectro de cuestiones (convivencia, respeto a la pluralidad, cumplimiento de las leyes y similares) y que imponen uniformidad de comportamiento en un determinado grupo social. Es decir que la función de estas normas es coordinar las expectativas de los individuos mediante interacciones que suponen un equilibrio múltiple13.
En segundo lugar, se aclara que entre los elementos que componen la calidad educativa debe figurar, además de los que hacen a habilidades y conocimientos, aquellos referidos a la formación de un buen ciudadano, entendiendo por tal a quién se esfuerza por cumplir con las normas establecidas por el sistema institucional del país, es decir respetuoso del contrato político implícito de todos los ciudadanos materializado en la Constitución.
12 Así por ejemplo, el actual gobierno debe y sin dudas puede desalojar del escenario a los grupos que le disputan el monopolio de la violencia legítima. Coincidimos con Acemoglu y Robinson cuando sostienen que “…sin tal monopolio y sin el grado de centralización que él implica, el Estado no puede cumplir su rol de imponer la ley y el orden, ni proveer los servicios públicos, ni alentar y a la vez regular la actividad económica…”.
Acemoglu D. y Robinson, J. (2012) Why nations fail: the origins of power, prosperity and power, New York: Crown Publishers, p. 80.
13 Las normas sociales son reglas usuales de comportamiento que coordinan nuestra interacción con otros individuos. Una vez establecida como regla, una costumbre se mantiene socialmente porque toda persona adhiere a ella dada su expectativa de que el resto hará lo mismo.
La educación, cumpliendo este requisito de calidad, pasa a ser un instrumento apto para el logro del mencionado equilibrio múltiple. Esto implica que cada individuo actuará como un buen ciudadano en el cumplimiento de sus obligaciones cívicas, por su convencimiento, su acatamiento a las leyes y como respuesta a su expectativa de que todos harán lo mismo.