POLITICA INDUSTRIAL
CAPÍTULO 5: POLÍTICA INDUSTRIAL1
“Siendo necesario para el progreso moderno que muchas ocupaciones industriales se realicen con capitales cada vez
mayores, todo aquello que impida o entrabe la formación de grandes capitales por la agregación de otros más pequeños,
hará que sea menor la capacidad productiva de la industria.”
John Stuart Mill
5.1. Introducción
En las fases de desarrollo económico y social de los países modernos, desde la Segunda Guerra Mundial hasta a la actualidad, se observa un proceso de transición sumamente homogéneo. En una primera instancia, las tradicionales estructuras productivas basadas en la explotación de las actividades primarias mutaron hacia nuevas formas de organización económica intensivas en la producción de bienes manufactureros. A posteriori, una vez asentada la estructura productiva, y habiéndose consolidado las actividades industriales tradicionales, el sector proveedor de servicios irrumpió con vehemencia transformando por completo las economías de los países más avanzados.
A partir de la última crisis financiera internacional, en numerosos países cobró estado público la discusión acerca de la importancia del sector manufacturero en la estructura económica nacional. Incluso, gran parte de dichos Estados optaron por centrar sus políticas de estímulo, en respuesta a la crisis, en la industria2. Además, por la fuerte transformación que experimentó la economía india en los últimos veinte años (pasando de ser un país eminentemente productor de bienes primarios, a un exportador neto de servicios), surgió el debate de si es posible alcanzar un alto grado de desarrollo económico, prescindiendo de una alta participación de las manufacturas en el conjunto de la economía en algún momento del tiempo.
1 Los lineamientos generales de este capítulo fueron definidos por Alfredo Blanco, economista, ex Decano de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Córdoba. Contó con la importante colaboración de Franco Roland.
2 Un caso paradigmático resultó ser el explícito apoyo del gobierno de los Estados Unidos a la firma General Motors en el año 2009. Las razones por las cuales se produjo dicha intervención no sólo obedecen a motivos económicos y políticos, sino también incluso idiosincráticos.
Sin embargo, el nuevo paradigma acerca del desarrollo manufacturero parece haberse alejado de los principios tradicionales, los cuales asignan un rol preponderante a la búsqueda de economías de escala y a la reducción de los costos laborales por unidad de producto. Según reportes3 de McKinsey Global Institute, en los próximos quince años, se incorporarán a la demanda mundial de bienes alrededor de 1.800 millones de nuevos consumidores. Ello no sólo incrementaría el consumo de bienes básicos (que en general se producen en países en vías de desarrollo), sino también de productos de alto contenido tecnológico, innovación funcional y nuevos diseños (los cuales se producen casi exclusivamente en país desarrollados). Así, las nuevas tendencias alrededor de la industrialización en el mundo, no buscan competir a través de bienes homogéneos que pueden producirse a escala significativa prácticamente en cualquier país del mundo, sino a través de la creación de productos diferentes para la satisfacción de necesidades similares. Un ejemplo puntual de ello, es la aparición masiva de bienes tecnológicos que, en general, apuntan a la satisfacción de una misma necesidad, pero cuyas especificaciones técnicas suelen ser altamente variables.
Además, otro aspecto no menor es que, actualmente se está produciendo un cambio en la tendencia mundial acerca de cómo medir la importancia de la industria en el conjunto de la economía. El método clásico la determina por vía de la participación del sector en el PBI o del número de trabajadores empleados en él, mientras que la nueva corriente establece que la industria es más importante en el entramado productivo, en tanto y en cuanto, se componga mayormente por ramas de “innovación global para mercados locales”4, como ser la química, la automotriz o la fabricación de maquinarias. En definitiva, son los tipos de procesos productivos que se desarrollan en los diferentes países los que definen la preeminencia de la industria o no, en cada uno de ellos.
Hasta la actualidad no existe ningún país que haya alcanzado un alto grado de desarrollo ignorando la importancia de la industria en el conjunto de la economía. Pero no basta con acentuar los esfuerzos para dinamizar la producción del sector manufacturero. En la medida en que el resto de las actividades económicas del país se vean aisladas del mismo y no reproduzcan prácticas híbridas de innovación y desarrollo aplicadas en otros sectores, el crecimiento difícilmente pueda asegurarse a lo largo del tiempo.
En gran medida, este es el desafío que se presenta en China en el mediano y largo plazo, y su abordaje es una cuestión aún incierta que merece especial atención, dado que podría representar un fenómeno completamente nuevo, o por el contrario, emular el comportamiento de los países más avanzados en la segunda mitad del siglo XX. En la actualidad, entre las economías más importantes del planeta, es la que mayor porcentaje del PBI ostenta, sin embargo, aún persisten numerosas dudas acerca de su capacidad de competir internacionalmente, con costos salariales acordes a los que se enfrentan otros países de mayor grado de desarrollo. Sin embargo, el alto grado de participación del sector manufacturero y su buen desempeño relativo le han permitido a numerosos países emergente explicar buena parte del crecimiento mundial durante 20125.
Argentina no es ajena a la discusión, pues a lo largo de los años se han realizado numerosos esfuerzos por alcanzar un desarrollo industrial considerable. Sin embargo, muchos de ellos han sido infructuosos y el país aún se encuentra sin una estrategia clara de industrialización, sin indicadores que permitan medir la efectividad de sus políticas pro-manufacturas y sin una medición cierta del sacrificio que realizan los demás sectores económicos en pos de promover la industria.
3 “Manufacturing the future”; McKinsey Global Institute, 2010.
4 Ello se debe a que dichas actividades productivas agregan mayor valor que el resto de los procesos manufactureros, y poseen una tasa de innovación sensiblemente más alta, brindándole mayor sostenibilidad al crecimiento.
5 En particular China explicó el 32% del crecimiento mundial durante 2012.
5.2. Fundamentación para la ejecución de una política industrial y vigencia del paradigma keynesiano
Desde mediados del siglo veinte, y vinculado con el advenimiento del paradigma keynesiano que reformuló el rol del Estado en la economía, surgió un rico debate sobre el papel de los procesos de industrialización en el desarrollo económico. Paralelamente con ello, se planteó la discusión sobre la conveniencia de políticas explícitas que alentaran los procesos de industrialización, en particular en los países capitalistas periféricos.
En los países de América latina, el aporte teórico y las recomendaciones de política económica corrieron fundamentalmente por cuenta de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). En particular, estas hacían foco en las estrategias de sustitución de importaciones como instrumento para intentar quebrar la “restricción externa” que caracterizaba estructuralmente a los países de la región, para lograr concretar un proceso de crecimiento económico sostenido que mejorara la calidad de vida de los ciudadanos.
Las experiencias muchas veces frustradas, sumadas al retorno de miradas pre-keynesianas sobre el papel del Estado que acompañaron en el mundo al proceso de resurgimiento “conservador”, liderados por Margaret Thatcher y Ronald Reagan, generaron una instancia de revisión y negación de las ideas más “intervencionistas”, que abogaban por acciones estatales que alentaran el desarrollo industrial.
Más allá de ese debate, y de las recomendaciones asociadas al denominado Consenso de Washington, ha existido siempre acuerdo en la necesidad de algún nivel de intervención del Estado para favorecer el desarrollo industrial. El grado de intervención está asociado a una menor o mayor confianza en los mecanismos de ajuste automático del sistema capitalista y de la eficacia de su sistema de precios para asignar óptimamente los recursos de la economía.
Así, por ejemplo, quienes menos aceptan la intervención estatal, admiten6 la necesidad de acciones para paliar las deficiencias que tiene el sistema de precios de las economías periféricas, para reflejar asignaciones socialmente óptimas de recursos7.
De todos modos, esta perspectiva confía fundamentalmente en el libre funcionamiento de las fuerzas de los mercados y considera que los esfuerzos de la política económica deben apuntar a políticas monetarias, fiscales y cambiarias que tengan como objetivo casi exclusivo la estabilidad macroeconómica. Estas perspectivas, que destacan la importancia de liberar de “distorsiones” a la economía y de vigorizar el libre juego de las fuerzas de los mercados, insisten en la importancia de que el Estado establezca reglas de juego claras y estables para el sector privado. El fin último de ellas es proteger efectivamente los derechos de propiedad y las inversiones, alentar la liberalización del comercio exterior y ocuparse casi exclusivamente de los “bienes públicos” fundamentales (infraestructura básica, seguridad, y acceso a la salud y a la educación).
Aún cuando se reconoce la existencia de “fallas del mercado”, hay quienes perciben con cierto escepticismo la posibilidad efectiva de su superación, tanto por considerarlas poco significativas o por dificultades derivadas de su identificación adecuada. En el pasado, han sugerido no ocuparse de ellas a través de políticas estatales activas8.
La intervención del Estado, según esta perspectiva, debe reforzar los incentivos de precios del mercado, lo que alentaría a que el sector privado adopte decisiones que garantizarían un desarrollo industrial consistente con el cuadro de ventajas comparativas internacionales de la economía nacional. Obviamente, en el territorio de quienes más confían en el desarrollo
6 La experiencia de la década de los noventa les obliga en este sentido.
7 Este es el territorio que en la literatura se conoce como las “fallas de mercado”.
8 Lo cual también constituye una política económica activa en sí misma.
espontáneo, o lo que es lo mismo entre quienes más desconfían de la eficacia de la intervención estatal mediante políticas deliberadas, hay variaciones de grado significativas.
Ubicados en otra perspectiva teórica, se ubican aquellos que consideran que las señales que generan las fuerzas de mercado, por la estructura de los mismos en los países capitalistas periféricos, no aseguran el crecimiento industrial y el desarrollo económico. Esta es la visión que inspiró buena parte de las políticas industriales latinoamericanas de la posguerra del siglo pasado. El fundamento teórico, que como ya se indicó está asociado a la acción de la CEPAL, es la convicción que, bajo ciertas circunstancias históricas, el mercado libre y su sistema de precios no garantizan una transformación de economías capitalistas poco desarrolladas en economías industriales modernas, pudiendo inclusive consolidar estructuras capitalistas primitivas que no generan condiciones de prosperidad material para esos países.
En este camino teórico, se destacan como muy significativas las fallas de mercado, y se agregan elementos sobre la necesidad de estimular al sector industrial a través de políticas específicas de protección y de promoción deliberadas. Asimismo, se establece la necesidad de contar con un sistema nacional de innovaciones que debe ser generado sobre la base de una activa participación estatal.
El predominio de estas estrategias “intervencionistas” en Argentina está asociado a fac-tores espontáneos y a decisiones intencionales de política. La crisis capitalista del treinta, que terminó con la forma de articulación de la economía argentina con la economía mundial, determinó, junto a las guerras mundiales, el surgimiento espontáneo de un proceso de sustitución de importaciones que se transformó en una política de Estado a partir de los años cincuenta del siglo pasado.
Obviamente, las acciones destinadas al desarrollo industrial no pueden ser concebidas como un conjunto de respuestas coyunturales, sino que deben estar insertas en una estrategia de mediano y largo plazo, que considere el conjunto de dificultades domésticas e internacionales que afectan la productividad de la industria nacional.
Los drásticos cambios operados en los noventa, y las dificultades macroeconómicas con el colapso de fines de esa década, obligan a reflexionar sobre la necesidad de recuperar el rol de políticas reactivas, intervenciones que coadyuven al desarrollo industrial sin descuidar las dificultades que también surgieron en el proceso de sustitución de importaciones de la posguerra. Es decir, se impone la necesidad de rediseñar la política industrial de forma tal que, considere de manera más significativa los problemas de productividad para posicionar de manera más adecuada a la economía argentina en el contexto del mercado mundial. En este campo los niveles que afectan la productividad son básicamente:
• Nivel Micro, referido esencialmente a la eficiencia técnica y económica de la firma.
• Nivel Meso, que se refiere a las políticas focalizadas y a las instituciones que promueven y fomentan las actividades.
• Nivel Macro, que incluye el comportamiento y condicionamientos de las variables macroeconómicas (monetarias, fiscales, cambiarias, arancelarias, etc.).
• Nivel Meta, que considera los factores referidos a la sociedad, a su cohesión, los valores dominantes y los niveles de gobernabilidad.
5.3. Componentes fundamentales de la política industrial
El concepto de política de industrialización está dotado de connotaciones mucho más amplias que las que habitualmente surgen de las leyes de promoción industrial.
La política de industrialización es básicamente “La adopción, por parte del Estado, de un conjunto de medidas que directa o indirectamente son capaces de inducir conductas en materia de inversión en el sector industrial, que no se producirían en ausencia de dichas medidas, y que tienden a consolidar o a acelerar el desarrollo del sector”.
Definido en estos términos, el concepto excede los aspectos habitualmente considerados por las denominadas “leyes de promoción”, incorporando acciones tales como la política arancelaria, la promoción de exportaciones y la intervención directa del Estado a través de la creación de empresas públicas9.
Como ya se señaló, el impulso inicial a la industrialización de Argentina surgió inicialmente como una consecuencia de acontecimientos internacionales que afectaron la oferta externa de bienes manufacturados, (la crisis capitalista de los años treinta y la Segunda Guerra Mundial) siendo ese proceso posteriormente alentado por medidas de política económica. Este proceso de desarrollo industrial fue, al igual que en otros países de América Latina, típicamente de sustitución de importaciones y las medidas que se adoptaron para la consecución de este objetivo se enmarcan dentro del concepto amplio de políticas de industrialización.
9 Cómo se indicó, el nivel de actividad y la productividad del sector industrial son afectados por otros aspectos de carácter más globales, tales como la política de distribución del ingreso, la política fiscal, entre otros elementos del entorno macroeconómico, como asimismo por situaciones ubicadas a nivel meso y meta. Sin embargo, es necesario considerar en particular los instrumentos que se utilizaron específicamente para alentar el desarrollo industrial.
Dentro de ellas, el instrumento más intensamente utilizado fue la restricción a las importaciones, es decir que históricamente, la política de industrialización surgió caracterizada esencialmente por el rasgo de “protección”. Es recién en 1944 cuando aparece un régimen de “promoción” (la Ley Nº 14.630), y por último, hacia la década de los sesenta, se agregan como ingrediente de la política industrial las medidas de “promoción de exportaciones”.
Cada uno de estos aspectos puede ser asociado a un argumento diferente para justificar su utilización. El uso del instrumento arancelario para proteger a la industria doméstica de la competencia internacional suele apoyarse en las hipótesis de la “industria incipiente” y de una consideración dinámica de las ventajas comparativas. La aplicación de
regímenes de promoción, en cambio, se asienta en la necesidad no sólo de “proteger” a la industria nacional, sino de fomentar la instalación y desarrollo de nuevas actividades que se consideran prioritarias. Así el régimen de la Ley N° 14.630 tenía por objeto alentar el surgimiento de aquellas actividades que se consideraban de «interés nacional»10.Por último, la aparición de normas tendientes a fomentar las exportaciones de bienes industriales puede asociarse al carácter fuertemente dependiente del sector industrial argentino de la situación del sector externo y de los límites que el mercado interno imponía a algunas actividades a la posibilidad de acceder a economías de escala. En Argentina, a partir de la Segunda Guerra el proceso de industrialización se desarrolló dentro de un esquema altamente proteccionista. Las restricciones a las importaciones asumieron diferentes modalidades, aunque la principal fue a través de la imposición de aranceles, complementadas con restricciones de tipo cuantitativo tales como licencias de importaión, prohibiciones, cupos, etc.
5.3.1. Protección industrial
La teoría económica clásica de comercio internacional sostiene que, en ausencia de externalidades, la aplicación de una política comercial de libre comercio es la más eficiente desde el punto de vista de la asignación de los recursos, llevando a la comunidad a su máximo bienestar. Sin embargo, la experiencia histórica muestra que una acción deliberada y adecuada del Estado puede contribuir significativamente para lograr un desarrollo industrial importante. Estas acciones generalmente se las asocia a procesos sustitutivos de importaciones.
La política de sustitución de importaciones, constituye una fuente dinámica de expansión, particularmente en las primeras fases, pero a medida que avanza ese proceso pierde dinamismo y suele presentar efectos no deseados como la aparición de mercados monopolizados u oligopolizados, pocos incentivos al cambio tecnológico y carencias en materia de exportaciones como medio de utilizar las economías de escala y lograr una mayor especialización.
En el caso de un país tomador de precios, queda claro que la aplicación de aranceles no tiene como objetivo modificar las relaciones internacionales de precios, sino interferir en los precios internos, creando un diferencial respecto a la situación de libre comercio. La aplicación de una tarifa permite a las firmas domésticas, productoras de bienes importables venderlos a un precio superior al vigente en el mercado internacional.
Expresado en forma algebraica:
10 La ley Nº 14.630 establecía que serían consideradas de “interés nacional” aquellas industrias que emplearan
materias primas nacionales y destinaran su producción al mercado interno, a las que produjeran bienes de
primera necesidad o que se consideraran vinculados a la defensa nacional.
Donde:
Pd = Es el precio doméstico del bien expresado en moneda nacional
Pi = Es el precio internacional CIF11 del bien expresado en moneda nacional.
d = Arancel ad-valorem.
La expresión (A), permite distinguir dos conceptos de tasa de protección: la explícita an-teriormente mencionada, y la implícita que refleja el comportamiento real de las diferentes unidades productivas, las que pueden utilizar toda o parte de la tarifa explícita, es decir, puede suceder que:
En ese caso, la desigualdad puede ser explicada por diferentes causas, como morfología de los mercados, imposición de controles de precios internos, entre otras. En la literatura económica, se han hecho numerosos esfuerzos tendientes a medir los efectos de la protección, debiendo señalarse que el concepto más primitivo es el de la tarifa nominal explícita.
Posteriormente, se incorporó el concepto de protección efectiva que considera la protección al valor agregado por una firma o industria, al analizar no sólo las restricciones impuestas a la importación de bienes elaborados por el sector, sino también a sus insumos.12
Un tercer concepto de protección es la efectiva neta que, además de considerar la estructura arancelaria, agrega el impacto sobre el tipo de cambio actual y el tipo de cambio de equilibrio. La incorporación de la posibilidad de atraso cambiario revaloriza el rol del tipo de cambio en la protección efectiva. Los periodos de tipo de cambio real efectivo elevados han contribuido a una mayor expansión industrial y a significativas mejoras en del sector externo.
Un último concepto de protección efectiva es más global, y no sólo tiene en cuenta los conceptos anteriores, sino que incorpora la política de subsidios y derechos de exportación, como así también sus efectos sobre los precios relativos de los bienes exportables, importables y no comercializables o domésticos.
Existen distintas vertientes acerca de la protección efectiva. Una de ellas es la explícita o potencial, porque supone que las unidades productivas utilizan plenamente los aranceles. Pero como se mencionó anteriormente por diversas razones a veces, los productores no utilizan totalmente las tasas de protección nominales. De allí que, cuando se trabaja con tarifas implícitas, se emplea la consideración de la protección efectiva real que indica el verdadero comportamiento de los sujetos económicos y señala la magnitud en que los factores productivos incrementan o disminuyen su remuneración, respecto al valor agregado que regiría en una situación teórica de libre comercio.
5.3.2. Promoción industrial
El primer punto que corresponde analizar se refiere a la decisión misma de promover una determinada región o actividad industrial. En términos generales, la justificación para la aplicación de políticas de promoción puede descansar en un planteo de cuestiones estrictamente económicas o en la consideración de variables extraeconómicas.
11 El precio CIF de un bien es aquel que incluye los costos de transporte, seguros y embarque, es decir el precio
final del bien con el que ingresa al país de destino.
12 La aplicación de aranceles a un bien importado estimula su sustitución, generando ventajas a favor de las
firmas domésticas, mientras que el gravamen a los insumos importados que utiliza, constituye una desventaja
que es incorporada en el concepto de protección efectiva.
Ejemplo del primer caso, son aquellas situaciones en que el funcionamiento del mercado y sus señales, el sistema de precios, no garantizan la asignación óptima (sectorial o regional) de los recursos de la economía. Cuando así ocurre, surge entonces una justificación para la intervención del Estado, promoviendo determinadas actividades o regiones, que se asienta en consideraciones de la teoría económica.
Adicionalmente a la consideración de variables económicas, la adopción de medidas de promoción para determinadas actividades o regiones suele estar asociada a elementos extraeconómicos. Dentro de ellos los factores geopolíticos, demográficos y sociales aparecen a menudo como fundamento de determinados regímenes de promoción.
Desde el punto de vista económico, la acción de promover una actividad o una región mediante la acción estatal implica otorgar a la misma, ciertos privilegios respecto a las restantes a fin de tornarla más rentable y aumentar su capacidad de atraer recursos de la economía.
Es por ello que, la discriminación en favor de las regiones o sectores promovidos, resulta ser una característica esencial de todo régimen de promoción. Las frecuentes demandas de ampliar las regiones y/o actividades promovidas omiten a menudo considerar que su generalización termina por anular los efectos del régimen, como consecuencia de la pérdida de la capacidad de discriminar entre áreas o actividades promovidas y el resto.
El segundo elemento que caracteriza a un régimen de promoción es su potencia, es decir su capacidad para lograr que se canalicen recursos hacia una actividad (o región) que no podría captarlos (o al menos no lo haría con igual intensidad) en ausencia de las medidas de promoción.
La potencia de un régimen de promoción determina su capacidad de discriminación y es el resultado de los instrumentos seleccionados para alentar las actividades (o regiones) que se desea desarrollar. En última instancia la adopción de medidas de promoción intenta compensar, mediante el otorgamiento de ciertas ventajas económicas, las desventajas u obstáculos que enfrentan las actividades o regiones promovidas.13El tercer aspecto importante para caracterizar a un régimen de promoción es el referido al costo en que se incurre como consecuencia de su aplicación. Dicho costo está compuesto por dos conceptos; en primer lugar los costos de administración del sistema de promoción (Vg. los gastos de funcionamiento del órgano de aplicación) y por otra parte aquellos derivados de la concesión de los beneficios (Vg. en el caso de un subsidio, el monto del mismo).
Esto se puede expresar de la siguiente forma:
Cp: Es el costo de promoción.
Ca: Es el costo de administración.
Cb: Costo por los beneficios.
13 Dichas desventajas u obstáculos se refieren fundamentalmente a aquellas surgidas de una deficiente operación del mercado como asignador de recursos, o de factores extraeconómicos que las han generado.
Si el régimen tiene capacidad para afectar el desarrollo de las acciones promovidas (es decir que el otorgamiento de beneficios produce aumentos de la actividad o de la región) los costos de administración pueden ser considerados constantes (Ca) mientras que los derivados de la concesión de beneficios estarán relacionados con el incremento de la
acción promovida14.
La capacidad de discriminación, la potencia del régimen y el costo que implica su apli-cación son los elementos que determinan finalmente la conveniencia o no de un sistema de promoción.
Las principales deficiencias que pueden apuntarse de los sistemas de promoción que se han aplicado en Argentina se refieren a cuatro aspectos:
a) Selección de los instrumentos de promoción.
b) Criterios de regionalización adoptados.
c) Aspectos de implementación.
d) Inestabilidad del sistema.
a) Selección de los instrumentos de promoción:
Como se indicó, las leyes de promoción en Argentina se han asentado fundamentalmente en la utilización de incentivos de carácter tributario. Este instrumento, que en sí mismo no es cuestionable, puede acarrear serias dificultades cuando se trata de impuestos indirectos (Vg. Impuesto al Valor Agregado) si el beneficio acordado es superior a los sobrecostos de localización que enfrenta la empresa beneficiada, debido a que coloca a aquellas no promovidas en una situación desfavorable respecto a la nueva competidora.
14 En el gráfico se ha supuesto que a medida que se otorgan más incentivos (es decir que Cb
aumenta) se produce un aumento mayor en la actividad, o región promovida, pero dicho aumento es a tasa decreciente.
Bajo dicho supuesto puede demostrarse que el problema de maximizar el incremento de todas las actividades promovidas, sujeto a una restricción de un nivel de costo de promoción máxima, tiene una solución dada por la condición que se igualen las “contribuciones marginales” al producto total de la última unidad monetaria de costo incurrido por la promoción de cada actividad.
Los sistemas de promoción industrial argentinos, en general, no han puesto énfasis en el uso de incentivos no tributarios, tales como la asistencia técnica, la realización de obras de infraestructura en las regiones promovidas, o la asistencia financiera.
Una última consideración sobre el empleo de incentivos tributarios se refiere a sus efectos sobre la intensidad de uso de los factores productivos. La mayoría de los beneficios impositivos han tendido a disminuir el costo del capital como recurso productivo. Este tipo de incentivos que constituye en última instancia un subsidio a la utilización de técnicas capital-intensivas, ha sido empleado indiscriminadamente. Aún en los casos en los que el problema a solucionar era la escasez de oportunidades de empleo, en pocas oportunidades se intentó subsidiar la utilización del factor trabajo (abaratando los costos de mano de obra) sino que por el contrario el sistema tendió a favorecer las actividades que hacían uso intensivo del factor capital.
b) Criterios de regionalización adoptados:
Definido el objetivo de promover la industrialización del país, surge la necesidad de adoptar ciertos criterios en cuanto a la regionalización del mismo. En este terreno existen numerosas alternativas que van desde la agrupación a nivel de provincias, o de departamentos hasta la adopción de criterios de regionalización más complejos que incorporan la consideración de muchas variables. En el caso de Argentina, la unidad de regionalización menor para las zonas de promoción ha sido a nivel de departamento1516.
Más allá de que a ese nivel se, aprecian heterogeneidades socio-económicas muy profundas, la determinación de “zonas” de promoción incluye verdaderos “espacios vacíos”; es decir ámbitos geográficos en los cuales no sólo existen carencias de recursos materiales sino también humanos.
Esta situación significaba que el Estado estaba afirmando su decisión de promover una región en la que probablemente estaba imposibilitado de satisfacer la demanda de servicios a su cargo, que se derivaba de la concreción de un proyecto promocionado. Esta deficiencia surgida de la aplicación del criterio de zonificación nacional también ha existido con ligeras diferencias en los regímenes provinciales de promoción industrial.
5.3.3. Promoción de exportaciones
La política de promoción de exportaciones surgió en los países en desarrollo, fundamentalmente con el objeto de aumentar su capacidad de compra en el exterior, ya que la escasez de divisas constituía un problema básico en esas naciones.
La capacidad de importar puede provenir de cuatro fuentes principales:
1. el aumento de las exportaciones,
2. de la aplicación de políticas de sustitución de importaciones,
3. del ingreso de capitales extranjeros,
4. del uso de las reservas internacionales.
Naturalmente que las dos fuentes citadas en último término, tienen un límite pues las reservas se agotan y el financiamiento del desarrollo con capital extranjero no puede continuar indefinidamente. En términos generales, los países implementaron políticas
15 En muy pocos casos para definir una región se adoptó el nivel de pedanía.
16 Para una revisión del concepto de regionalización, revisar el Capítulo 12; para ampliar el concepto de Ciudad clúster revisar el Capítulo 3.
tendientes a una rápida sustitución de importaciones pero transcurrido cierto periodo de aplicación, comenzaron a utilizar diferentes mecanismos con el fin de lograr un aumento de las exportaciones industriales.
Estas dos políticas si bien tenían corno objetivo común el de romper con la restricción externa que se expresaba en cuellos de botella del sector exportador-importador, difieren entre sí en diversos aspectos que deben tenerse en cuenta en el momento de su implementación.
En primer lugar, la política de sustitución de importaciones no requiere erogaciones por parte del Tesoro Nacional, por el contrario si los aranceles no son lo suficientemente altos como para eliminar totalmente las compras en el exterior, contribuyen aumentando la recaudación tributaria. En cambio, la política de promoción de exportaciones requiere la implementación de subsidios, característica que la hace conflictiva frente a coyunturas con dificultades en las cuentas públicas. Además, ambas políticas se vinculan a mercados diferentes lo que implica una importante diferencia cualitativa.
Asimismo, dicha política tiene como ventaja que la mima se vincula al mercado interno que ofrece mayores posibilidades de control por el mismo Estado Nacional que implementa la política comercial, mientras que la promoción de exportaciones tiene como destino el mercado internacional lo cual complica las medidas promocionales, al entrar en algunos casos en contradicción con las reglamentaciones emanadas por las autoridades de otros países y organismos internacionales.
Los principales instrumentos que se han utilizado en Argentina en sus programas de promoción de exportaciones han sido históricamente los siguientes:
• Estímulos Impositivos: Reembolsos generales, regionales o geográficos. Especiales: plantas llave en mano, licitaciones internacionales, draw back, etc.
• Herramientas financieras: Pre-financiación, financiación y post-financiación. Acuerdos especiales con otros países.
• Instrumentos aduaneros: Regímenes especiales para mercaderías en consignación, admisiones temporarias, exportaciones temporarias a ferias Internacionales, envío de muestras, partes y piezas, etc.
• Otros incentivos: Seguros de crédito a la exportación, fomento de consorcios exortadores, plazos especiales para negociación de divisas, ayudas para la participación en ferias y exposiciones internacionales.
En general, la política de promoción de exportaciones si bien tiene como objetivo principal romper con el estrangulamiento del sector externo, tiene otros efectos cuya importancia debe ser destacada. Las exportaciones implican una expansión del mercado interno, lo que puede resultar beneficioso para aquellas industrias que tienen significativas economías de escala, por lo que su promoción no solamente implicará el ingreso de divisas sino que en algunos casos, donde las economías de escala son muy grandes, contribuirá a reducir el costo de los bienes producidos para el mercado doméstico.
Además, la diversificación de bienes a exportar disminuye los riesgos que implica una excesiva especialización, a la vez que permite abrir nuevos mercados disminuyendo la dependencia de los centros tradicionales. Este rasgo es esencial, en particular en periodos en que, como el actual, los precios internacionales de los commodities tienden a sesgar la producción de exportables hacia un conjunto reducido de bienes primarios.
Otorgar un subsidio explícito a la producción de un bien manufacturado, implica el aumento del precio que recibe el exportador estimulando una mayor producción, de modo similar a lo que ocurre cuando se aplica un arancel a las importaciones. Si el subsidio se otorga al ingreso generado por las exportaciones podría suceder que la ampliación del mercado permita a la empresa adoptar tecnologías más eficientes alcanzando una reducción de los costos de modo tal que se ofrezca una mayor cantidad de bienes al mer-ado interno y a precios inferiores al que existan en el momento de otorgarse el subsidio.
Si se considera además que una política proteccionista incrementa el precio de los bienes no transados y produce una sobrevaluación estructural del tipo de cambio, se tiene que la política de promoción de exportaciones no necesariamente implica un subsidio sino que en algunos casos apunta a compensar distorsiones existentes como consecuencia de la política arancelaria.
Por otra parte en los países periféricos existen distorsiones en el mercado de factores y productos que podrían requerir la implementación de compensaciones; otro tanto puede suceder con las políticas impositivas. Estas observaciones llevan a justificar la existencia de una política de promoción de exportaciones que otorgan subsidios compensatorios.
5.4. Déficits en las políticas industriales argentinas a lo largo del siglo XX
La primera acción deliberada de promoción industrial en nuestro país, data del mes de junio de 1944. Por entonces, se reconoce el grado de importancia alcanzado por la industria en el sistema económico nacional, reforzando la consideración de que ello “no obstaculiza la producción agropecuaria”, y a su vez dando claras señales de la vigencia de la antinomia entre el sector agropecuario y el industrial en aquel momento.
A partir de entonces, se sucedieron numerosas leyes que de un modo u otro, tendieron a promover o potenciar el desempeño del sector manufacturero en Argentina. No obstante, por las características propias del régimen jurídico argentino, ninguna ley tiene vigencia plena sin su correspondiente decreto reglamentario. Un caso testigo de la ineficiente implementación de estas leyes vía la omisión del correspondiente decreto, fue la Ley 14.781 promulgada durante el gobierno de Arturo Frondizi. Desde su sanción, la misma demoró más de dos años y medio en ser reglamentada17, y su presencia en el cuerpo jurídico de las normas nacionales fue de carácter meramente formal. Esto revela, que independiente-
mente de la ley en sí misma, la regamentación y la implementación de la misma son dos aspectos esenciales y que pueden tener impacto directo sobre los cambios en la estructura productiva del país, ya sea por acción o por omisión.
Sumado a las complicaciones que genera la burocracia característica del sector público en Argentina, durante muchos años se instaló con fuerza la idea de que, el costo fiscal en el que se incurre por llevar adelante este tipo de acciones tendientes a fortalecer a la industria, es “aparente”. En términos teóricos, el mayor grado de desarrollo industrial promovería actividades productivas conexas que incrementarían el cobro de impuestos. En los hechos, por falta de planificación y ejecución de los programas, los esfuerzos fiscales en los que se incurrió nunca fueron establecidos con precisión. Más aún, la gran mayoría
de las estimaciones sobre el costo de implementación de políticas en este sentido corre por cuenta de instituciones académicas y/o por parte del sector privado.
Por su parte, la promoción regional basada en cuestiones geográficas, tampoco estuvo exenta de complicaciones y vicisitudes. La radicación de empresas en algunas provincias y/o regiones, no significó un asentamiento genuino fruto de la promoción, sino un desplazamiento entre zonas geográficas del mismo país.
17 En dicho período, se sucedieron tres ministros de economía diferentes.
Ello generó numerosas pérdidas, a costa de los esfuerzos llevados a cabo por el fisco. Además, desincentivó la llegada de nuevas empresas a aquellas zonas excluidas de los regímenes de promoción y expulsó literalmente a muchas firmas competidoras, que fueron incapaces de competir frente a los numerosos beneficios otorgados por las políticas públicas. Como si fuera poco, también se advirtieron numerosos casos de empresas que ejercían su “actividad formal” en alguna provincia destinataria de los programas, en tanto que sus “actividades productivas” eran llevadas en cabo en otras regiones. Así, por ejemplo, sólo por mudar las operaciones de administración y comercialización de la firma, la empresa se veía recompensada sin agregar ningún tipo de valor a la economía doméstica, más que el desplazamiento de las tareas secundarias18 de la firma.
demás, el impacto sobre las regiones promovidas ha demostrado ser sumamente bajo a lo largo de los años, puesto que la aparición de firmas en los diferentes eslabones productivos de la cadena, lleva un período de tiempo considerable. El mecanismo más utilizado por aquellas empresas bajo el régimen de promoción, era el intercambio entre unidades de la misma firma en diferentes jurisdicciones. El nacimiento de nuevas emresas, producto de la traslación de una que ya se encontraba operando en el país, fue un fenómeno más que esporádico en la historia económica argentina.
Las acciones de promoción industrial a nivel sub-nacional, han sido otro caso testigo de enormes esfuerzos económicos para el Estado, con magros resultados en el arribo de nuevas empresas. Ello se debe, al escaso margen de maniobra con el que cuentan los gobiernos provinciales y municipales en Argentina. Por ejemplo, la eximición al pago de Ingresos Brutos19 posee muy baja potencia en relación a la eximición total o parcial al pago del Impuesto al Valor Agregado. Cuando ambas políticas se combinan, la promoción además de excesiva, resulta contraproducente porque redunda en un menor resultado
fiscal tanto para las arcas provinciales como nacionales y la iniciativa privada difícilmente se ve más estimula que con la política del gobierno central. Ello agudiza los problemas fiscales de las dependencias sub-nacionales, y por carácter transitivo, del Estado nacional que se ve obligado a incurrir en costos mayores a los establecidos inicialmente.
Otro aspecto que no puede soslayarse, es que tanto a nivel provincial en relación a otras jurisdicciones, como a nivel nacional en relación a otros países, la auto-sostenibilidad de los procesos de inversiones desatados no está en absoluto garantizada. Ello se debe a que, en muchas oportunidades el excedente económico generado bajo el amparo del impulso gubernamental, se traslada hacia otra provincia/país, de forma tal que la articulación productiva con otras unidades nunca se concreta y los beneficios obtenidos se desplazan una vez terminada la promoción pública.
Lo más grave en términos de políticas de promoción, ocurrió durante la década del ‘80.
Según estimaciones del Fondo Monetario Internacional en aquel entonces, el monto de subsidios otorgados por vía de eximición al pago de impuesto podía representar entre dos y veinte veces el monto del capital invertido. Así, proyectos no rentables eran susceptibles de obtener grandes beneficios económicos, de forma tal que la iniciativa privada (que posee un alto componente de riesgo asociado) se redujo notablemente, y el reclamo constante del sector empresario no fue el establecimiento de condiciones adecuadas para llevar adelante sus negocios, sino el otorgamiento de beneficios fiscales.
Finalmente cabe decir que, muchas de las inversiones promovidas desde la esfera pública llevadas a cabo en Argentina durante los últimos 70 años, han resultado muy significativas en términos de volúmenes de influjo de capitales, pero al mismo tiempo concentraron la estructura productiva nacional, dotando a numerosas firmas de un marcado liderazgo en
el mercado del producto que lleva a cabo. La política de influjo de capitales tiende a generar mercados oligopólicos, que obtienen una posición dominante a partir del impulso estatal, y mantienen su posición a partir de la estructura del mercado en el que operan.
18 Se definen de dicha forma, a todas aquellas acciones que no están estrictamente vinculadas al proceso productivo en sí mismo.
19 Es el tributo de orden provincial más difundido en Argentina, y en general es más importante dentro de la recaudación de cada una de las provincias.
5.5. Lineamientos básicos para la ejecución exitosa de una política industrial
Más allá de que no existe una única receta acerca de cómo lograr un desarrollo industrial significativo, es importante tener en cuenta ciertos aspectos generales de la política industrial que determinan el grado de éxito devenido de su implementación.
El primer aspecto básico que debe regir en el diseño de la política industrial se refiere a la elección de prioridades, y no al contenido y a los objetivos en sí mismos. Establecer cuestiones centrales es una necesidad imperiosa, puesto que el abordaje de la dinámica económica es complejo y los cambios se producen velozmente. En la medida en que una política reconozca claramente el orden de prioridades y se lleve a cabo siempre bajo el mismo criterio tiene mayor probabilidad de alcanzar un éxito relativo más significativo.
Además, es ampliamente deseable que la misma surja como fruto del consenso, poniendo a disposición todos los mecanismos democráticos existentes para alcanzar un alto grado de compromiso, tanto de parte de la ciudadanía como del sector privado. En este sentido, la creación de espacios para el intercambio de ideas y la puesta en discusión de los aspectos centrales de la política, permiten alinear esfuerzos y una mayor valoración tanto de las acciones de terceros, como de los resultados alcanzados por la política.
En segundo lugar, el mero diseño de una adecuada política industrial no basta para lograr cambios sustantivos en la estructura económica. La implementación de la misma es tan o más importante que la planificación, el seguimiento y la medición. Por ello, el hecho de que la autoridad de aplicación de las políticas públicas esté claramente establecida no es una cuestión menor. Los derechos y obligaciones del respectivo ente deben estar correctamente delimitados y su funcionamiento ceñirse a ellos. Además, dichas entidades deben en la medida de lo posible contar con sólido personal y adecuado asesoramiento técnico, para el logro de su cometido. La creación de entes especiales para la ejecución de políticas en general resulta redundante, y el Estado debe poner a disposición sus organismos y dependencias correspondientes sin generar una excesiva burocracia. La formación de alianzas público-privadas, puede convertirse en un mecanismo adecuado para suplir las deficiencias de ambos sectores. Dichas alianzas asumen diferentes formas, y pueden ser de carácter formal o informal, tácitas o explícitas, o bien alguna otra forma híbrida que combine diferentes aspectos de lo anterior.
En lo que respecta al contenido de la política en sí mismo, existe una multiplicidad de instrumentos, los cuales puedan dar notables resultados dependiendo del contexto en el que se empleen. Por ejemplo, la captación de Inversión Extranjera Directa, la tendencia a la internacionalización de empresas pequeñas y medianas, la promoción de las exportaciones, suelen ser algunos de los objetivos que pueden estar presentes en el diseño de una política moderna. Sin embargo, sí resulta crucial la búsqueda constante de la innovación y la mejora de los procesos. La industria moderna debe estar a la vanguardia del conocimiento y generar constantemente cambios en pos de producir más y mejores bienes, con menor cantidad de recursos, sin soslayar cuestiones de sostenibilidad.
Aspectos micro cuya consideración son importante:
• Que el otorgamiento de beneficios tributarios, y en especial impositivos, no debe ser el único mecanismo a emplear a lo largo del tiempo. La creatividad debe ser un aspecto central de todo el conjunto de acciones tendientes a consolidar las políticas públicas.
• La desgravación interna de las compras y ventas produce un importante sesgo anti-exportador, pues por el importante diferencial de precios que generan las empresas se ven desalentadas a colocar sus productos en los mercados externos.
• Los cambios en la legislación sobre los impuestos indirectos, en especial en impuestos al valor añadido o agregado, generan distorsiones estructurales difíciles
• La promoción a través de impuestos de baja incidencia sobre la estructura de costos es redundante y en general, indeseable.
• Actividades industriales promovidas con alta necesidad de importaciones de bienes, atentan contra la integración vertical de las industrias, minando el desarrollo conjunto de los diferentes sectores económicos.
• Los regímenes de promoción deben tender a premiar a aquellas industrias con uso intensivo en ingeniería y/o diseño, pues generan valor “intangible”.
• El costo de apoyar a empresas que producen bienes de alto contenido tecnológico puede, en ocasiones, ser muy elevado. No obstante, demandan recursos humanos de alta calificación y tienen una demanda mundial más estable a lo largo del tiempo.
• Una política industrial moderna debe enfocarse en la generación de ventajas comparativas y abolir los mecanismos que impidan su aparición.
5.5.1. La transparencia como eje
En tanto y en cuanto, una política industrial sea capaz de ser evaluada en todas sus dimensiones, la reconsideración de los aspectos fundamentales de ella en el corto y el largo plazo, se clarifican.
La medición de costos directos e indirectos en los que se incurre, la selección de los destinatarios directos e indirectos, la justificación acerca del por qué se beneficia a un sector, empresa o región en detrimento de otros y las contraprestaciones a las que se ve obligado cada actor interviniente en el proceso, son aspectos que no deberían soslayarse.
La necesidad de incentivar a diferentes sectores en el tiempo, responde a una idea de estructura productiva, la cual no debería estar signada la sucesión de gobiernos de distinto signo político. El perfil productivo que un país o región adopte en general está signado por cuestiones geográficas, históricas, culturales, idiosincráticas y evidentemente económicas. En el caso de la industria, la dotación de recursos humanos, naturales y organizativos también juega un rol fundamental.
No obstante, las sociedades modernas han adquirido un elevado grado de conciencia acerca de la revolución tecnológica en curso20, y desde la esfera pública muchas veces tiende a privilegiarse la cuestión de oportunidad por sobre la transparencia o la continuidad de las políticas industriales. Aislar los esfuerzos del Estado de la volatilidad del ciclo económico, es el último eslabón de la cadena. La coyuntura muchas veces obliga a replantear las necesidades de gastos promocionales o de incentivos. Para ello, es deseable que la ejecución de políticas públicas cuente con mecanismos aceitados de participación
ciudadana21, que refrenden las decisiones de corto plazo22.
5.6. Consideraciones finales
El alto grado de aprendizaje, innovación y desarrollo tecnológico que trae aparejado una sólida estructura industrial, justifican la intervención del Estado, más allá de la existencia o no de fallas de mercado, pues permite alcanzar niveles de producción superiores a los que la iniciativa privada logra en el corto plazo. La discusión en torno a la puesta en marcha de las políticas debe centrarse en los instrumentos y en la aplicación de los
20 Puede verse una referencia a ello en el capítulo 14 del “Balance de la Economía Argentina”, 2011.
21 No necesariamente procesos vinculantes como referéndums o consultas populares, sino mesas de trabajo colectivas, audiencias públicas, entre otras.
22 De forma tal de apoyar a los hacedores de política, en situaciones de crisis de considerable magnitud.
mismos a lo largo del tiempo. La experiencia internacional muestra que, sin importar lo cuantiosas que sean las inversiones públicas en ciertos sectores manufactureros estratégicos, pueden ser redituables en la medida en que sean selectivas y decrecientes.
Mientras los países alcanzan niveles de ingresos medio, las estructuras industriales tienden a diversificarse. Luego, una vez alcanzado un desarrollo económico y productivo de mayor consideración, la especialización se hace presente. Es decir, no es el grado de diversificación lo que determina el éxito o no de una política industrial apuntada al desarrollo, sino, la existencia de una acción pública deliberada y el seguimiento que se haga de ella. Pero no sólo el nivel de ingresos de un país es importante para la caracterización de su producción manufacturera y sus posibilidades de desarrollo, sino también cabe considerar la desigualdad. A medida que un país presenta menores niveles de igualdad (económica, política, electoral, etc.) entre sus habitantes, la política industrial encuentra mayor cantidad de obstáculos, pues requiere de un esfuerzo conjunto y constante a lo largo del tiempo.
En base a experiencias pasadas en otros países a lo largo de los años, puede decirse que es una necesidad el variar los instrumentos que componen a la política según las diferentes situaciones que puedan acaecer. Resulta una precondición que aquellos se apeguen a la estrategia establecida de común acuerdo entre el sector público, el privado
y la sociedad civil. Al mismo tiempo, entre los distintos niveles de gobierno debe existir una aceitada coordinación en pos de sumar acciones y no de menguar los esfuerzos de distintas administraciones a través de políticas contradictorias o infructuosas que despilfarren recursos.
Finalmente, vale remarcar que la política industrial no garantiza el desarrollo económico, pero parece ser un elemento común en la fase de crecimiento que experimentaron casi todas las economías modernas a lo largo de los últimos 70 años. Las instituciones, y no los referentes, deben ser quienes guíen los procesos a los que se somete al conjunto de la sociedad. La medición de los esfuerzos y los resultados que se obtengan son importantes, pues permiten discontinuar o no las acciones implementadas según la conformidad de los diferentes actores.