ASPECTOS FISCALES
1.9. ASPECTOS FISCALES
Entre los aspectos más relevantes del año fiscal, se destaca que los ingresos totales, al igual que en 2011, vienen creciendo por debajo de los gastos totales. Sin embargo, la brecha entre ambos parece estar cerrándose en relación a las variaciones interanuales observadas en 2011.
La diferencia en el crecimiento de las variables mencionadas, implicó una profundización del déficit financiero de más de $14.000 millones si se lo compara con el evidenciado en los primeros once meses de 2011.
Además, si se tiene en cuenta que diciembre es un mes estacionalmente deficitario, no se esperaría un cierre fiscal en 2012 en el que se pudiera revertir el déficit evidenciado, sino que, por el contrario, es de esperarse un agravamiento del deterioro de las cuentas públicas.
1.9.1. La caída en el crecimiento de los Ingresos
La desaceleración en los ingresos se percibió a lo largo de 2011 y se profundizó en 2012, al mostrar tasas inferiores al promedio de 2009-2012, y en muchos meses incluso por debajo de la inflación. Este comportamiento puede ser explicado por el estancamiento de la actividad. La Recaudación Tributaria alcanzó para el año 2012 los 679.799 millones de pesos y en sintonía con los ingresos del Sector Público Nacional, exhibió una marcada tendencia decreciente (ver Gráfico 1.79), aunque hacia fines de 2012 pareció mostrar una recuperación que permitió cerrar el año con niveles cercanos al promedio de los últimos cuatro años, de un 25,6%. Este porcentaje representó el registro más bajo desde 2009 y si se utiliza el índice de precios brindado por las estadísticas de San Luis otorga un crecimiento en términos reales menor al 3%; esto confirma la caída en el ritmo de crecimiento anual de la recaudación.
Sin embargo, como se observa en el Gráfico 1.80, el principal problema que tiene la estructura tributaria argentina es que está fuertemente sesgada hacia la tributación indirecta.
El principal impuesto recaudador en el año fue el IVA, que alcanzó los $190.496 millones, lo que implicó un incremento del 23,5% interanual. Además, si se tiene en cuenta lo recaudado por Derechos de Exportación, Derechos de Importación y por la imposición a los Créditos y Débitos en Cuenta Corriente (impuesto al Cheque), dichos conceptos juntan
unos $121.886 millones, un 16% más que el año pasado, lo que representa un 17,9% del total recaudado (un 1,5% menos que el año anterior, consecuencia de la menor actividad externa). En otras palabras, el Sector Público obtiene un gran porcentaje de la recaudación de manera distorsiva desde el punto de vista económico. Además hay que resaltar que el
sistema de seguridad social ha sido la única partida de recursos que incrementó su contribución relativa al crecimiento en la recaudación, en detrimento principalmente de los impuestos al comercio exterior, lo que le valió explicar el 26% de la recaudación tributaria.
El tibio despegue que se espera en el nivel de actividad para 2013, sumado al ciclo económico de la política que exacerbaría el gasto, podría acrecentar la fragilidad de las cuentas públicas. De este modo, aumentaría la dependencia de los ingresos del Banco Central.
En este sentido, cabe mencionar que la Presión Tributaria Efectiva a nivel agregado, ratio que relaciona la recaudación efectiva del periodo con el valor del PBI, se encuentra a niveles históricamente altos. Como se observa en el Gráfico 1.81, el indicador en el 2012 habría alcanzado su máximo histórico, abarcando un 37% del PBI, lo cual implicó un incremento desde el 2002 de 17 puntos porcentuales del producto. En el 2012, ese 17% adicional de presión por parte del Estado representó unos 318.780 millones de pesos con respecto a la recaudación que hubiese obtenido en caso de mantener la presión tributaria en niveles de 2002, cercana al 20%.
Entre la tributación que mayor crecimiento exhibió en relación al producto en la última década (2001-2010) con respecto al periodo 1991-2000, se destacó la relacionada con la imposición sobre la renta, las utilidades y las ganancias de capital. Esta última pasó de representar un 2,6% del PBI en promedio a alcanzar unos 4,85 puntos porcentuales, y se debió principalmente a incrementos del impuesto a las Ganancias de Corporaciones112.
En un segundo orden, los tributos que le siguieron fueron los que recaen sobre la propiedad, que incrementaron su participación en 1,66% del PBI. Finalmente, un punto que se debe destacar por la inequidad del impuesto, es que los tributos indirectos sobre los bienes y servicios mantuvieron casi constante su relación con el PBI, particularmente el IVA, que presentó valores en promedio alrededor del 6,5% del PBI.
En la comparación internacional, Argentina se encuentra por debajo de los países nórdicos de Europa, cuya presión tributaria históricamente ha sido alta, y en algunos casos supera el 50% del PBI. Sin embargo, está por encima de la presión fiscal de países avanzados como Estados Unidos o Japón. Con respecto a Latinoamérica, duplica aproximadamente la de Chile y México y está en el mismo nivel que la de Brasil.
En la comparación internacional, Argentina se encuentra por debajo de los países nórdicos de Europa, cuya presión tributaria históricamente ha sido alta, y en algunos casos supera el 50% del PBI. Sin embargo, está por encima de la presión fiscal de países avanzados como Estados Unidos o Japón. Con respecto a Latinoamérica, duplica aproximadamente la de Chile y México y está en el mismo nivel que la de Brasil.
112 Es importante destacar el impacto recaudatorio de la inflación y la falta de indexación en el mínimo no Imponible del Impuesto a las Ganancias.
En el caso de Argentina, al tratarse de un país con fuerte evasión, la presión fiscal legal, es decir aquella que recae sobre quien cumple con todas sus obligaciones impositivas, es bastante mayor, con lo que ciertos sectores bien fiscalizados se encontrarán con cifras por encima de las expuestas. Además, es importante relativizar este indicador, ya que poco se puede comentar de los ingresos del Estado sin tener en cuenta el volumen de gasto y el destino del mismo. En este punto, hay que rememorar la llamada Curva de Laffer, la cual indica que, en un determinado nivel de alícuota, la recaudación comienza
a descender, consecuencia de la menor capacidad de pago de los contribuyentes. Este fenómeno se podría vislumbrar en 2013 y 2014, dado el incremento tributario, no solo nacional, sino también provincial y municipal.
En cuanto las Rentas de la Propiedad, que agrupan ingresos provenientes de transferencias del Banco Central de la República Argentina (BCRA) y del Fondo de Garantía para la Sustentabilidad (FGS) de la ANSES, se estima que las mismas cerrarían el 2012 en un total de aproximadamente 51.000 millones de pesos (ver Gráfico 1.82).
Las Rentas de la Propiedad están compuestas principalmente por los traspasos que hace la ANSES al Tesoro Nacional, a través de su Fondo de Garantía para la Sustentabilidad (FGS) y las transferencias de utilidades del BCRA.
El crecimiento en los ingresos por Rentas de la Propiedad responde principalmente al mayor nivel de ejecución del FGS. Concretamente, en los primeros once meses de 2012 las Rentas de la Propiedad estuvieron constituidas aproximadamente en un 65% por los fondos de la ANSES. Por su parte, los ingresos en concepto de anticipo de utilidades del BCRA constituyeron el 33% de estos.
En el Gráfico 1.83 se observan los dos principales elementos que componen las Rentas de la Propiedad y los valores acumulados en los primeros once meses para los periodos graficados. A primera vista, la principal característica es el incremento en la importancia que han tenido los rendimientos del FGS en el total, que aumentaron más de un 100% en el 2012 en relación al periodo previo.
En el 2011, estas transferencias de la ANSES alcanzaron los 11.154 millones de pesos, es decir un 29,6% mayor a las de 2010 y representó el 47% de los recursos por concepto de Rentas de la Propiedad. Los últimos datos oficiales muestran que dichos fondos ya han superado a los obtenidos para igual período de 2011, totalizando $14.956 millones.
Esta reducción en las utilidades traspasadas puede explicarse a través de la utilización del Gráfico 1.84. Allí se observa como en el año 2012 la cotización del peso tuvo leves variaciones, alcanzando en promedio los 4,88 pesos por dólar en diciembre de 2012. Las reservas por su parte, sufrieron caídas interanuales. Estos efectos combinados hicieron que las utilidades del BCRA en los primeros once meses de 2012 fueran menores a las del periodo previo.
En resumen, los fondos por Rentas de la Propiedad han aumentado en gran medida si se los compara con los obtenidos en los primeros once meses de 2011. De hecho, el monto acumulado hasta noviembre de 2012 está muy próximo a alcanzar el valor total de 2011, con lo que se espera que se evidencien variaciones interanuales positivas de ellos.
Resulta también importante analizar la recaudación por concepto de Derechos de Exportación, que en 2012 alcanzó los 61.315 millones de pesos (unos US$ 13.539 millones vs los US$ 13.099 millones de 2011, un 3,4% mayor). El complejo sojero, esto es poroto, harina y pellets de soja, aportó cerca del 40% del total y tal como se observa en el Gráfico 1.85, estuvo por encima de los $24.000 millones. Este número surge de realizar la inversa del monto transferido a las provincias en concepto del Fondo Federal Solidario. Es probable que el mencionado aporte del sector agropecuario continúe en los próximos años, sustentado en buenos niveles de producción, gran participación de la soja dentro del total de los cultivos
(por encima del 50% de las toneladas totales producidas) y de que se esperan altos precios debido a los débiles stocks y la facilitación monetaria existente en el mundo.
En síntesis, se prevé un clima de empeoramiento fiscal para 2013, fruto de que la presión impositiva está en niveles históricos y el nivel de actividad no despegará, aunque si se espera un crecimiento moderado. Sumado a ello, el aumento en el mínimo no imponible de ganancias anunciado por el gobierno en enero de 2013 junto al incremento de las jubilaciones, tendrán en el corto plazo un efecto de desfinanciación, en parte compensado por mayores niveles de consumo (si es que el público vuelca ese excedente financiero al mercado de bienes y servicios). Sin embargo, es probable que el incremento de las paritarias deje sin efecto y empeore el estado de los trabajadores en relación al tributo de ganancias, dado que no se modificó la escala de aplicación de alícuotas. Consecuentemente el BCRA y la Anses se tornarán cruciales para ir controlando los déficits fiscales, es decir, se apelará al impuesto inflacionario vía emisión de dinero y se seguirá convalidando tasas de inflación cercanas al 25%.
1.9.2. Evolución de los Gastos
El comportamiento de las cuentas fiscales en los últimos años estuvo representado por el fuerte crecimiento de los gastos corrientes. En contraposición, los ingresos lo hicieron a un ritmo menor (ver Gráfico 1.86). En 2011 los ingresos corrientes crecieron en términos nominales un 24,1%, contra un avance de los gastos del 36,5%. Si se considera el acumulado parcial hasta noviembre de 2012, fecha hasta la cual se cuenta con datos oficiales, se observa que el comportamiento de dichas variables fue similar al evidenciado en 2011, aunque la brecha entre ingresos y gastos viene resultando menor. Concretamente, los ingresos corrientes evidenciaron una variación interanual del acumulado parcial del 26,4% mientras que los gastos se incrementaron en un 31,8%. Cabe resaltar sin embargo, que en el onceavo mes del año se observó un impulso en las erogaciones nacionales, lo que llevaría a pensar que en el último mes esto se vería profundizado. Lo anterior implicaría una apertura en la brecha mencionada. Dicho incremento esperado en las erogaciones para el doceavo mes del año, es así debido a que en 2011, el último mes se evidenció un aumento marcado del gasto público, principalmente de los rubros “rentas de la propiedad” (intereses) (+427%) y “otros gastos” (+150%).
A pesar de lo mencionado anteriormente, el gasto mostró un comportamiento menos volátil que el del año 2011, el cual estuvo signado por ser un año electoral.
Si se analiza el acumulado hasta noviembre de 2012 y se desagregan los Gastos Corrientes, el rubro que presentó el mayor incremento fue “otros gastos” incrementándose un 321%. Luego le sigue “Déficit operativo de empresas públicas”, creciendo un 135%. Por otra parte, “Otros gastos corrientes”, crecieron un 97%.
En contraposición a las erogaciones corrientes, los Gastos de Capital crecieron en los primeros once meses del año un 12% y hasta el momento han superado los 55.000 millones de pesos. El Rubro que más evolucionó fue el de la Inversión Real Directa que tuvo una variación interanual del 20%.
Volviendo a los Gastos Corrientes, en el Gráfico 1.87 se observa que el incremento no solo se evidencia en términos nominales. Entre noviembre de 2012 e igual mes del año previo el gasto aumentó un 35,7% en términos nominales mientras que en términos reales lo hizo un 9,6%.
Resulta útil analizar la composición del gasto total, el cual se define como la suma de los gastos corrientes y de capital para los primeros once meses de 2012 (ver Gráfico 1.88).
Las dos cuentas que explican alrededor del 56% del total de las erogaciones son la seguridad social y las transferencias al sector privado (subsidios).
Esta evolución del gasto corriente, junto con la del gasto en capital, se enmarca en un proceso de “agrandamiento” del Estado de los últimos años. En el Gráfico 1.89 se aprecia la evolución de estos gastos en relación al PBI. Si incluso se va más atrás que el período revelado por el gráfico, se comprueba que el gasto de la Nación en relación al producto pasó de representar un 14,3% del PBI en 2004, a casi alcanzar el 30% en los primeros once meses de 2012, con lo que sería de esperar que cierre el año superando este porcentaje.
Los Gastos que más crecieron entre 2007 y 2012 en relación al producto fueron las transferencias corrientes al sector privado –subsidios- un 64,5%, el gasto público en personal113 que lo hizo en un 62% de la mano del mayor empleo público, luego le sigue la inversión real directa (+57%), seguridad social (+54,7%), gasto en bienes y servicios (+52,4%)
y transferencias de capital a provincias (+42,7%).
En cuanto a los subsidios económicos114, mientras que en los primeros once meses de 2011 alcanzaron unos 63.365 millones de pesos, en el 2012 dicha variable acumuló unos $76.662 millones, que implica un 21% de crecimiento en relación a igual período de 2011.
113 Para mayor información sobre el crecimiento del empleo público ver el apartado 1.11.
114 El concepto de “subsidios económicos” comprende a las transferencias que realiza la Administración Pública Nacional (APN) para financiar gastos corrientes y/o de capital de algunos agentes económicos, ya sea con el objeto de mantener fijo el precio de determinados bienes y servicios (como es el caso de los subsidios al transporte, al sector energético, y a la industria agroalimentaria), para atender el funcionamiento de las empresas públicas (como es el caso de las transferencias que hace el Tesoro a la empresa AySA), o bien para impulsar el desarrollo de determinados sectores (como es el caso de la asistencia financiera alas pequeñas y medianas empresas y a los productores agropecuarios).
En los primeros once meses de 2012, aproximadamente el 58% del total de las transferencias ha sido dirigido al financiamiento de la política energética ($ 44.500 millones aproximadamente), que incluye, entre otras partidas, las transferencias a la Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico S.A. (CAMMESA) destinadas a mantener
la estabilidad tarifaria ($20.193 millones) y a la Empresa Energía Argentina S.A. (ENARSA), principalmente para la compra de combustible importado para el abastecimiento del mercado interno ($16.309 millones) (ver Gráfico 1.90).
Por el lado de los subsidios al transporte, los mismos han acumulado hasta noviembre de 2012 un total de 21.549 millones de pesos, un 13% por encima de 2011. Estos subsidios incluyen principalmente aquellos destinados a trenes y subtes ($2.703 millones) y los del Fondo Fiduciario del Sistema de Infraestructura del Transporte (12.091 millones de pesos).
Además, si se tiene en cuenta la evolución de los subsidios desde el 2006 (ver Gráfico 1.91) puede observarse que los totales otorgados por la Administración Pública Nacional, pasaron de representar un 1% del PBI en 2006, a convertirse en un 4,1% en los primeros once meses de 2012, fecha hasta la cual se cuenta con datos oficiales.
Resulta importante también destacar que en todos los años analizados, exceptuando el 2009, los subsidios al sector energético tuvieron una participación mayoritaria en el total, seguidos por los subsidios al sector transporte.
1.9.3. Resultados Fiscales
Si bien aun no se cuentan con los datos oficiales de cómo cerró el año fiscal, a partir de estimaciones, se espera que el 2012 cierre con un déficit en las cuentas públicas, de alrededor del 3% del PBI. En el Gráfico 1.92 se observa como en solo doce de 43 años que van desde 1970 a 2012, el Resultado Financiero, es decir el que tiene en cuenta los pagos de intereses de deuda, fue positivo.
Resulta importante también destacar, que en todos los meses el resultado financiero fue deficitario (ver Gráfico 1.93). Si bien aun no se cuenta con los datos oficiales de diciem-bre, se espera que, debido a erogaciones que el gobierno debió realizar, como los pagos del cupón PBI y esperando que se mantenga la tendencia de impulso del gasto público que ocurre los últimos meses de cada año, el resultado financiero de 2012 termine próximo a los -50.000 millones de pesos.
Recuadro 1.3: Situación de las provincias
Las Provincias
Las cuentas provinciales habrían cerrado el 2012 en una situación deficitaria en su conjunto. Luego del respiro que vivieron en el 2010 con el lanzamiento del Programa Federal de Desendeudamiento115 , los años subsiguientes fueron complicados, como se explicará más adelante. Las últimas proyecciones establecidas, que se presentan en el Gráfico 1.94, llegan hasta 2011, pero a 2012 el resultado financiero es de esperar que se haya agravado.
115 En el 2010, según la información brindada por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, el 89% del total
de las deudas que las provincias tenían con la Nación ingresaron al programa, por un monto total de $65.522
millones, de los cuales $41.525 millones estaban asociados en su origen a los canjes provinciales y $23.997 mi-
llones a los planes de asistencia financiera, y al rescate de las cuasimonedas. El financiamiento del programa
provino de las disponibilidades del Fondo de Aportes del Tesoro Nacional (ATN) disponibles al 31 de diciembre
de 2009 ($9.808 millones) y la distribución de esos fondos se efectuó tomando como indicador la participación
relativa de cada provincia adherida al Programa en el total del stock de las deudas al 31 de mayo de 2010,
siendo la Provincia de Buenos Aires la más favorecida en términos absolutos, con $4.093,4 millones. Además,
la deuda resultante con cada provincia se reprogramará a 20 años (vencimiento en el 2030), con una tasa de
interés fija del 6% y un período de gracia para la amortización y los intereses hasta el 01/01/2012 el propio plan
incluía un periodo de gracia en el pago de intereses de deuda con la Nación hasta diciembre de 2011.
Finalmente, y como se preveía, a fines de 2011 las provincias firmaron una prórroga del periodo de gracia del pago de intereses de su deuda con la Nación por 2 años más, hasta diciembre de 2013.
Si bien no se cuentan con datos actualizados del cierre 2012 del consolidado provincial, existen señales que hacen pensar que el cierre fiscal provincial será más complicado que el del año previo, debido a la desaceleración económica. Se estima que las provincias cerrarán el año con un déficit financiero de aproximadamente $30.000 millones.
Las jurisdicciones subnacionales vieron reducidos sus ingresos tributarios, lo que llevó a que se implementaran subas en alícuotas, mínimos no imponibles y creaciones de impuestos para paliar esta reducción de ingresos. Se observó además una reducción en el gasto en obra pública en otro intento de los gobiernos provinciales por mejorar sus finanzas.
Otra de las características observadas, es que los recursos por coparticipación, obtenidos por las provincias de parte de Nación, se han visto a su vez disminuidos, mostrando en varios meses del año crecimientos interanuales por debajo de la inflación.
De este modo, las jurisdicciones subnacionales han debido recurrir a la emisión de deuda para intentar paliar la brecha fiscal que se ha hecho evidente a lo largo de 2012.
Las perspectivas para los años venideros son de agravamiento de la situación fiscal de provincias, que deberán buscar alternativas para cerrar los déficits fiscales que se espera se observarán.
La Situación de la Provincia de Córdoba
Se analiza a continuación la evolución de los ingresos de la Provincia de Córdoba. Al
respecto, vale la pena destacar el creciiento de la recaudación por concepto de Ingresos Brutos si se considera todo el 2012, alcanzando el 22% interanual en términos nominales, que representan un 84% de la recaudación con origen provincial y el 28% del total de ingresos locales (ver Gráfico 1.95).
Este buen desempeño recaudatorio le permitió a la provincia mantenerse en terreno positivo en su balance fiscal y habría cerrado el 2012 con un resultado financiero cercano a los $500 millones, teniendo en cuenta que hasta septiembre se ejecutó cerca del 40% del gasto en capital.
Para el 2013, se deben analizar diversas variables para las estimaciones del resultado financiero de la provincia. De este modo, si se tiene en cuenta la falta de ingresos vía transferencias discrecionales por parte de la Nación, la tasa vial y el déficit de la Caja de Jubilaciones junto con el diferimiento de los aumentos en las jubilaciones, se estima que la provincia tendría necesidades de financiamiento de aproximadamente $400 millones.
1.9.4. Situación de deuda
Luego del pago del Boden 2012 en agosto de 2012 y pagados también los intereses del cupón PBI en diciembre del mismo año, resulta de interés analizar los nuevos perfiles de vencimiento para 2013.
Se torna central seguir la evolución de los perfiles de deuda debido a que el gobierno lo ha posicionado como un eje clave de su política al proceso de desendeudamiento. Tal decisión lo ha llevado a tomar medidas para-arancelarias tendientes a priorizar el saldo comercial en búsqueda de dólares que le permitan afrontar el pago de los vencimientos.
La necesidad de divisas para hacer frente a la deuda denominada en moneda extranjera (tanto intereses como amortizaciones) ha estado en promedio cerca de los 9.000 millones de dólares para el periodo 2008-2011. En el año 2012, los pagos de obligaciones que restaban al 30/06/12 estuvieron en los 6.500 millones de dólares (ver Gráfico 1.96), superando en el año los US$10.000 millones de pago de deuda.
Con el retorno al déficit fiscal en el 2009 y la imposibilidad de acceder al financiamiento internacional, la dificultad de obtención de divisas impuso nuevos desafíos. En este contexto, el 14 de Diciembre de 2009 se dictó el Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 2010/09, mediante el cual se creaba el Fondo del Bicentenario para el Desendeudamiento y la Estabilidad, cuyo objetivo era llevar adelante los pagos de la deuda pública del Tesoro Nacional con tenedores privados con vencimiento en el año 2010. Este fondo fue integrado por la suma de US$ 4.382 millones que el Banco Central de la República debía transferir al Tesoro Nacional de las reservas de libre disponibilidad116 (RLD), a cambio de una Letra Intransferible del Tesoro a diez años. Luego, el Decreto 298/2010 crearía el Fondo de Desendeudamiento Argentino en marzo de 2010.
El Presupuesto 2013 estipula la continuidad de este Fondo para el Desendeudamiento conformado con Reservas (RLD) por un monto de 7.967 millones de dólares. Como establece la norma, la constitución de este Fondo demandó la emisión de Letras del Tesoro117.
Debido a que los vencimientos con acreedores privados para el 2013 están en el orden de los 4.600 millones de dólares, existiría un excedente. El mismo se vería incrementado si se tienen en cuenta las deudas con organismos internacionales e intra sector público, que rondan los 1.000 millones de dólares, susceptibles de ser refinanciadas. De este modo, surge la posibilidad de darle un destino extra a las reservas de libre disponibilidad.
En el Gráfico 1.97 se observa la relación entre los montos transferidos por el BCRA y el volumen de necesidad de fondos para cada año. Adicionalmente, también contiene datos sobre el Cupón de PBI118, el cual demandó unos US$3.500 millones en diciembre de 2012. De este modo, nuevamente el Fondo de Desendeudamiento Argentino se volverá
una variable clave.
116 Monto en que excede el respaldo de la Base Monetaria expresada en dólares.
117 Para mayor información consultar el Decreto N° 2.054/2010 (art. 22) y el Decreto N° 297/2010.
118 El cupón de un bono hace referencia a los intereses que sobre el capital se pagan. En particular, cuando este
rendimiento se determina en función al crecimiento del Producto Interno Bruto de una economía, este recibe
el nombre de Cupón PBI.
