POR UNA MAYOR TRANSPARENCIA DE LAS CUENTAS PBLICAS
CAPÍTULO 9: POR UNA MAYOR TRANSFERENCIAS DE LAS CUNENTAS PÚBLICAS255
9.1 Introducción
Conceptos tales como “Transparencia Fiscal”, “Libre Acceso a la Información Pública”, “Visibilidad del gobierno”, entre otros, vienen ganando relevancia en la agenda de las administraciones estatales y de los organismos internacionales. Durante la última década, se ha visto acrecentada la bibliografía en torno al tema y a la búsqueda de nuevas prácticas gubernamentales que fomenten una mayor apertura hacia la ciudadanía. Además, se han llevado a cabo diversos estudios empíricos respecto al rol que cumple la transparencia y los avances que han logrado distintos países en esta materia.
Si bien existen múltiples definiciones acerca de lo que implica cada uno de estos conceptos, en líneas generales a lo que apuntan es a una difusión completa, veraz y detallada de información relacionada con los actos de gobierno, que permita lograr un eficaz control del Estado. Si no se facilita el acceso de los ciudadanos a la información pública, fallan los mecanismos de monitoreo y control de la gestión del sector público por parte de la ciudadanía, favoreciendo por lo tanto el derroche de recursos y la corrupción.
A lo largo del presente capítulo se aborda el tema de la transparencia fiscal desde un enfoque tanto teórico como práctico y de implementación de políticas. Es decir, se presentan aspectos relacionados al concepto de transparencia fiscal y su importancia, y se exponen también algunos resultados de mediciones realizadas en los niveles inferiores de gobierno en Argentina. Asimismo, se busca brindar un marco general de recomendaciones de política, que pueda ser implementado de una manera simple para mejorar la disponibilidad de información relacionada con la gestión gubernamental.
9.2 ¿Qué se entiende por transparencia fiscal?
La transparencia fiscal es una herramienta que tiende al cumplimiento de los principios de buena gobernabilidad, como lo son la responsabilidad fiscal o la previsibilidad. Constituye un paso más hacia el control de los actos de gobierno y la disminución de prácticas corruptas, que afectan adversa y simultáneamente la consolidación de las cuentas públicas y los equilibrios macroeconómicos.
Más allá de estas nociones generales y pasando a una definición más estricta, la utilización del término “transparencia” fuera de contexto o despojado de un significado específico depara dificultades en muchos casos de análisis o estudios empíricos en la materia, según Drabek y Payne (2001)256.
Tal como sostiene Teig (2005)257, los problemas en torno a la definición del término y la forma correcta de medición, constituyen la principal debilidad de los estudios empíricos.
De la misma manera, el concepto de transparencia “fiscal” alberga cierta complejidad. Los diversos modos de los cuales puede definirse dificultan en parte su medición, dado que, como afirman Glennerster y Shin (2008)258, podría encontrarse afectada por factores subjetivos, pudiendo generar sesgos inadecuados.
Una de las definiciones más utilizadas y que servirá de referencia a lo largo de este capítulo es la de Kopits y Craig (1998)259, que en el Occasional Paper número 158 del Fondo Monetario Internacional (FMI), titulado “Transparencia en las Operaciones del Gobierno”, la conceptualizan como la “apertura hacia el público en general de la estructura y funciones del gobierno, las intenciones de la
255 El capítulo estuvo a cargo de Nadin Argañaraz, Sofía Devalle, Joaquín Pilatti (Economistas de IARAF).
256 Zdenek Drabek and Warren Payne (2001), “The impact of Transparency on Foreign Direct Investment”.
257 Michael Teig (2005), “Fiscal Transparency ‐ Transmission Mechanisms and Promoting Policies”.
258 Rachel Glennerster and Yongseok Shin (2008), “Does Transparency Pay?”.
259 George Kopits and Jon Craig (1998), “Transparency in Government Operations”.
política fiscal, las cuentas del sector público, y las proyecciones”. Es decir, “fácil acceso a información fiable, completa, oportuna, comprensible y comparable a nivel internacional sobre las actividades del gobierno ‐ya sea realizadas dentro o fuera del sector gubernamental‐, de manera que el electorado y los mercados financieros puedan evaluar con precisión la posición financiera del gobierno y los verdaderos costos y beneficios de las actividades del mismo, incluyendo sus implicancias económicas y sociales, presentes y futuras”.
Más allá de la información puntual que se considere, la transparencia fiscal y la visibilidad de los gobiernos involucran adicionalmente cuestiones de valoración, predisposición, voluntad, responsabilidad y organización, vinculadas a la propia cultura de los gobiernos y los ciudadanos.
9.3 Los organismos internacionales y la transparencia fiscal
Diferentes organismos internacionales, como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), reconocen la importancia de promover la visibilidad de las cuentas públicas en las distintas esferas de gobierno, en el caso argentino: nacional, provincial y municipal. En este sentido, el Departamento de Finanzas Públicas del Fondo lanzó en 2001 la primera versión impresa del “Manual de Transparencia Fiscal” y el “Código de buenas prácticas de transparencia fiscal”260. Se afirmaba allí que el objeto del Código era “fomentar una mayor transparencia de las finanzas públicas”261, indicando “prácticas óptimas que los países pueden adoptar con independencia de su nivel de desarrollo económico”262. A su vez, el Manual sirve para asistir y orientar a los países miembros en relación a las prácticas óptimas de gestión de las finanzas públicas que se disponen en el Código, ampliando y explicando sus principios. Según se dice desde el propio FMI, en el prefacio de la primera edición impresa, la preparación del Código obedeció a la “inquietud de que la carencia de información completa y fiable sobre la actividad fiscal dificultaba la evaluación adecuada de los objetivos y las consecuencias de la política fiscal, como lo demuestran las experiencias recogidas en varios países. Esta situación provocó problemas no sólo para los mercados financieros, los organismos internacionales (como el FMI) y otras entidades extranjeras, sino también para la legislatura y el público, y a menudo para el gobierno, de los países mismos”. Además, se menciona a otros organismos internacionales interesados en la transparencia fiscal, como el Banco Mundial y la OECD, que fueron consultados durante la elaboración de los documentos.
El “Código de buenas prácticas de transparencia fiscal”, cuya aceptación entre los países miembros del FMI lo ha establecido como parámetro de referencia en el tema, establece cuatro pilares o principios básicos de la transparencia fiscal263:
- Clara definición de funciones y responsabilidades: deben distinguirse claramente las actividades públicas y comerciales, con la existencia de un marco jurídico e institucional claro para la gestión fiscal. Además se sostiene que deben definirse las funciones de política y de gestión del sector público y darse a conocer públicamente.
- Procesos presupuestarios transparentes: se refiere a la presentación de los datos presupuestarios de manera tal que se facilite el análisis y se fomente la rendición de cuentas. Se establece que deben especificarse los objetivos de política fiscal, los supuestos macroeconómicos usados y los principales riesgos fiscales, los procedimientos de recaudación de ingresos y el seguimiento de gastos.
260 En 1998 se dieron a conocer el Código y el Manual en el sitio del FMI en internet.
261 Departamento de Finanzas Públicas ‐ Fondo Monetario Internacional (2001), “Manual de Transparencia Fiscal”.
262 Departamento de Finanzas Públicas ‐ Fondo Monetario Internacional (2007), “Manual de Transparencia Fiscal”.
263 Extraído de la versión 2007 del “Manual de Transparencia Fiscal”.
Desde la introducción del Código ha aumentado considerablemente el interés general por promover la transparencia fiscal. En efecto, se han desarrollado numerosos programas de distintos organismos internacionales en esta área.
Uno de ellos son las “prácticas óptimas” de la OECD sobre transparencia presupuestaria que fueran publicadas en 2001. Allí, se evalúa principalmente el cumplimiento del segundo principio propuesto por el FMI. En su informe, la OECD considera que el presupuesto es el documento de política más importante de los gobiernos, donde se concilian los objetivos de política y la práctica en términos concretos. La transparencia presupuestaria se define en este caso como la “divulgación completa de toda la información económica pertinente en forma oportuna y sistemática”264.
Otra institución que aborda el estudio de la transparencia presupuestaria es el International Budget Partnership, una organización internacional que cuenta como socios a múltiples asociaciones civiles de varios países y que realiza anualmente la Encuesta de Presupuesto Abierto desde 2005265 para casi un centenar de países. A través de dicho relevamiento, se pretende conocer el acceso de los ciudadanos a la información necesaria, amplia y oportuna relacionada al presupuesto, participar en el proceso presupuestario y exigir la rendición de cuentas del gobierno.
Finalmente, cabe resaltar la existencia un programa voluntario propiciado a partir de la introducción del Código en 1998, denominado módulos de transparencia fiscal de los “Informes sobre la Observancia de los Códigos y Normas” (IOCN). Según se afirma desde el propio FMI, “el IOCN fiscal tiene como objetivo identificar los aspectos sólidos y los aspectos vulnerables de un país en el área fiscal y establecer prioridades para el fortalecimiento de sus instituciones fiscales a fin de realzar la transparencia fiscal”266. Este programa surge a partir del consenso respecto de la importancia de la transparencia fiscal, considerada como “crucial para lograr la estabilidad macroeconómica y un crecimiento de alta calidad”267.
En síntesis, de la revisión bibliográfica realizada acerca de la transparencia fiscal, surge que se trata de un concepto bastante amplio, si bien existe una aceptación generalizada de que implica un sector público abierto hacia toda la sociedad en todo lo que se refiere a la gestión, indicadores y proyecciones. Además, puede apreciarse en parte la importancia que reviste en la economía y el desarrollo de un país, aspectos sobre los que se profundizará a continuación.
9.4 La relevancia de la transparencia fiscal
La transparencia en los actos de gobierno es ampliamente reconocida como una precondición para la sostenibilidad fiscal macro, para un buen gobierno y una mayor disciplina fiscal, según Kopits y Craig (1998). Además, se han señalado numerosos argumentos en favor de esta práctica. Uno de ellos es el incremento en la performance de la economía, a través de una mayor eficacia, señalado por estos mismos autores. Sostienen que la transparencia fiscal facilitaría el logro de los objetivos de política
264 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD) (2001), “Prácticas óptimas de la OECD para lograr la transparencia presupuestaria”.
265 “Open Budget Initiative”. Disponible en: www.internationalbudget.org.
266 Departamento de Finanzas Públicas ‐ Fondo Monetario Internacional (2007), “Manual de Transparencia Fiscal”.
267 Departamento de Finanzas Públicas ‐ Fondo Monetario Internacional (2007), “Manual de Transparencia Fiscal”.
macroeconómica, además de aumentar la productividad del gasto público. Asimismo, aseguran que la transparencia fiscal incrementa el riesgo para los dirigentes de adoptar políticas insostenibles, ya que facilita al mercado la evaluación de las intenciones de política, imponiendo de esa forma una mayor disciplina (constructiva) al gobierno. Otros argumentos, señalados por David Heald (2003)268, son la reducción de la corrupción y la mejora en la rendición de cuentas.
Existen, sin embargo, a juicio de Kopits y Craig (1998), dificultades a la hora de demostrar que una mayor transparencia se traduce en un mejor resultado fiscal y económico. En parte, esa dificultad responde a que los resultados observados se encuentran influenciados por numerosas variables, además de las prácticas transparentes.
Numerosos autores se han interesado en demostrar de manera empírica los resultados positivos observados en la economía cuando se experimenta un alto nivel de transparencia fiscal. Entre algunos de los hechos estilizados que se han encontrado, se destacan las siguientes relaciones:
- El grado de transparencia fiscal de un país tiene un efecto positivo sobre las decisiones de inversión en el mismo, observándose una correlación positiva entre el nivel promedio de inversión extranjera directa como porcentaje del PBI y el nivel de transparencia fiscal. En este sentido, según Teig (2005)269, a menor transparencia existiría mayor incertidumbre y cierto contexto impredecible para el inversor, desincentivando las inversiones extranjeras. Gelos y Wei (2002)270 demuestran empíricamente que las inversiones golondrinas prevalecen en los países que presentan una menor transparencia fiscal, evidenciando además que, durante una crisis, dichos fondos tienen una mayor volatilidad en los países menos transparentes.
- Ligado al punto anterior, se encuentra una relación negativa entre el riesgo soberano y el grado de transparencia fiscal de un país; es decir que, en promedio, al existir una mayor transparencia fiscal, menor es el riesgo asociado y por lo tanto mejor es la calificación que recibe el país. Teig (2005) encuentra dicha relación al comparar el riesgo crediticio de un país con el índice de transparencia.
- Por su parte, Alt y Lassen (2003)271, en su estudio realizado para diecinueve países de la OECD, hallaron que existe una relación negativa entre el índice de transparencia fiscal y los niveles de deuda pública y el déficit fiscal, sugiriendo que incrementar el grado de transparencia es un importante elemento para mejorar la performance del gobierno. Dicho trabajo demostraría que las instituciones fiscales realmente afectan los resultados de gestión, y que la transparencia en las cuentas públicas podría reducir los niveles de deuda. En la misma línea se encuentra el trabajo de Poterba y Von Hagen (1999)272, quienes sostienen que mayores niveles de transparencia se asocian a menores déficits presupuestarios. Sin embargo, pese a que los resultados empíricos para los países desarrollados demuestran que la transparencia fiscal es un elemento importante para establecer disciplina fiscal, Jarmuzek (2006)273 encuentra que en los países en desarrollo la evidencia estadística no es tan fuerte.
268 David Heald (2003), “Fiscal Transparency: Concepts, measurement and UK practice”.
269 Teig, Michael (2005). “Fiscal Transparency and Economic Growth. Bamberg University”. Germany.
270 Gaston R. Gelos and Shang‐Jin Wei (2002), “Transparency and International Investor Behavior”.
271 James E. Alt and David Dreyer Lassen (2003), “Fiscal Transparency and Fiscal Policy ‐ Outcomes in OECD Countries”.
272 James M. Poterba and Jürgen Von Hagen (1999), “Fiscal Institutions and Fiscal Performance”.
273 Mariusz Jarmuzek (2006). “Does Fiscal Transparency Matter? The Evidence from Transition Economies”.
- Otra de las variables relacionadas con la transparencia fiscal es el costo crediticio asumido por un país. Tal como lo sostienen Glennerster y Shin (2008), existe una relación negativa entre dichas variables.
- La transparencia fiscal está ligada a otras instituciones como son la democracia y la corrupción. Nuevamente, citando a Teig (2005), se encuentra una relación negativa entre el grado de corrupción de un país y el grado de transparencia fiscal. A su vez, el nivel de democracia de un país encuentra una relación positiva con el grado de transparencia, ya que el autor advierte que ante menores niveles de democracia se observa una menor transparencia fiscal.
- Por otro lado, Teig (2005) verifica una importante correlación entre la transparencia fiscal y la transparencia monetaria, sugiriendo que la transparencia refleja una actitud general del gobierno y no se limita a elementos aislados de la política económica.
- Por último, existe un amplio consenso entre diferentes autores en cuanto a la relación positiva que existe entre el nivel de transparencia y el PBI per cápita de un país. Mayores niveles de transparencia se asocian a magnitudes superiores de PBI per cápita. Por otro lado, Baldrich (2005)274 sostiene que las prácticas de transparencia facilitan el desarrollo y mejoran los estándares de vida. A través de un estudio empírico en 45 países, sugiere que incrementar la transparencia fiscal puede ser una acción concreta para impulsar el desarrollo, debido a la correlación positiva existente entre estas dos variables.
Como cierre de esta sección resulta interesante citar al FMI, que en la versión revisada en 2007 del Manual de Buenas Prácticas afirma que:
- Primero, para lograr la transparencia fiscal es necesario proveer información completa y confiable sobre las actividades pasadas, presentes y futuras del gobierno; su disponibilidad potencia las decisiones en materia de política económica. Además, la transparencia fiscal facilita la identificación de los posibles riesgos para las perspectivas fiscales, permitiendo la adopción de medidas más oportunas y metódicas de política fiscal frente a las cambiantes condiciones económicas y reduciendo, por tanto, la frecuencia e intensidad de las crisis.
- Segundo, la transparencia fiscal beneficia a la ciudadanía al proveer la información que necesita para exigir que el gobierno rinda cuentas de sus decisiones sobre política.
- Tercero, un gobierno más transparente tiene un mejor acceso a los mercados internacionales de capital.
En síntesis, existen a nivel internacional indicios de que una mayor transparencia y apertura del gobierno tiende a propiciar un mejor control de sus actos y, por ende, a largo plazo pueden observarse efectos beneficiosos en la eficiencia del funcionamiento del Estado y de la economía en general. De alguna manera, diversas mediciones para distintos países han comprobado la relación positiva entre transparencia fiscal y mayores decisiones de inversión, mayores niveles de ingreso per cápita, menor déficit fiscal y deuda pública y menores índices de corrupción, entre otros aspectos. En definitiva, resulta innegable que, si bien con efectos más indirectos que directos, la transparencia gubernamental juega un rol clave en el bienestar de un país.
274 Jorge Baldrich (2005), “Fiscal Transparency and Economic Performance”.
9.5 La importancia de la transparencia en niveles inferiores de gobierno
En países federales, con múltiples niveles de gobierno, la transparencia fiscal adquiere relevancia no solo para el ámbito nacional, sino también para el subnacional como son las provincias y los municipios en Argentina.
Tal como se mencionó anteriormente, diferentes organismos internacionales, como la OECD y el FMI, reconocen la importancia de promover la visibilidad de las cuentas públicas en las distintas esferas de gobierno. En efecto, el punto 3.1.6 del Código de buenas prácticas de transparencia fiscal (2007) publicado por el FMI, dentro del pilar “Acceso del público a la información”, sostiene que, además de la documentación requerida a nivel nacional, se debe reportar la situación fiscal de los gobiernos subnacionales. Si bien se recomienda que la información consolidada de todos los niveles de gobierno sea proporcionada por la administración central, se reconoce que en los casos en que los niveles subnacionales sean independientes, se torna más complejo poder implementar este control.
En Argentina, considerando que casi la mitad del gasto público consolidado es llevado adelante por provincias y municipios (43% y 3%, respectivamente)275, es razonable suponer que la transparencia fiscal constituye una premisa que también debería ser adoptada por estos niveles de gobierno. Dado que la falta de disciplina fiscal a nivel subnacional repercute en el gobierno nacional, sería prácticamente imposible incentivar la transparencia de un país si no se comienza por las bases regionales o locales. Los numerosos casos de asistencia financiera a las provincias llevadas adelante por el gobierno nacional son un claro ejemplo de cómo se relacionan entre sí los desequilibrios financieros de los distintos niveles de gobierno. De allí la importancia de promover una mayor visibilidad de las cuentas públicas de los gobiernos subnacionales.
Asimismo, resultaría relativamente más sencillo comenzar con mejores prácticas en transparencia fiscal a nivel de los gobiernos locales (municipios) ya que, por lo general, poseen administraciones más reducidas y más cercanas al ciudadano que los niveles superiores. Por esta misma razón, sería esperable una mejor administración, mejor manejo de fondos y de recursos, y una comunicación más fluida con el ciudadano.
Adicionalmente, más allá de la importancia general que reviste la transparencia gubernamental en todo nivel de gobierno, es en el ámbito local donde adquiere más relevancia. Esto se debe a la cercanía del ciudadano con los decisores de política y, por ende, a las mayores posibilidades de los primeros de poder ejercer el control sobre los actos públicos. En efecto, los gobiernos locales mantienen un contacto más directo con los ciudadanos que los niveles superiores de gobierno, puesto que son los responsables de la provisión de bienes y servicios públicos con beneficios más tangibles o “visibles”, tales como el alumbrado, el barrido y la limpieza, el agua potable, los servicios cloacales, el mantenimiento de calles y espacios verdes, el transporte público, entre otras cuestiones. En esta línea, es preciso tener en cuenta que los municipios cumplen un rol fundamental en el acceso de los ciudadanos a las garantías y beneficios provistos por el aparato público y en la solución de problemas que afectan su vida cotidiana.
Una administración pública honesta, transparente y eficaz en las ciudades, es condición necesaria para mejorar las condiciones de vida de sus habitantes y para generar confianza en la gestión de gobierno. Es por ello que resulta crucial combatir la corrupción y estimular la transparencia y rendición de cuentas no sólo en el ámbito nacional, sino también, y fundamentalmente, a nivel provincial y municipal.
275 Para el año 2009, según estadísticas de gasto público consolidado de la Dirección de Análisis de gasto público y programas sociales, del Ministerio de Economía de la Nación.
9.6 Marco legal en Argentina
En Argentina, la transparencia fiscal y, en particular, el libre acceso a la información del Sector Público, constituye una problemática que ha cobrado relevancia en los últimos tiempos. A pesar de la importancia que adquiere este concepto en el desarrollo de un país, se observa una significativa escasez en la difusión completa y detallada de información relacionada con los actos de gobierno, fundamentalmente en el caso de los gobiernos subnacionales como provincias y municipios, destacándose una gran heterogeneidad y disparidad de criterios en la divulgación de la información fiscal.
En materia legal, no existe en el país una ley de transparencia Fiscal, solo hay un decreto de Acceso a la Información Pública, que rige para el Poder Ejecutivo Nacional276.
Para el ámbito subnacional, en el año 2004 se creó el “Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal” (Ley Nº 25.917) que establece, entre otros aspectos, reglas de comportamiento fiscal y de transparencia de la gestión pública de las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Estado Nacional. Esta ley invita a las provincias y a la Ciudad Autónoma a adherir al régimen, de manera voluntaria, a la vez que establece que los gobiernos provinciales “invitarán a sus Municipios a adherir a la presente norma, propondrán la aplicación en el ámbito de tales gobiernos de principios similares a los aquí establecidos y coordinarán la difusión de la información de los mismos”. La ley contempla la información que debe publicar cada provincia que adhiera a ella y, en algunos casos, las fechas de actualización (por ejemplo, información relacionada con el presupuesto, las ejecuciones, deuda pública y planta de personal). Sin embargo, no hay consenso acerca del grado de detalle que la información presentada debe alcanzar, ni tampoco respecto de la forma en que se debe divulgar la información. Tampoco queda establecido ningún tipo de sanción para aquellas provincias que no cumplan en tiempo y forma con lo establecido en la Ley.
En definitiva, se advierte que en Argentina no existe un marco legal sistematizado en lo que a transparencia fiscal se refiere, sino que se considera a este concepto como un aspecto más de la responsabilidad fiscal, sin otorgarle la relevancia merecida. Sería deseable la creación de una ley amplia y específica que se ocupe de la transparencia fiscal en todas sus dimensiones y niveles de gobierno.
Mientras tanto, surge la necesidad de incrementar la participación de instituciones civiles que faciliten de alguna manera el control de la gestión pública y actúen como grupo de presión en pos de la eficiencia y la equidad.
9.7 Algunas causas de la escasa difusión de información fiscal
A pesar de la innegable relevancia que tiene la transparencia gubernamental en los distintos ámbitos, existen bajos incentivos para aplicar prácticas transparentes y proveer información pública sobre los actos de gobierno, tanto por parte de los propios gobernantes como desde el sector privado.
Por el lado del sector público, existen bajos incentivos a difundir información que sirva para el control y monitoreo de su propia gestión. En la práctica, en Argentina los organismos de control de las cuentas públicas, tanto internos como externos al gobierno, ejercen una acción bastante débil y limitada. Esto responde en parte a la inexistencia de un órgano independiente que controle las cuentas de la administración pública. Es decir, el problema surge a raíz de la centralización en un solo agente del ente que debe ser regulado y a la vez suministrar la información para dicha regulación.
Resulta claro que bajo este marco no existen los incentivos adecuados para que desde el mismo gobierno se fomenten prácticas transparentes. A medida que se desciende entre los diferentes nive‐
276 Decreto 1172/2003.
les de gobierno (nacional, provincial y municipal), las estadísticas referidas a la gestión gubernamental son sucesivamente más reducidas y con menor grado de sistematización.
Por otro lado, también son bajos los incentivos para que el sector privado asuma los costos de producir la información fiscal correspondiente, puesto que quien lo hiciera no obtendría ningún beneficio directo y exclusivo de proveer dicha información. Esta situación surge dado que la información fiscal puede ser considerada como un “bien público”, cuyas características principales son la “no rivalidad” y la “no exclusión”. La primera de ellas se refiere a que el bien puede ser consumido simultáneamente por varios agentes y no por ello se agota o reduce la utilidad que obtiene cada usuario. En otras palabras, el costo marginal de un usuario adicional es nulo. La segunda característica hace alusión a que no puede excluirse a ninguna persona de su uso, ya que una vez que la información es difundida, queda disponible para todos los ciudadanos sin necesidad de que deban pagar para su acceso.
Debido a los bajos incentivos que existen para la generación primaria de la información fiscal necesaria para el monitoreo de los actos de gobierno, es que surge la necesidad de contar con un marco legal que avale y regule un mayor acceso a la información gubernamental, “obligando” en cierta manera al Estado a proveer esa información a los ciudadanos.
De todas formas, más allá de la necesidad de una normativa específica sobre el tema de la transparencia, que podría considerarse un instrumento “formal” de fomento a una mayor transparencia gubernamental, sería interesante adentrarse en mecanismos alternativos o “no formales”, que busquen incentivar las prácticas transparentes en los gobiernos a partir de la creación y el fomento de una “cultura de transparencia”.
9.8 Mecanismos “no formales”: la “cultura” de una mayor transparencia
A partir de los bajos incentivos que existen para poner a disposición del público la información fiscal, es que toma fuerza la posibilidad de crear mecanismos adicionales a los normativos con el fin de promover las prácticas de transparencia y visibilidad de los gobiernos. En este sentido, es necesario avanzar en aspectos “no formales”, fomentando en la práctica una “cultura política” de mayor transparencia y rendición de cuentas e incentivando a la vez a que la ciudadanía se involucre y participe de manera más activa en los asuntos públicos.
En particular, en Argentina existe una gran cantidad de gobiernos locales (más de 2.100 municipios y comunas), con relativa autonomía y una marcada heterogeneidad en cuanto a tamaño, nivel de desarrollo y estructura productiva, entre otras cuestiones. Esto obligaría a que los mecanismos para fomentar una mayor transparencia en el ámbito local deban ir más allá de un marco legal que difícilmente podría ser homogéneo e inclusivo de todos los gobiernos. La transparencia gubernamental y, específicamente, el acceso a la información pública, requieren de una actitud activa por parte de los actores involucrados para promover una cultura de transparencia y rendición de cuentas. El hecho de que un documento sea caratulado como público, no garantiza por sí solo que el ciudadano pueda acceder a él. Por lo tanto, se deberían promover políticas transparentes que concreten, simplifiquen y faciliten la obtención de la información pública.
El acceso a la información pública no significa simplemente “responder” a los pedidos de cada persona individualmente, sino que implica “promover” una amplia difusión de la información para que la misma se encuentre disponible para todos los interesados. Se trata de disminuir los requisitos y costos para la solicitud de información y asignar una mayor responsabilidad al sector público en ofrecer información sobre sus actos. Más allá de la existencia o no de regulaciones, la transparencia fiscal responde en gran medida a la voluntad política por promover una mayor visibilidad de la gestión. Sin embargo, hay que tener en cuenta que en muchas ocasiones, y especialmente en el ámbito local, la falta de difusión de información se debe principalmente a una cuestión “cultural”, ya que no se tiene conciencia de que se trata de información pública o se subestima la importancia de la misma. En este caso, la razón de la insuficiente información difundida no se debe a una falta de voluntad política necesariamente. Es por ello que resulta clave avanzar en la capacitación, educación y formación de la llamada “cultura de transparencia gubernamental” entre los dirigentes, funcionarios estatales y ciudadanos.
Podría afirmarse que la mera existencia de una ley que avale el acceso libre a la información pública no es por sí misma garantía de que la ciudadanía pueda tener conocimiento de la gestión gubernamental. Ante esta situación, resulta necesario que se evalúe el grado de “cumplimiento” de esa ley y el grado de difusión de la información. La consolidación de una “cultura de transparencia y rendición de cuentas” requiere del trabajo continuo y conjunto de todos los actores de la sociedad: gobiernos locales, ciudadanos, expertos en el tema, técnicos, etcétera. En esta dirección se ha encaminado el trabajo de investigación realizado recientemente por el Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF), del cual se presenta una síntesis a continuación.
9.9 Una medición de la visibilidad de los gobiernos subnacionales en Argentina
El Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF) viene llevando adelante una investigación acerca de la situación actual de la transparencia fiscal en los gobiernos provinciales y municipales de Argentina. El objetivo final del proyecto ha sido generar conciencia acerca de la importancia de la transparencia fiscal en el desarrollo regional y la consolidación de las instituciones democráticas, buscando promover prácticas que mejoren la difusión de las cuentas públicas en los gobiernos subnacionales. Tal como se describió al comienzo del capítulo, la transparencia fiscal constituye un concepto bastante amplio y con variadas formas de medirla. Es por ello que las investigaciones realizadas por IARAF han puesto el foco en el estudio del tercer principio básico de la transparencia fiscal señalado por el FMI: Acceso del público a la información fiscal. Es decir, el análisis se ha centrado en la medición de la difusión de información acerca de los actos y cuentas públicas que realizan los gobiernos subnacionales en sus sitios web oficiales. Se ha considerado el libre acceso a esta información como un elemento central de la transparencia fiscal.
Este enfoque se basa en lo establecido por el FMI en la versión revisada del Código de buenas prácticas de transparencia fiscal (2007), en cuyo artículo Nº 177 se postula que “Una de las características que define la transparencia fiscal es el acceso del público a la información fiscal. En este sentido, los principios y las prácticas se refieren a la presentación de información completa sobre la actividad fiscal y los objetivos del gobierno, de manera tal que facilite el análisis de las políticas y promueva la rendición de cuentas”. A su vez, se agrega en el artículo Nº 178 que “Una de las principales vías para poner la información fiscal a disposición del público de manera oportuna y uniforme es publicándola en Internet con acceso fácil y gratuito”.
El estudio se ha realizado para los ámbitos subnacionales de gobierno ‐provincias y municipios‐ por la relevancia que reviste la transparencia en estos niveles. Dado que en Argentina la cantidad de información disponible relacionada con los actos del sector público es menor a medida que se desciende hacia los niveles de gobierno más pequeños (esto es, de Nación a Provincias y Municipios), se consideró importante realizar un diagnóstico acerca del grado de transparencia fiscal para estas esferas de gobierno, con la idea de que las bases regionales o locales son el mejor punto de partida en el camino hacia la mejora en la transparencia de un país. Además, se reitera que dado que a estos niveles se cuenta con ámbitos de gobierno reducidos respecto de lo que ocurre a nivel nacional, sería esperable una mejor administración, un mejor manejo de fondos, de recursos y una comunicación más fluida con el ciudadano.
Bajo este marco, se han realizado investigaciones específicas acerca de la cantidad de información fiscal que se publica y la forma en que se lo hace en las páginas web oficiales, tanto de las provincias como de una muestra importante de municipios argentinos. En primer lugar se realizó un análisis en el marco de los gobiernos provinciales. A continuación se llevó adelante una investigación similar a nivel municipal, tomando una muestra de 100 municipios tanto de la provincia de Córdoba como del resto del país. También se realizaron mediciones de la visibilidad fiscal de gobiernos estaduales y locales de varios países, con el objetivo de extraer ejemplos interesantes o prácticas a imitar para mejorar la implementación de las prácticas de transparencia. La metodología de los estudios para las provincias y municipios argentinos consistió en analizar de manera exhaustiva la forma en la que los gobiernos considerados publican la información relativa a la gestión gubernamental y las cuentas públicas en sus sitios web oficiales, poniéndola a disposición de la ciudadanía. Para ello, se relevaron más de veinte variables consideradas significativas para la evaluación de la gestión gubernamental, que giran en torno a:
- Presupuesto
- Ejecución Presupuestaria
- Planta de Personal
- Deuda Pública
- Licitaciones Públicas y Contrataciones
- Normativa Tributaria
A partir de los relevamientos realizados, se confeccionó un “Índice de visibilidad de la información fiscal”, con el cual se logró “cuantificar” a ese grupo de variables cualitativas relevadas, nucleándolas en un solo indicador objetivo que permitiría la comparación entre distintas jurisdicciones277. Este indicador también tiene en cuenta el diferente grado de desagregación con el que se difunde cierta información de relevancia por parte de las provincias y los municipios.
Es importante recalcar nuevamente que el objetivo final de estas investigaciones va más allá de un mero diagnóstico del posicionamiento de los gobiernos provinciales y municipales en Argentina en materia de visibilidad fiscal, sino que se busca identificar modelos “exitosos” que pudieran servir como ejemplos a replicar en cualquier gobierno. De este modo, como cierre de la investigación se confeccionó una especie de guía, con la idea de que sirva como referente para poder concretar en la práctica reformas en materia de visibilidad fiscal.
En lo siguiente se hará énfasis sobre el análisis realizado para los gobiernos subnacionales de Argentina, exponiendo algunos comentarios y resultados interesantes.
9.9.1 Visibilidad fiscal en provincias argentinas
De una manera objetiva, a través del “Índice de visibilidad de la información fiscal”, se concluyó que aún queda mucho por hacer a nivel provincial en cuanto a la difusión en internet de información fiscal completa y actualizada que permita lograr un mejor control del Estado por parte de la ciudadanía. Asimismo, se detectó una elevada disparidad entre las distintas jurisdicciones en cuanto a la información que presentan, la forma que ésta adquiere y el grado de detalle con que se publica.
277 Se utilizaron ponderadores para la construcción del índice a partir de las variables relevadas, dado que la importancia relativa que cada ítem adquiere en el conjunto total de información fiscal requerida no es igual para todas las variables.
En promedio, para el conjunto de las jurisdicciones, el “Índice de visibilidad de la información fiscal” construido asumió en la última investigación provincial278 un valor de 0,47, implicando que en el consolidado de provincias se presentaba menos de la mitad de la información que se considera relevante hacer pública hacia toda la sociedad en los sitios web.
En torno a este valor promedio, existen importantes diferencias entre jurisdicciones. En primer lugar, se observó que no existe ninguna provincia que presente la totalidad de los datos fiscales considerados relevantes en el proyecto de investigación (ninguna jurisdicción alcanzó un indicador igual a 1). Por su parte, lideran el ranking las provincias de Córdoba y Mendoza, seguidas por Río Negro y Santa Fe, todas jurisdicciones que publican más del 65% de la información relevada en el estudio. En el otro extremo, se ubicó la Provincia de la Rioja, habiéndose encontrado allí menos del 10% de la información que contempla el índice de visibilidad fiscal.
Por otro lado, con respecto al tipo de información que más se difunde, en términos generales, prácticamente todas las provincias brindan algo de datos relacionados al presupuesto, así como también es generalizada la publicación de cuestiones normativas (o un boletín oficial). Algo similar sucede con las licitaciones y con la ejecución presupuestaria, rubros para los cuales gran parte de las provincias publica “algo” de información. Por el contrario, en aspectos como personal, recaudación mensual y deuda pública, es menor el porcentaje de provincias que difunde algún tipo de dato. Aún así, se aprecia que más de la mitad de las provincias publica algún ítem de información fiscal de cada rubro (si bien en algunos casos, desactualizados).
En términos generales, los resultados observados sugerirían que todas las jurisdicciones tienen mucho por hacer aún en cuanto a la difusión de la información fiscal. En este sentido, se torna relevante proponer recomendaciones para incrementar el grado de visibilidad de las cuentas públicas en las provincias argentinas, con el fin de que cada una de ellas intente replicar las buenas prácticas llevadas a cabo en otras jurisdicciones.
278 Informe Económico Nº 124: Índice de Visibilidad Fiscal Provincial. IARAF. Abril 2011.
9.9.2 Visibilidad fiscal en municipios argentinos
En el ámbito de los gobiernos locales de Argentina, la situación resulta más preocupante aún, siendo realmente complicado conseguir información completa y consolidada acerca de las cuentas públicas. En cierto modo, ello probablemente se deba a la gran cantidad de este tipo de gobiernos que existen en nuestro país. A esto se suma una marcada heterogeneidad y diversidad de formas entre ellos. La reducida difusión de información fiscal en el ámbito local en nuestro país ha quedado demostrada en la investigación realizada por IARAF279, en la cual se analizó el grado de visibilidad fiscal para una muestra de los 100 municipios más grandes de todo el país, bajo la restricción que todas las provincias quedaran representadas con al menos una localidad.
Siguiendo una metodología similar a la aplicada en el estudio de la visibilidad de las provincias, se realizó un relevamiento de los sitios web municipales, analizando si se publica allí información completa y detallada de las cuentas públicas locales. Concretamente, se relevaron 19 variables que se consideran significativas para la evaluación de la gestión gubernamental y que giran en torno a: Presupuesto, Ejecución Presupuestaria, Planta de Personal, Deuda Pública, Licitaciones Públicas, Normativa Tributaria y Boletín Municipal. Asimismo, mediante la imputación de determinados ponderadores a cada ítem, se construye un indicador que reúne a toda la información y permite realizar comparaciones entre jurisdicciones.
El primer punto a destacar del relevamiento realizado es que la totalidad de los municipios de la muestra cuentan con una página web del gobierno. Vale decir que, en todos los casos, el gobierno presenta un canal concreto mediante el cual es factible, de una u otra manera, transmitir información o establecer algún tipo de vínculo con la ciudadanía.
Sin embargo, los resultados obtenidos muestran que, a pesar de contar con una vía de comunicación, son pocos los casos en los que se brinda un caudal de información completo y detallado de la gestión de gobierno.
Concretamente, a nivel promedio, el indicador de visibilidad fiscal construido alcanzó un valor de 0,28, lo cual implica que sólo un 28% de la información, considerada en este informe como de interés público, es difundida en los sitios web municipales. A su vez, resulta interesante destacar que el 82% de las localidades cuenta con un indicador de visibilidad menor a 0,50; es decir, la mayoría de las jurisdicciones más grandes del país publican menos de la mitad de la información relacionada a las cuentas públicas.
Evidentemente que en torno al indicador promedio se observa una importante disparidad entre jurisdicciones, con municipios que llegan a valores máximos cercanos al 0,8, en un extremo, y otras localidades cuyo indicador es nulo, en el otro.
Entre las jurisdicciones que se encuentran bastante avanzadas, en cuanto a la visibilidad de sus cuentas públicas y al modo en el cual difunden la información vía internet, se destacan: Junín, Mendoza, Mar del Plata, Cipolletti, Córdoba, Tandil, Río Cuarto y Rosario, todas jurisdicciones que publican entre el 70% y el 80% de los ítems relevados en el estudio (el máximo es 0,80 y es alcanzado por la localidad de Junín). En el otro extremo, existen diez localidades con índice igual a cero, es decir que no publican ninguno de los aspectos de interés relacionados a las finanzas públicas (estas son: Azul, Chivilcoy, Ezeiza, José C. Paz, Lomas de Zamora, Merlo ‐Bs.As‐, San Miguel, Tres de Febrero, Posadas y La Banda).
279 Estudios y Propuestas Nº3: Indice de Visibilidad Fiscal Municipal. IARAF. Septiembre 2011.
En cuanto al tipo de información que se difunde, se observa que para el conjunto de jurisdicciones de la muestra, la variable con mayor grado de publicación es la normativa tributaria (un 69% de los municipios relevados presenta algún tipo de información referida a esta variable) y la de menor porcentaje es la información relativa a la deuda pública (sólo un 18% de los municipios).
Comparando los resultados arribados en la investigación correspondiente a los gobiernos locales con los obtenidos en el relevamiento de las provincias, se observa que el nivel municipal de gobierno se encuentra lejos de los estándares de difusión de información fiscal vía web que existe en las provincias. Esto no quiere decir que a nivel provincial el desempeño sea el ideal, ni mucho menos, pero claramente debería acentuar la preocupación sobre el tema a nivel local, teniendo en cuenta la relevancia que adquieren las prácticas transparentes en los niveles más pequeños de gobierno.
Finalmente, cabe destacar que tanto en el caso de las provincias como en el de los municipios existieron ejemplos de jurisdicciones que si bien no alcanzaron elevados puntajes considerando los indicadores obtenidos, puede decirse que cuentan con un alto grado de transparencia para determinados ítems o variables analizadas de manera individual. En esta línea, debe destacarse que además del análisis “cuantitativo”, basado en la construcción de rankings comparativos entre jurisdicciones a partir de los indicadores obtenidos, es importante realizar un análisis “cualitativo” de los sitios web relevados. Esto significa contemplar casos de buenas prácticas en materia de difusión de la información, que pueden no haberse incluido en la construcción de los indicadores, pero que sirven a modo de ejemplo para mejorar los estándares de transparencia fiscal. La realización de ambos tipos de análisis se fundamentó en la intención del trabajo, que fue más allá de la realización de un diagnóstico del grado de visibilidad fiscal de los gobiernos subnacionales en Argentina, buscando además brindar recomendaciones que puedan ser implementadas fácilmente en estos ámbitos.
Una síntesis de las prácticas consideradas adecuadas y la exposición de la información que sería recomendable estuviera disponible en las páginas oficiales de los gobiernos locales, se presenta a continuación en la “Guía de buenas prácticas” confeccionada por IARAF, a partir de las experiencias recabadas en los proyectos de investigación.
9.10 Guía de buenas prácticas en visibilidad gubernamental
A lo largo de las diferentes etapas de la investigación realizada por IARAF, se comprobó que la transparencia de los gobiernos subnacionales constituye un importante desafío en Argentina. Si bien se observaron algunos casos puntuales de gobiernos locales con una amplia apertura hacia el ciudadano de mucha de la información relacionada a la gestión de gobierno, la generalidad de las jurisdicciones posee una visibilidad bastante reducida, ocurriendo lo mismo a nivel provincial. La preocupación es aún mayor si se considera que hoy en día la puesta en marcha de procedimientos de transparencia fiscal no resulta tan onerosa como años atrás. Gran parte de los gobiernos cuentan con el canal y las tecnologías necesarias para difundir la información, como páginas web y sistemas informáticos, aunque realmente pocos lo llevan a cabo de la mejor manera.
Según los principios y requisitos básicos de la transparencia fiscal expuestos en el Manual de Buenas Prácticas del FMI (2007), el acceso del público a la información consiste en:
- Proporcionar al público información completa sobre las operaciones fiscales pasadas, actuales y futuras, y sobre los principales riesgos fiscales.
- Presentar la información fiscal de manera tal que facilite el análisis de las políticas y estimule la rendición de cuentas.
- Contraer el compromiso de divulgar puntualmente información sobre las finanzas públicas.
Si bien en dicho manual se establecen los principios básicos para poder lograr una mayor transparencia fiscal, resulta interesante poder avanzar un paso más y especificar puntos concretos con la forma, grado de detalle y actualización con la que sería deseable se presentara la información. Dada la amplia coincidencia observada entre diferentes estudios y opiniones de expertos respecto a la importancia que se le da al libre acceso a la información del sector público, sería adecuado profundizar en este tema, intentando avanzar en la materia. Es por ello que, a partir de la identificación de algunos modelos exitosos analizados en los relevamientos y que pueden servir como ejemplo a replicar en cualquier gobierno, se brinda a continuación una especie de guía con la idea que sirva como referente para poder concretar en la práctica reformas en materia de visibilidad fiscal. Se pretende detallar algunos puntos que sirvan como modelo para facilitar a los ciudadanos el acceso a la información. Para ello, y en función de las prácticas observadas a nivel nacional e internacional, se recopilan acciones que deberían abordar los gobiernos para avanzar hacia una mayor transparencia fiscal.
En primer lugar, una premisa básica en pos de una mayor transparencia es la de sitios web oficiales para todos los gobiernos, en los cuales se plasme toda la política de gestión llevada adelante por ellos, de modo tal que se pueda acceder a información precisa, detallada y comprensible, sin necesidad de tener que realizar un pedido formal individual. En cuanto al sitio web en sí mismo, es importante que el mismo garantice al ciudadano el hallazgo de la información deseada, permitiéndole llegar a ella de manera simple y práctica, para lo que debería encontrarse organizada de la mejor manera posible. Partiendo de la forma y funcionalidad que debería tener ese sitio, es altamente recomendable que la información se encuentre disponible en un solo sitio web, en donde se exponga un link claramente visible de “transparencia fiscal o gubernamental”. En otras alabras, es importante que exista un portal de transparencia fiscal, que sea visible fácilmente y que reúna toda la información relacionada con las cuentas públicas. Además, para permitir una búsqueda menos tediosa y más agradable se requeriría de un formato “amigable” de este portal y de fácil acceso a la información, encontrándose visible y no oculta en algún lugar de la página oficial. Otras cuestiones que simplificarían la tarea del ciudadano serían la existencia de un buscador que permita localizar lo que se esté buscando según determinados criterios o por palabra clave y la posibilidad de realizar una búsqueda de un solo paso, con todos los datos disponibles desde allí, agilizando la búsqueda.
Resulta también aconsejable que el sitio web sea dinámico y automatizado, lo cual implica que la información allí volcada esté relacionada entre sí, y surja directamente de los sistemas administrativos y contables del gobierno. De este modo, los datos se volcarían de manera automática a la página, permitiendo un ahorro de costos, y la información podría ser examinada bajo diferentes criterios de búsqueda. Finalmente, es muy importante que la información se encuentre siempre lo más actualizada y con el mayor grado de detalle posible. El primero de estos puntos estaría directamente relacionado con la mencionada automaticidad del sistema informático, que además de permitir un ahorro de costos importante, garantizaría información actualizada “en línea”. Adicionalmente, sería óptimo que los datos puedan ser descargados en formato Excel, lo cual facilitaría mucho el análisis de la información.
En cuanto a la información específica a suministrar, a continuación se detallan los datos considerados relevantes dentro de cada “grupo de información” relevado en las investigaciones y que se considera es importante se difundan con detalle y actualización permanente.
Comenzando con las cuestiones relativas al presupuesto, cabe recordar que apenas algo más de la mitad de los municipios analizados brindan información incluida en ese grupo. En lo que se refiere al presupuesto en sí, es un instrumento de administración financiera sumamente importante y necesario, puesto que en él se plasman los objetivos de política económica que se plantea el gobierno, como así también las proyecciones de recaudación y la forma en qué va a gastar el Estado esos recursos. Es necesario que la información suministrada se difunda en tiempo y forma, siendo lo más importante que se publique no solo la legislación para el ejercicio vigente (esto es, la ordenanza o ley de presupuesto) sino también todos los cuadros y planillas anexas en los cuales se detallan con precisión las cifras de ingresos y erogaciones proyectadas para el gobierno. Del mismo modo, es importante poder contar con la información de ejercicios anteriores, en caso que se desee establecer alguna comparación entre distintos períodos de tiempo.
En lo referido al segundo grupo de información, el análisis de la ejecución presupuestaria resulta el mecanismo más útil para el control y monitoreo de los actos de gobierno, puesto que en ella se expresan los recursos efectivamente recaudados y el gasto verdaderamente realizado por el gobierno, permitiendo así comparar lo ejecutado con lo proyectado en el presupuesto y poder realizar una evaluación de la gestión del sector público. Por tal razón, se considera necesario que se ponga a disposición del ciudadano la ejecución presupuestaria actualizada al último trimestre. A su vez, de manera similar a las cuestiones relativas a la legislación presupuestaria, sería importante que se encuentren las ejecuciones del ejercicio previo y de años anteriores. Esta información histórica permitiría a todo aquel que lo desee realizar un análisis acerca de la evolución de las finanzas públicas de la jurisdicción en el último tiempo. El grado de detalle que esta información incluya es importante, siendo deseable exponer una clasificación de los ingresos (tanto por nivel de gobierno como por tipo de tasa o contribución) y los gastos (clasificación económica, por objeto, por finalidad y función y/o institucional). Adicionalmente, debería incluirse una distinción de las etapas del gasto, detallando separadamente lo devengado y lo pagado.
El ordenamiento normativo de carácter tributario a nivel local se analiza a través de dos instrumentos legislativos esenciales: el Código Tributario y las Ordenanzas o Leyes Impositivas. En el primero se definen los aspectos generales de la política tributaria, tales como tributos a aplicar, hecho imponible, materia gravable, exenciones y otros. Por su parte, en las ordenanzas impositivas se fijan anualmente las alícuotas a aplicar sobre la materia imponible definida, así como los montos fijos, mínimos y otros elementos que sirven para cuantificar el tributo a liquidar. Es importante para cualquier ciudadano y/o empresa que la normativa tributaria vigente sea de libre y fácil acceso, puesto que allí están contenidos, entre otras cosas, el modo y monto de los impuestos que deberán abonarse.
Las obligaciones de deuda pública deben ser afrontadas por las distintas jurisdicciones a través de varias alternativas, entre las que pueden encontrarse el incremento de impuestos,
otros recursos ordinarios o nuevos incrementos en el nivel de deuda. Asimismo, debe tenerse en cuenta que el endeudamiento condiciona a las generaciones futuras, que no siempre tienen poder de decisión sobre el mismo. Por lo tanto, la ciudadanía no sólo debería poder tener acceso al valor total de la deuda pública de su gobierno, sino también a un amplio detalle de la misma, tales como la moneda en que se encuentre expresada, el tipo de acreedor y los vencimientos futuros de capital e interés. En los relevamientos se consideró que las jurisdicciones debían presentar tanto el stock de deuda a fines del último año completo y el de años anteriores, como también el flujo de vencimientos futuros.
La difusión completa y detallada de las licitaciones vigentes y las realizadas constituye otra herramienta necesaria para el monitoreo de la gestión pública, puesto que informa acerca de las contrataciones de bienes y servicios por parte del sector público. En las licitaciones se establecen los requisitos necesarios para que todo aquel que los cumplimente pueda presentarse como proveedor del Estado y ofrecer sus servicios según lo requerido, de manera tal de que se pueda realizar una selección transparente, justa y competitiva. Por tal motivo, se analizó si los gobiernos difunden tanto las licitaciones vigentes como aquellas ya vencidas. Los detalles de estas últimas resultan de suma importancia, siendo el proceso de contratación verdaderamente transparente cuando los ciudadanos pueden conocer qué proveedor que resultó adjudicado, el costo de cada uno de los bienes y servicios contratados y las cantidades adquiridas, entre otros detalles.
En el boletín oficial se publican las leyes, decretos, resoluciones, informes y demás datos que se publican por el Estado, existiendo también una sección judicial en donde se publican los edictos y otros documentos cuya publicación fuera legalmente ordenada. También se publican los avisos oficiales del Gobierno, las resoluciones y decretos de las cámaras legislativas, los estatutos, balances y convocatorias de las sociedades anónimas y todos los avisos y documentos que, sin ser de origen judicial, deban publicarse por disposición de los códigos y leyes vigentes. Debido a la importancia de dicha publicación y a la relevancia de la información que contiene, es que se considera una fuente de información necesaria para los ciudadanos y que debería estar disponible en su formato electrónico dentro del sitio web oficial.
Entre otra de las variables relevadas se consideró a la información de la planta de personal de las administraciones municipales. Esto adquiere relevancia dada la importancia que representa el gasto en personal sobre el gasto total ejecutado por las jurisdicciones. Resulta importante que se difunda información relacionada con la cantidad de empleados que existen en cada jurisdicción y la escala de remuneraciones, de manera tal de poder hacer efectivo el control por parte de la ciudadanía.
Finalmente, si bien este tema no se relevó en los sitios web, se considera sumamente importante que los gobiernos comiencen a generar y publicar indicadores de gestión (tanto financieros como físicos), que permitan evaluar el grado de eficiencia y equidad con el cual se ejecutan las políticas públicas en el municipio o provincia.
A continuación se expone un cuadro con el detalle de las variables relevadas en la construcción de los indicadores de visibilidad fiscal de provincias y municipios. Se considera como ideal que los gobiernos publiquen, de manera ordenada y detallada en sus sitios web, al menos este listado de información.
9.11 Conclusiones
La transparencia fiscal es actualmente un tema de gran relevancia a nivel mundial. La atención que se le ha prestado ha crecido mucho articularmente durante la última década, impulsada a partir de las publicaciones del Manual de Transparencia Fiscal y el Código de buenas prácticas confeccionados por el FMI en 1998.
A grandes rasgos, la importancia que reviste la transparencia fiscal y la participación ciudadana en un país o región pareciera estar circunscripta a la mejora y fortalecimiento de la institucionalidad, la reducción de prácticas corruptas y la consolidación de la democracia. Esto sin dudas, a mediano o largo plazo, desembocaría en mayores niveles de desarrollo de un país o región. En particular, mediciones realizadas para distintas naciones comprueban algunos efectos que tornan innegable el rol clave que la transparencia gubernamental juega en el bienestar de un país. Concretamente, se ha encontrado que mayores grados de transparencia fiscal se relacionan con mayores decisiones de inversión, mayores niveles de ingreso per cápita, menor déficit fiscal y deuda pública y menores índices de corrupción, entre otros aspectos.
Más allá de la importancia que reviste la visibilidad del gobierno en la marcha de la economía y de las finanzas públicas, puede decirse que aún queda mucho por avanzar en materia de transparencia gubernamental en nuestro país. Esto resulta determinante en el caso particular de los gobiernos subnacionales de Argentina, dada la importancia que adquiere esta cuestión en los niveles de gobierno que se encuentran más cercanos a la ciudadanía, como son en particular los municipios y las comunas. Pese a la relevancia del ámbito subnacional en lo que a transparencia y disciplina fiscal se refiere, no abundan los esfuerzos por promover prácticas en materia de visibilidad de las cuentas del gobierno a nivel local o regional, ni por auditar sus respectivas acciones. En parte, el pobre desempeño en términos de transparencia fiscal de los gobiernos encuentra sustento en la inexistencia de incentivos concretos en favor de una mayor visibilidad gubernamental y una rendición de cuentas adecuada, tanto para el sector público como para el privado, generando una falta de voluntad de quienes deberían llevar adelante las prácticas de transparencia. En otros casos, se observa cierta subestimación de este asunto, fundada seguramente en el desconocimiento de su importancia. Una barrera adicional que puede atentar contra la mejora en los niveles de transparencia fiscal de los gobiernos son los costos de construir indicadores, o sintetizar la información para ser publicada, sumado al desconocimiento de muchos gobernantes y funcionarios acerca de las herramientas que actualmente existen para acercar información a los ciudadanos. Por estas razones, es que deben remarcarse algunos puntos considerados elementales para generar una mayor transparencia y apertura de la información pública a la ciudadanía en todo nivel de gobierno de nuestro país.
En primer lugar, serán claves los avances en capacitación, educación y formación de la llamada “cultura de transparencia gubernamental” entre los funcionarios, agentes públicos, empresarios y la ciudadanía en general. Si bien ello se trata de una condición básica, resulta tal vez la más compleja y difícil de alcanzar, demandando seguramente el transcurso de un largo período de formación. Para establecer los cimientos de esta cultura se requiere de una acción gradual, pero persistente, de educación, formación de funcionarios y agentes públicos, y difusión hacia toda la sociedad, entre otras tareas. En otras palabras, se requiere de a poco ir generando conciencia entre toda la ciudadanía de la importancia que tiene un gobierno transparente para reducir prácticas corruptas y consecuentemente mejorar la eficiencia del uso de los recursos públicos y el bienestar general. Tal como se destacó anteriormente, se necesita de la acción conjunta entre el sector público, el sector privado y la sociedad civil, comprometiéndose a transformar a la transparencia en una política de Estado de largo plazo.
Por otro lado, para enfrentar los costos que suponen las prácticas transparentes, sería esencial que se encare en los gobiernos provinciales algún programa o reforma integral que, por un lado, instale mecanismos de incentivos para que los municipios provean información fiscal y, por el otro, proporcione herramientas de contabilidad y tecnológicas que le faciliten al municipio generar indicadores de gestión que puedan ser publicados fácilmente, a un bajo costo, y que sean homogéneos para todas las localidades. Está claro que en este sentido, es esencial la acción coordinada entre los gobiernos provinciales y sus respectivos gobiernos locales.
Si no se facilita el acceso de los ciudadanos a la información pública, siendo éste uno de los principios fundamentales del Código de buenas prácticas de transparencia fiscal del FMI, fallan los mecanismos de monitoreo y control de la gestión del sector público por parte de la ciudadanía. La falta de transparencia favorece el derroche de recursos, la corrupción y, debido a que aísla al público en la toma de decisiones, reduce la legitimidad y el impacto de las iniciativas contra la pobreza, entre otras políticas. Resulta de suma importancia la existencia de organismos independientes que ofrezcan al público en general herramientas sólidas para evaluar la transparencia de la gestión de los distintos niveles de gobierno y de esa manera facilitar el control de la ciudadanía.
El trabajo de investigación realizado por IARAF puede considerarse un punto de partida en este sentido. Se trata de un aporte a la discusión con la idea de lograr mejores prácticas de transparencia fiscal y una mayor rendición de cuentas, a partir de la evaluación del grado de accesibilidad a la información fiscal que existe en los sitios web oficiales de cada jurisdicción. Se ha intentado generar conciencia sobre la relevancia de la visibilidad gubernamental para niveles subnacionales específicamente, ofreciendo sugerencias concretas que puedan tener inmediata aplicación. Sería deseable que los resultados fueran utilizados para desarrollar aún más sugerencias y estrategias para mejorar la transparencia fiscal, el acceso del público a la información y la participación ciudadana. Se reitera que resulta de suma importancia el trabajo conjunto de la sociedad, de manera tal que el ciudadano común se comprometa en las cuestiones gubernamentales, evaluando y controlando la gestión pública, mejorando y eficientizando el sector público. Asimismo, es fundamental que los gobernantes tomen conciencia y lleven a la práctica el reconocimiento de que un mayor flujo de información entre el gobierno y la ciudadanía refleja un mayor compromiso por parte del primero, ya que permite un eficaz control ciudadano.