EDUCACIÓN

CAPÍTULO 7: EDUCACIÓN

El acceso a la educación dentro de un país es importante en varios aspectos. Por un lado constituye una herramienta fundamental para desenvolverse en la sociedad y elevar la calidad de vida de las personas. En este sentido, mientras mayor sea el nivel de educación de una persona más alta es la probabilidad de que encuentre un trabajo de mejor calidad y remuneración.

Por otro lado, el capital humano formado mediante educación constituye uno de los recursos necesarios para el desarrollo de un país. De acuerdo a la teoría del capital humano, individuos con niveles de educación más elevados son más productivos que aquellos que cuentan con poca escolaridad.

Teniendo en cuenta estos aspectos se puede argumentar que mediante un acceso generalizado al sistema educativo es posible aspirar a un país más igualitario en términos de oportunidades. Sin embargo, para que la educación constituya realmente una fuente de crecimiento personal y nacional es necesario que  la enseñanza  impartida  tenga una alta calidad. De  lo contrario, no se podrán aprovechar  las potenciales oportunidades que brinda una adecuada formación. 

7.1 Introducción

Este  capítulo  intenta  reflejar  la problemática  existente  en  relación  al nivel de cobertura y calidad educativa en Argentina. El mismo se estructura en tres secciones en las que se realizará el análisis haciendo comparaciones tanto internacionales como a nivel subnacional.

En primer lugar se examinan indicadores relativos a la cobertura educativa para el nivel primario, medio y superior. A continuación, a fn de evaluar el estado de la calidad de la educación en Argentina, se exponen indicadores como las tasas de repitencia y los resultados obtenidos por los alumnos de sexto grado y jóvenes de 15 años en las prueban internacionales llevadas a cabo en el año 2006, entre otros. Asimismo se describen un conjunto de factores que afectan al rendimiento escolar. Por último, sobre la base del trabajo realizado a lo largo de las 15 ediciones de El Balance de la Economía Argentina, se intentarán definir los lineamientos y metas a alcanzar en materia educativa de cara al Bicentenario. 

7.2 Cobertura

7.2.1 Nivel primario

7.2.1.1 Tasa de escolarización 

Una de las variables analizadas es la tasa neta de escolarización primaria, la cual expresa en qué medida  la población que por su edad debiera estar asistiendo a  la educación primaria efectivamente está escolarizada en ese nivel. Es el cociente entre las personas escolarizadas en el nivel primario con la edad pertinente al nivel y el total de población de ese grupo de edad, por cien. 

Como se puede apreciar en el Cuadro 7.1, Uruguay cuenta con una tasa de escolarización promedio para el periodo 2001-2007 del 94,8%, mientras que Argentina logró una tasa  media del 94,1% en los años 1998-2006. El Salvador es el   país que ha tenido las tasas de escolarización más bajas hasta el momento, con un promedio que  ronda el 88%. La diferencia entre el país en el cual hay más niños escolarizados y aquel que menos tiene llega a los siete puntos porcentuales.

En el año 2000, antes de la crisis, en Argentina el 98% de los niños en edad de asistir a la escuela lo hacía, mientras que en el año 2006 un 94% de la población correspondiente se encontraba escolarizada. 

Cuando se examina la tasa bruta de escolarización primaria (ver Cuadro A7.1 del Anexo 7), que es el cociente entre las personas escolarizadas en el nivel primario común, independientemente de su edad, y el total de la población en edad de asistir al nivel primario por cien, se encuentra que la mayoría de los países tienen un comportamiento bastante estable y similar. El caso de Brasil se diferencia dado que su nivel bruto de escolarización es más elevado que el de los demás países. Sin embargo, como se vio previamente,  los niveles netos de escolarización con los que cuenta este país no difieren mucho del resto, reflejando esto que habría en el mismo un mayor grado de repitencia. 

7.2.1.2 Asistencia escolar 

En lo que respecta al grado de asistencia escolar en el nivel primario, como puede observarse en el Gráfico 7.1, Argentina alcanza valores cercanos al 100%, por lo que esta variable no constituiría una dificultad en este nivel de enseñanza.

En  cuanto  al nivel de  asistencia de  los niños de  acuerdo  a  su nivel  socioeconómico, no se  encuentran prácticamente diferencias  entre  el grado de  asistencia  escolar de  los niños de familias de mayores ingresos (5to quintil 1) y aquellos de condiciones más precarias (1er quintil).  Por  lo  tanto,  se  puede concluir que en el nivel primario de aprendizaje se está logrando la  universalización de la cobertura  en todos los sectores de la sociedad.  


El 5º quintil representa el 20% más rico de la población mientras que el primer quintil representa el 20% más pobre.


  

 

 7.2.1.3 Finalización del nivel primario

A continuación se examina el porcentaje de la población de 15 años o más con nivel de educación primaria incompleto en distintos países. Como se percibe del Gráfico 7.2, en todos los países de  la  región a excepción de Brasil, dicho  indicador ha disminuido entre  los años 2000-2006.

Mientras que en Argentina cerca del 10% de la población de 15 años o más tienen el primario incompleto, en Uruguay y Chile promedian el 15%, en Brasil un 23% y en El Salvador un 40%.

 En el caso de Argentina, la Ciudad de Buenos Aires es la zona con mayor porcentaje de  niños  que  han  finalizado el nivel primario, llegando al 96%. Córdoba,  por  su  parte, se  encuentra  en  el  8º  lugar con  un  92%  de  la  población de  13  o más  años  con  nivel primario  completo.  La  zona que peor performance ha  tenido en este  sentido es Concordia (Entre Ríos): en dicha jurisdicción el 15% de la población considerada no finalizó sus estudios primarios. 

 

7.2.2 Nivel Secundario 

7.2.2.1 Tasa de escolarización 

Al comparar las tasas netas de escolarización primaria y secundaria se observa que éstas últimas disminuyen en  todos  los países  respecto de  las primeras. En Argentina y Chile, este indicador se reduce cerca de 12 puntos porcentuales, en Uruguay alrededor de 20 puntos y en El Salvador en 35. 

Como se deduce del Cuadro 7.3, en Uruguay y Brasil uno de cada cuatro adolescentes no estudia en la secundaria, mientras que en Argentina y Chile aproximadamente uno de cada cinco no lo hacen. 

De  acuerdo  a  la Organización de  las Naciones Unidas para  la Educación,  la Ciencia y la Cultura  (UNESCO),  en  los países desarrollados  el promedio de  la  tasa neta de escolarización secundaria es del 91%, mientras que para  los países de América Latina el promedio esta cerca del 71%. Esto  indicaría que a pesar de que Argentina  tiene el nivel más alto de escolarización promedio de la región, este indicador es todavía 10 puntos porcentuales más bajo que el de los países desarrollados.

Las diferencias por género sugieren que para todos los países y años la tasa de escolarización femenina es mayor a la masculina. Sin embargo, esta diferencia no supera el 9% en ninguno de los casos y se concentra generalmente entre el 2% y 5 %. Una de las razones de esto es que la tasa de deserción masculina es mayor a la femenina. En el Cuadro 7.4 se aprecia que el país con mayor discrepancia entre las tasa de deserción masculina y femenina (Uruguay) es aquel que tiene más diferencias en las tasas de escolarización entre géneros. En el otro extremo se encuentra El Salvador, en el cual la tasa de deserción de las mujeres es mayor a la de los hombres. 

Cuando  se  analiza  la  escolarización  por nivel de  ingreso per cápita de  los hogares, predomina para  todos  los países  el mismo patrón: mientras más  bajo  es  el  ingreso per  capita  de los hogares menor es el grado de escolarización secundaria. La diferencia en  los  indicadores de escolarización entre la población de menores ingresos (30% más bajo) y la de mayores ingresos varía entre 12 y 30 puntos porcentuales aproximadamente. Esta situación sugiere la posibilidad de que los adolescentes de menores ingresos podrían tener que salir a trabajar para ayudar a su familia, obstaculizándose de esta manera continuar con sus estudios.

Cabe notar que el país más equitativo en lo que respecta al alcance de la educación, medido como las diferencias promedio de escolarización por estratos de ingresos, es Chile. En dicho país la diferencia que presenta el  indicador  representativo de  la  tasa neta de escolarización entre  la población de mayores ingresos y la de menores ingresos no llega a 12 puntos porcentuales. En contraste, Brasil resulta ser el país menos equitativo, con una brecha de 28 puntos porcentuales. 

En Argentina, esta diferencia es de 17 puntos.

Por último, un punto  sobre el que vale  la pena detenerse está  relacionado con  la mayor volatilidad en  las  tasas de escolarización de Argentina en relación a  la de otros países. Estas fluctuaciones en la tasa de escolarización podrían estar relacionadas con los movimientos del ciclo económico. En este sentido, Ferreira y   Schady (2008) examinan esta aparente relación y  concluyen que  los  efectos de  los  shocks  económicos  sobre  las  tasas de  escolarización dependen del país de referencia. En los países más ricos y en los de medianos ingresos como los latinoamericanos, la relación empírica evidenciada muestra que cuando el país se enfrenta a un período de recesión la tasa de escolaridad se incrementa, mientras que cuando se enfrenta a un período de auge pasa lo contrario. En contraste, en los países de menores ingresos la relación es procíclica. 

Estos comportamientos son explicados mediante los efectos sustitución e ingreso 2. Cuando el país se encuentra en un periodo recesivo, la caída en los salarios medios tiende a reducir el costo de oportunidad de la escolarización, por lo que el efecto sustitución actúa a favor de la participación escolar. Por otro  lado,  la caída en  los niveles de  ingreso aumenta  la utilidad marginal de contribuir al presupuesto  familiar; por  lo  tanto el efecto  ingreso actúa en contra de la escolarización. En el caso de los países que tienen una tendencia contracíclica, el efecto sustitución es mayor al ingreso y viceversa en países con comportamientos pro cíclicos.  

Al respecto, en Argentina en el año 2002 los jóvenes pertenecientes al nivel socioeconómico más bajo aumentaron su participación en las escuelas en un 8% respecto al 2001, mientras que los de mayores ingresos sólo lo hicieron en un 4%. En el año 2004, de mayor estabilidad económica que el 2002,  los  jóvenes pertenecientes al estrato de  ingresos más bajo  redujeron su escolaridad interanual en un 7%, al contrario de los de mayor nivel socioeconómico que lo hicieron en un 1%. 


2 El efecto sustitución es el cambio en el consumo de un bien  asociado a un cambio en su precio, manteniendo el nivel de utilidad constante, mientras que el efecto ingreso de la variación de un precio es la parte del ajuste de la cantidad demandada que depende de la variación de la renta real.


 7.2.2.2 Asistencia escolar 

Respecto al grado de asistencia escolar en el nivel medio de educación, el nivel promedio ha ido ascendiendo a lo largo del tiempo de niveles cercanos al 60% en los ’80 al 75% en el 2006. 

En el año  2002,  cuando Argentina transitaba una de las peores crisis económicas y sociales de su historia, la tasa de asistencia escolar promedio se elevó al 84%. 

En lo relativo al nivel de asistencia escolar según el nivel socioeconómico como se puede apreciar en el Gráfico 7.3 se encuentran diferencias muy marcadas respecto a lo que sucede en el nivel primario. En este caso, las diferencias en el indicador del grado de asistencia entre los jóvenes pertenecientes al quinto quintil y los del primer quintil varían entre 14 y 30 puntos porcentuales a lo largo de todo el periodo analizado. Sin embrago, en los últimos años la brecha ha disminuido respecto a la década de los ’90. 

La razón de  la diferencia entre  la  brecha  observada  en la primaria y la secundaria podría deberse  a que en el nivel primario son menos los niños que  trabajan (independientemente  de  su  nivel  de  ingresos);  en  cambio,  en  el  nivel medio  es más  probable  que trabajen  los  jóvenes  de  menores  ingresos  que aquellos pertenecientes  a  familias  con mejor posición económica.  

7.2.2.3 Finalización del nivel medio 

A continuación, se analiza para distintos países el porcentaje de la población de 20 años con nivel de educación media completo. El Gráfico 7.4 permite apreciar claramente la existencia de grandes diferencias en la finalización del nivel medio en los distintos países. Mientras que en Chile el 76% de las personas de 20 años ha completado sus estudios secundarios, sólo un 33% lo ha hecho en Uruguay. En Argentina la proporción llega a un 62%, lo cual representa un 30% menos que la proporción de niños que finalizan el nivel primario.

Si bien Argentina se encuentra en una de las mejores posiciones dentro de los países de Latinoamérica, está todavía muy lejos de los objetivos mundiales de alcanzar la universalización de la educación media. 

Para el caso de las distintas  jurisdicciones  dentro  de Argentina,  como  se  advierte en el  Cuadro  7.6,  la  ciudad de Buenos Aires  nuevamente ocupa  la mejor posición, con un 71% de la población de 19 años  o  más  con  secundario completo.  En  segundo lugar se encuentra Ushuaia, en donde el 61% de la población mayor  a 19  años ha completado el nivel medio. En el resto de las provincias, apenas un poco más  del  50% ha  completado el nivel medio. Al igual que lo sucedido en el nivel primario, la peor posición la ocupa Concordia: en esta zona sólo el 37% de la población ha completado sus estudios secundarios. 

 

7.2.3 Nivel Terciario-Universitario

7.2.3.1 Tasa de Matriculación

Como señalan de alguna manera Romer (1986, 1990) y Lucas (1988), la investigación y la educación  son  ingredientes esenciales de una economía dinámica y competitiva. La educación superior se proyecta en el mercado laboral en empleos más productivos y por lo tanto constituye una fuente de crecimiento para  las empresas. Cabe destacar además el importante rol que juegan en el crecimiento de un país los procesos de investigación y desarrollo. Un extenso vínculo entre las necesidades del sector productivo y el ámbito de  investigación académica puede contribuir a lograr excelentes resultados para mejorar  la  innovación  y por lo tanto la competitividad y crecimiento de las empresas y del país. A  continuación  se mostrarán  algunos  indicadores  relativos al estado  de  la educación superior de Argentina en relación a otros países y dentro del país.

En el Gráfico 7.5 se presenta  una  comparación  de la  tasa  bruta  de matricula  en el nivel  superior  para  el  año 1997  y  el  año  2005  o  2006 para distintos países. Esta tasa representa la proporción de alumnos matriculados, independiente de su edad, dentro de la población que corresponde oficialmente al  nivel superior de enseñanza. El país que ha alcanzado mayor tasa de matrícula en el 2005-2006 ha sido Cuba, alcanzando la misma un 88%. En Argentina la tasa es del 64%, mientras que en Chile un 47% de los jóvenes en edad de estudiar se matriculan y en Brasil un 26%. 

En cuanto a la dinámica, es notable que en menos de una década en Cuba la matrícula haya pasado de un 12% a un 88%, mientras que en países como Brasil, Argentina y Chile el incremento fue menor (pasó de 15% a 30%, 40% a 64% y 31% a 47%,  respectivamente). 

 

 7.2.3.2 Asistencia Escolar

En relación al grado de asistencia escolar en las universidades,  el  cual  corresponde  al número de personas que, según su edad, al momento de la encuesta se  encontraba asistiendo  a  clases en algún establecimiento de enseñanza  formal,  expresado como porcentaje de la población de ese mismo grupo de edad, se distingue  en  el Gráfico  7.6 que existió un incremento en los ’90, pasando de un 20% de asistencia en  los primeros años a un 40% al final de la década. En los años siguientes  se  produjo  un estancamiento en torno al 40%. 

En  cuanto al nivel de asistencia escolar según el nivel  socioeconómico la brecha es aún más grande que la observada en el nivel secundario. En los primeros años de la década pasada la  diferencia fue de alrededor de 25 puntos porcentuales y llegó a ser de 50 en 1997. A partir del 2002 la brecha se estabilizó alrededor de los 40 puntos.

Es importante notar, de acuerdo a los datos observados, que la brecha en el grado de asistencia escolar entre  las personas de mayores y menores ingresos se incrementa para los niveles de educación superiores. Esto puede significar que a medida que aumenta la edad de los individuos el costo de oportunidad entre estudiar y trabajar se va haciendo más importante, sobre todo para aquellos de menor nivel socioeconómico.

7.2.3.3 Finalización del nivel superior

En lo que respecta a la finalización del nivel de estudios superior  de  los  países seleccionados, se detecta que, a excepción de Uruguay, en  todos  los países ha aumentado  la  proporción  de individuos   mayores  a  25  años con  nivel  superior completo. 

Dentro de este grupo, Argentina es el que tiene  mayor proporción de  personas  con nivel  terciario-universitario finalizado (13,7%). 

Sin embargo, si a  la misma variable se la analiza por provincias, se encuentran notables desigualdades,  tal  como  puede  observarse en el Cuadro 7.7. En la ciudad de Buenos Aires (CABA) casi el 31% de las personas mayores a 25 años han finalizado sus estudios  superiores. En  cambio, en Comodoro Rivadavia sólo el 9% ha completado sus estudios, existiendo por los tanto una diferencia de 30 puntos porcentuales entre las zonas citadas. De treinta y dos aglomerados analizados sólo  trece  de  ellos  superan la media  nacional  (15,42%):  Córdoba es uno de ellos, ocupando el  cuarto  lugar  con un  19%  de personas mayores a 25 años con nivel superior completo.

 

 

 7.2.4 Postgrados

Para completar el análisis del estado de situación en los distintos niveles educativos se realizará una breve descripción de la situación del nivel post-universitario. Se considera a este nivel el compuesto por Especialidades, Maestrías y Doctorados. Los objetivos que persiguen cada uno de estos postgrados de detallan a continuación:

a. Especialización: Tiene por objeto profundizar en el dominio de un tema o área determinada dentro de una profesión o de un campo de aplicación de varias profesiones, ampliando  la capacitación profesional a través de un entrenamiento intensivo. Cuenta con evaluación final de carácter integrador.

b. Maestría: Tiene por objeto proporcionar una formación superior en una disciplina o área interdisciplinaria, profundizando la formación en el desarrollo teórico, tecnológico, profesional, para la investigación y el estado del conocimiento correspondiente a dicha disciplina o área interdisciplinaria. La formación incluye la realización de un trabajo, proyecto, obra o tesis de maestría de carácter individual, bajo la supervisión de un director, y culmina con la evaluación por un jurado que incluye al menos un miembro externo a la institución. El trabajo final, proyecto, obra o tesis debe demostrar destreza en el manejo conceptual y metodológico correspondiente al estado actual del conocimiento en la o las disciplinas del caso. 

c. Doctorado: Tiene por objeto la obtención de verdaderos aportes originales en un área de conocimiento, cuya universalidad debe procurar, en un marco de nivel de excelencia académica. Dichos aportes originales estarán expresados en una tesis de Doctorado de carácter individual que se realizará bajo la supervisión de un Director de tesis, y culmina con su evaluación por un Jurado, con mayoría de miembros externos al programa y donde al menos uno de éstos sea externo a la institución. 

En el Gráfico 7.8 se observa que los estudiantes en su mayoría  optan  por especialidades como  postgrado,  siendo  éstas las de menos años de duración. 

En todos los casos hay más estudiantes  de  postgrados  en  el sector estatal que en el privado. 

En  éste  último,  la mayoría  estudia maestrías,  en  tanto  en  el sector  estatal predominan  las especialidades. 

En  relación  a  la  dinámica de  los postgrados, se puede ver que  se  ha  incrementado el  número de estudiantes en todos los tipos de postgrados en el año 2007 respecto al 2000. Es interesante destacar que de los tres tipos de posgrados, en los doctorados fue en donde más aumentó el número de estudiantes. En siete años la cantidad de estudiantes aumento más del 100%, en las maestrías y especialidades en el mismo período aumentaron la cantidad de estudiantes en un poco más del 70%.

En relación al estudio de doctorados en otros países, se puede percibir del Cuadro 7.8 que, de los países latinoamericanos, Brasil es aquel que cuenta con mayor número de estudiantes de post-grado que eligen a los doctorados: en dicho país el 35,5% de los estudiantes optan por estos estudios superiores de mayor duración, mientras que en Argentina solo un 13% elige esta opción.

Brasil  también es el país que cuenta con mayor proporción de egresados en  relación a los matriculados en el estudio de doctorados. En dicho país, el 21% de los matriculados se egresa, el 13% lo hace en Venezuela, el 8% en Colombia y sólo un 6% lo hace en Argentina.

En cuanto a las ramas de estudio en los post-universitarios, del análisis del Cuadro 7.9 surge que la única rama en la cual la mayoría elige como opción el doctorado son las ciencias básicas (64%). Dentro de las ciencias humanas y de la salud la opción más elegida es la especialidad. En cuanto a las maestrías, éstas predominan en las ciencias sociales y aplicadas.

Este patrón en cuanto a la elección de cierto tipo de postgrado según la especialidad de que se trate está relacionado con las oportunidades que los distintos tipos de postgrados les brindan a los diferentes profesionales en el mercado laboral.  De esta forma,  dentro de las ciencias básicas predomina el estudio de doctorados porque generalmente los profesionales de éstas áreas se dedican a la actividad científica, mientras que los profesionales de ciencias sociales o de la salud acceden a través de postgrados como especialidades o maestrías a trabajos mejor rentados.

Si se evalúa la cantidad de estudiantes de carreras de postgrados por regiones surgen algunas conclusiones adicionales. Como se detalla en el Cuadro 7.10, la región Bonaerense es la que tiene mayor proporción de estudiantes de postgrado que optan por el doctorado (29%). Sin embargo, en dicha región, al igual que en la Ciudad autónoma de Buenos Aires, hay más cantidad de personas que se inclinan por las maestrías. En las demás regiones imperan las especialidades, con alrededor de un 50% de los estudiantes que elige esta opción.  

 

Recuadro 7.1: Retornos a la educación

Una forma interesante de medir el valor que una sociedad asigna a sus recursos humanos calificados es observar el salario obtenido por las personas de acuerdo a su nivel de estudios. Se intenta en este apartado realizar una aproximación en este sentido para las distintas regiones y provincias. 

En primer  lugar,  se  exponen  los  salarios medios  absolutos de  las distintas  regiones para  luego explorar los salarios relativos y poder realizar comparaciones entre las regiones. 

Los niveles  educativos han  sido  calificados de  la  siguiente manera:  “Sin  Instrucción” comprende aquellas personas que o bien no  tienen  instrucción alguna o no  terminaron la primaria; los niveles educativos “Bajos” se refieren a aquellos que tienen el nivel primario terminado o el secundario  incompleto; el nivel educativo “Medio” muestra  los casos de personas que  tienen el secundario completo o terciario-universitario incompleto;  por último, las personas que integran el nivel de educación “Alto” son aquellas que han finalizado sus estudios superiores.

En el Cuadro 7.11  se exponen  los  salarios promedio por nivel educativo. Se aprecia que  la región patagónica tiene los salarios más altos en valores absolutos para todos los niveles de calificación. Por su parte, en las regiones NOA y NEA los salarios en valores absolutos son los más bajos para todos los niveles de estudio, excepto en el nivel de calificación superior en donde NOA paga mejores salarios que NEA y Cuyo. 


Las regiones están compuestas por las siguientes jurisdicciones: Centro-Este: Entre Ríos y Santa Fe Centro-Oeste: Córdoba, La Rioja, Mendoza, San Juan y San Luis Noreste: Chaco, Corrientes, Formosa y Misiones Noroeste: Salta, Jujuy, Catamarca, Santiago del Estero y Tucumán Sur: Chubut, La Pampa, Neuquén, Río Negro, Santa Cruz y Tierra del Fuego.


  

En el Cuadro 7.12 se muestran los salarios relativos de todas las regiones. Los valores se interpretan de la siguiente manera: para el primer caso  se detecta que en la región NEA se le paga a los trabajadores sin instrucción, en promedio, un 74% de lo que se le paga a los trabajadores con nivel educativo bajo. Por el contrario la región en la cual hay más diferencias relativas entre salarios para los niveles educativos bajos y sin instrucción es NOA, en donde el salario de una persona sin calificación alguna representa prácticamente la mitad de lo que se le paga a  individuos con algún nivel de educación, en este caso el más bajo.

En el segundo caso, se percibe que la región que tiene mayor brecha entre los salarios obtenidos por las personas con nivel educativo medio y aquellos con nivel educativo bajo es NEA, en contraposición con el caso anterior en donde esta región era aquella en la que menos diferencias salariales existían. 

En cuanto a la menor diferencia relativa entre los salarios para estos niveles de educación, la región Patagónica es aquella que menos valoración económica le da al nivel de instrucción más alto. Concretamente, aquellas personas que tienen la primaria completa o secundaria incompleta cobran en promedio, un 80% de lo que cobran aquellos que tienen la secundaria completa o el terciario incompleto. 

Por último, las diferencias salariales entre aquellos que han fnalizado sus estudios superiores y aquellos que no lo han hecho pero si han terminado el nivel medio son grandes en la zona del Gran Buenos Aires, en donde se le paga a los universitarios un 40% más que a los que no tienen título superior. La región que menos valor económico le otorga a estas diferencias en educación es NEA, en donde el salario para personas con nivel educativo medio representa el 79% del que reciben aquellas personas con nivel educativo alto. Es decir que los universitarios cobran sólo un 20% más que los que no lo son.

Si el mismo análisis se hace por provincias, resulta que los aglomerados donde retribuyen más a la educación primaria en relación a ninguna calificación son La Rioja y San Nicolás – Villa Constitución. En estos aglomerados se retribuye con un salario promedio 60% mayor a quienes terminaron el nivel primario. Los aglomerados en donde prácticamente no hay diferencias en salarios para estos niveles de educación son Mar del Plata y Río Gallegos; incluso en Gran Paraná resulta que las personas sin instrucción ganan más en promedio que aquellas con nivel primario finalizado.

En  lo que  respecta a  la  retribución por educación media en  relación a  la educación primaria, Posadas y Gran Tucumán  son  las provincias que mejor pagan en  relación al nivel de educación, lo hacen en un 60% y 50% más respectivamente. Los aglomerados en los cuales la brecha salarial entre estos dos niveles de educación es mínima  son San Nicolás-Villa Constitución y Comodoro Rivadavia.

Por último las más altas retribuciones económicas al nivel de educación superior en relación al nivel de educación media se dan en Santiago del Estero, Gran Resistencia, Gran Catamarca y Salta. 

En estos aglomerados se paga en promedio un 46% más a los profesionales. Por el contrario, donde no hay diferencia prácticamente con los salarios pagados a personas que solo cuentan con educación media es en Ushuaia; en Posadas, incluso los salarios promedios son más altos a las personas que tienen educación media que a aquellas que cuentan con educación superior.

En el Gran Córdoba la mayor compensación económica se da en el nivel superior, en donde existe una diferencia de 40% entre los salarios promedios ganados por los universitarios en relación a las personas que cuentan con educación media. Estas ganan en promedio un 33% más que aquellas que tienen sólo educación primaria y éstas últimas ganan en promedio un 28% más en relación los que no tienen instrucción. Esto demuestra un rendimiento creciente de la educación en esta provincia. En el Anexo 7 se puede encontrar un mayor detalle de estos resultados.

7.3 Calidad educativa 

En las secciones anteriores se evaluaron indicadores que hacen referencia a la cobertura educativa. Sin embargo, tal como se señaló en la introducción, no sólo es importante la cantidad de gente educada en un país sino también la calidad de dicha educación. Para su análisis, se presentan algunos resultados del rendimiento educativo, las tasas de repitencia y se aborda la temática acerca de cuáles son los factores medibles que tienen efecto sobre el rendimiento. Una aproximación a este tema es un apoyo importante a la hora de aplicar políticas educativas para mejorar la calidad de la educación.

7.3.1. Rendimiento educativo

En primer lugar, se hará una comparación internacional de los resultados obtenidos por estudiantes del nivel primario y secundario en pruebas estandarizadas. En el caso de la educación primaria la investigación fue llevada a cabo por SERCE (Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo), que es un estudio regional conducido por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad Educativa (LLECE) de la UNESCO en colaboración con los Ministerios de Educación de los países que participan en él. En el estudio de la educación secundaria los datos se obtienen de los resultados publicados por el Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA). Este es un proyecto de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos), cuyo objetivo es evaluar la formación de los alumnos hacia los 15 años.

En segundo lugar, se evaluarán los resultados obtenidos en las distintas provincias de Argentina; para ello se hará uso de la última base de datos publicada del Operativo Nacional de Evaluación (ONE ) tanto para  el nivel primario como para el nivel medio. En  el  caso  de  SERCE  los resultados  se  presentan  de  dos maneras;   por un lado  se exponen  los  resultados  promedio alcanzados por cada uno de  los países y luego, de acuerdo a    la puntuación promedio se los clasifica en varios niveles.

En el gráfico 7.9 se presentan los resultados promedios alcanzados  por alumnos de sexto grado en la asignatura lengua en distintos países.  

 

De  todos  los  países  evaluados  en América  Latina  y  El Caribe, Cuba fue aquel en el cual se alcanzaron  los mejores resultados promedio (596 puntos), mientras que Rep. Dominicana fue el que peores resultados obtuvo (421). Nueve de los diecisiete países evaluados, se encuentran por encima de la media (502). Argentina (506), si bien es uno de estos países, es el que define la frontera, es decir aquel que tiene el menor rendimiento dentro de aquellos que superan el promedio.

En cuanto a los niveles, para el caso de lectura hay 4 y una categoría adicional:

• Nivel I:  los estudiantes  logran  localizar  información con un solo significado, en un lugar central o destacado de un texto breve (el comienzo o el final), repetida literalmente o mediante sinónimos, y aislada de otras informaciones.

• Nivel II: Además de hacer lo enumerado en el nivel anterior, este grupo localiza información en medio del texto y que debe ser distinguida de otra ubicada en un segmento diferente; también integra información de los códigos gráfico y verbal y discrimina palabras de un solo significado.

• Nivel III: además de lo comprendido en los niveles anteriores, localizan información discriminándola  de  otras  informaciones  conceptualmente  cercanas,  interpretan reformulaciones  y síntesis, integran datos distribuidos en un párrafo, relacionan dos textos, reponer información implícita en el párrafo, releen en busca de datos específicos, discriminar un significado en palabras que tienen varios y reconocen el significado de partes de palabras, basándose en el texto.

• Nivel  IV:  además  de  lo  ya  enumerado,  integran,  jerarquizan  y  generalizan  información distribuida en todo el texto; establecen equivalencias entre más de dos códigos (verbal, numérico y gráfico); reponen información implícita correspondiente al texto completo; reconocen los significados posibles de ciertos tecnicismos, discriminan sentidos en usos figurados del lenguaje y distinguen diferentes voces en un mismo texto.


4 El ONE se lleva a cabo periódicamente en las 24 jurisdicciones del país desde el año 1993. Las dimensiones de la evaluación se organizan por áreas. Estas corresponden a Lengua, Matemática, Ciencias Naturales, en 3°, 6° y 9° año de la Educación General Básica y en el último año del Nivel Polimodal o Medio y Ciencias Sociales en 3° y 6° año de la EGB y Formación Ética y Ciudadana en 9° año de la EGB y en el último año del Nivel Polimodal o Medio. La evaluación tiene un rango de puntuación de 0-100 puntos. Se trata de estudios con representatividad a nivel nacional y de cada una de las jurisdicciones provinciales.


  • Por debajo del Nivel I de desempeño; estos estudiantes, no hacen lo descrito en ese nivel.

En el Cuadro 7.13 se presenta el porcentaje de estudiantes de primaria de acuerdo al nivel de desempeño en Argentina, Chile y Brasil.

Los datos sugieren que en  los niveles más altos de competencias  (III y  IV) Brasil y Chile tienen mayor  porcentaje de alumnos que Argentina. Asimismo, éste último país presenta mayor porcentaje de alumnos en los niveles más bajos (I y II). Además, si se observa la proporción de estudiantes que  tienen un nivel de  competencia menor  al mínimo  (<I) Argentina   presenta un porcentaje del 1,8%, mayor al promedio de todos los países que participaron en el estudio y cinco veces  mas grande que el de Chile.

Por último, en el Cuadro 7.14 se presenta la distribución de los resultados debido a que concentrarse únicamente en el resultado promedio puede ocultar desigualdades  internas a cada país. 

Por ejemplo, en un país los resultados se pueden agrupar en torno a la media mientras que en otros los resultados se pueden distribuir en los extremos y aún así mostrar el mismo resultado promedio. 

En este sentido, en el Cuadro 7.14 se exhibe el desempeño en los distintos percentiles. Las diferencias entre los estudiantes de los percentiles 10 y 90 en los distintos países tienen un rango de 182 (República Dominicana) a 294 (Cuba) puntos. De los países presentados en el cuadro Argentina es el más desigual ya que se verifica una mayor diferencia en los resultados entre percentiles  mientras que Chile es el más igualitario.

En resumen, Argentina no sólo presenta resultados promedio menores a  los alcanzados por sus países vecinos sino que también presenta desigualdades internas más grandes que éstos países e incluso mayores al promedio de todos los países considerados.

Para el caso de los alumnos que cursan el nivel medio, como se distingue en el Gráfico 7.10, de  todos  los países que participaron en la evaluación Corea fue el que obtuvo mejores resultados promedio en Lectura (556). Dentro de los países participantes de América  Latina,  Argentina  fue el  que  logró menor  desempeño (347).  Chile,  en cambio,  es  el país que mejor performance presentó en el estudio (442). 

En su estudio, PISA realiza  una clasificación de  los  resultados en cinco niveles de acuerdo al nivel de competencia. Cada nivel sucesivo se corresponde con tareas de dificultad creciente. Dentro de los países de América Latina analizados, Chile y Uruguay están dentro del nivel 2 definido por PISA, el cual  implica que  los estudiantes son capaces de relacionar información del texto, seguir argumentos lógicos y contraponer datos. Por el contrario, Argentina, Colombia y Brasil están dentro del nivel 1, el cual implica que los estudiantes apenas son capaces de identificar elementos sencillos de información dentro de un contexto familiar.

Cabe aclarar, que no se exponen los resultados obtenidos en Matemática y Ciencias debido a que el desempeño obtenido por los estudiantes esta muy correlacionado al obtenido en lengua.

Asimismo, es interesante detenerse en la evolución de los resultados. Para ello se hace una comparación  para  los  distintos países  en  relación  a  la  performance  obtenida  en  las  pruebas anteriores  tomadas  por  PISA. 

En  el  Gráfico  7.11  se  observa claramente  que  Argentina  ha empeorado  su desempeño  tanto en Lectura como en Ciencias en el año 2006 respecto al 2000. 

Por  el  contrario,  en  Chile  los resultados  en  el  año  2006  han sido considerablemente mejores que en el 2000, tanto en Lengua como  en  Ciencias,  fruto de  un gran  esfuerzo  realizado  por  dicho  país  luego  de  observar  los resultados decepcionantes  que obtuvieron en PISA 2000.

A continuación se esbozan los resultados obtenidos por los estudiantes en las distintas provincias Argentinas derivados de la base de datos provista por el Operativo Nacional de Evaluación. 

En cuanto a los resultados obtenidos por los alumnos de primaria en la asignatura Lengua, como se advierte en el Cuadro 7.15 la jurisdicción que obtiene un mayor rendimiento medio es la Ciudad Autónoma de Buenos Aires  (73,8), mientras que  la que tiene menor  rendimiento medio es Catamarca (55,9). La diferencia entre estas dos jurisdicciones es de 17,9 puntos.

En este caso, la provincia con mejores resultados es a su vez la menos desigual, ya que es la que tiene los menores desvíos respecto a la media, mientras que la provincia de menor rendimiento medio esta dentro de las más disímiles ya que tiene desviaciones más elevadas del promedio. 

Estos hechos configuran un problema de dos dimensiones a saber: por un  lado se advierte que existen grandes diferencias entre las provincias en cuanto a la calidad educativa (reflejada en el rendimiento), y  por otro lado en las jurisdicciones en donde los niveles promedio de rendimiento son   bajos se observan mayores diferencias en cuanto al desempeño obtenido por  los alumnos dentro de la misma jurisdicción. Por lo tanto, deben tomarse medidas tanto a nivel nacional para reducir las desigualdades interprovinciales, como también dentro de cada provincia. 

 

Cuando se analizan los resultados medios obtenidos por los alumnos del nivel secundario en el Operativo Nacional de Evaluación para las distintas provincias, sigue siendo CABA la jurisdicción que obtiene en promedio mejores resultados y Catamarca  la que tiene peor desempeño. En este caso las discrepancias entre estas dos regiones se incrementan respecto de la situación anterior: la diferencia en el rendimiento promedio llega a 23,9 puntos. Esto muestra como en el nivel medio las brechas en la calidad de la educación entre las provincias se incrementan. 

Cabe notar, sin embargo, que en este caso la desigualdad dentro de la provincia con menor desempeño ha disminuido en relación a la registrada en el caso de la educación primaria. Los desvíos del promedio pasaron de 19,6 en el nivel primario a 16 en el secundario.

7.3.2 Tasa de repitencia

En esta sección se examina la situación de Argentina en relación a otros países en cuanto al nivel de repitencia observado en el nivel primario y secundario de educación. 

Como se puede apreciar en el Gráfico  7.12, durante  2006 los niveles de repitencia en Brasil  superaron  el  18%,  un  nivel muy  por  encima  del  promedio general  (5%). Argentina,  Perú, El  Salvador,  Uruguay,  Venezuela y Paraguay se encuentran también  por  encima  de  la media,  con  tasas que varían  entre el 5% y el 8%.

Los países que se encuentran por debajo de  la media  (reflejando un mejor desempeño por parte de los estudiantes) son México, Chile, Ecuador, Alemania, Bolivia, Cuba y China, con tasas que van del 4% al 0,3%. 

Si se evalúa la tasa de repitencia en relación a países desarrollados surge que, tal como muestra el Gráfico 7.13, de los países que integran América Latina y El Caribe, sólo Cuba tiene tasas de repitencia menor al promedio de los países desarrollados. Cabe notar también el caso de Bolivia que, si bien tiene una tasa promedio superior a los países desarrollados, no se encuentra muy alejada de ésta  (0,9%). En América del sur sólo Paraguay tiene una tasa similar al promedio de los países subdesarrollados, mientras que Argentina, Uruguay y Brasil superan dicho promedio.

En cuanto al desempeño por regiones geográficas, América Latina es la región con mayor tasa de repitencia, llegando esta en promedio al 6,4%, dieciséis veces mayor al promedio correspondiente a los países de América del Norte y Europa Occidental.

En  lo  que  concierne  a  la tasa  de  repitencia  en  el  nivel secundario, Brasil  ocupa nuevamente  la  posición  más  decepcionante,  alcanzando  un nivel de  repitencia del 21,1%. 

En el Gráfico 7.14  también  se puede visualizar el desempeño alcanzado  en  este sentido  por los  demás  países.  Argentina, por  su  parte,  pasa  a  ser  el  segundo país  después  de Brasil, llegando  a  tener  una  tasa    de repitencia del 11,6%,  el doble de  la  que  se  observaba  en  el nivel primario. Cabe notar que países  limítrofes como  Paraguay, Bolivia y Chile tienen una performance destacable: sus tasas de repitencia son del 0,9%, 2,8% y 3,9% respectivamente.

Si se analiza la variable desagregándola por género (ver Gráfico 7.15), se aprecia que en todos los países las tasas de repitencia masculina son mayores a las femeninas. En Argentina la tasa de repitencia masculina es aproximadamente 4 puntos porcentuales más alta que la femenina.

Por último, tal como se realizó con el nivel primario, se realiza la comparación con países desarrollados y por regiones. En este caso, resulta que el promedio de tasa de repitencia para los países desarrollados es del 1,9% y los únicos países que no superan dicho nivel son México, Paraguay, Cuba y China. Brasil, Argentina y Uruguay son los países que han tenido peor performance, ya que superan en gran medida el promedio alcanzado por los países de América Latina (4,9%) y los países en desarrollo (5,3%). 

7.3.3 Factores que determinan el rendimiento

Continuando con el tema analizado en los párrafos anteriores se expondrán de manera muy concreta  los  resultados obtenidos por H.Gertel 5 en  su  trabajo “Los  factores determinantes del rendimiento escolar al término de la educación básica en Argentina” y por el trabajo “Los aprendizajes de los estudiantes de América Latina y El Caribe” publicado por SERCE. Ambos informes estudian mediante la aplicación de la técnica de multinivel 6 a los factores determinantes del rendimiento escolar. Los niveles en los cuales dividen el estudio son: Nivel escuela, Nivel aula y Nivel estudiante.

La principal conclusión a  la que se arriba en el primer  trabajo mencionado es que más del 65% de las diferencias en rendimientos se explica por el nivel alumno, tanto en lo que respecta a  las características propias del alumno como a  las de su hogar. El 35%  restante está asociado 


Investigador y docente de la Facultad de Ciencias Económicas de Córdoba.

6 Técnica utilizada para estimar  una regresión en varias etapas cuando los datos  están jerarquizados.


con las diferencias observadas entre escuelas. Estas últimas variables son aquellas sobre las que se podría aplicar algún tipo de política. Por ello, para los fines de esta exposición, se hará mayor hincapié en las variables que influyen en el rendimiento escolar y que pueden de alguna manera ser afectadas por políticas educativas.

Se  comenzará por  exponer  aquellas variables que  tienen  a nivel  escuela mayor influencia sobre el rendimiento. Tal como se distingue en el Cuadro 7.16  estas variables están constituidas por el clima escolar y Nivel socioeconómico y cultural. Los efectos que tienen sobre el  rendimiento dependen de cada asignatura en particular. Por ejemplo, la mejora del clima escolar en una unidad genera un aumento en el rendimiento de los alumnos de un 8% del puntaje total obtenido en ciencias; sin embargo, en matemática el incremento en el rendimiento es del 4% aproximadamente. Por su parte, un incremento de una unidad en el Nivel socioeconómico y cultural eleva el rendimiento en aproximadamente un 6% del puntaje total en matemática, pero en ciencias sólo lo hace en un 3%.

Otras de las variables que inciden en el rendimiento escolar dentro de este nivel, pero en menor medida, son la infraestructura y los servicios. Una unidad adicional de un servicio básico en la escuela eleva el rendimiento cerca de en un 0,7% del puntaje promedio de Ciencias, 0,5% en matemática y 0,5% en lectura. Por su parte, un incremento en una unidad en infraestructura eleva el rendimiento entre 1% y  1,5%  del puntaje medio de las distintas asignaturas.

Cuando se exploran  los factores determinantes del rendimiento a nivel alumno surge que el nivel socioeconómico y cultural es el factor que más influye. En el Cuadro 7.18 se aprecia que el aumento en una unidad del nivel socioeconómico lleva a que el rendimiento aumente entre un 1,2% y 1,6% de la nota promedio de cada asignatura.

Esto  es  un  indicio  de  que,  dentro  de  las  escuelas  el  nivel  socioeconómico  y cultural  es similar, sin embargo,  las características socioeconómicas y culturales son bastantes disímiles entre escuelas.

Dentro del nivel del curso, surge que el estado del aula y los años de experiencia del docente son aquellas variables de más relevancia que  tienen un efecto positivo sobre el rendimiento. Si bien la influencia no es apreciable, cabe mencionarlas dado que en conjunto pueden expresar un efecto importante sobre el rendimiento. 

Una de las explicaciones de que la experiencia docente influye positivamente en el rendimiento de los alumnos es que los años de experiencia son compensados con mayores salarios y que esta motivación económica incentivaría a los docentes a realizar su tarea de forma más eficiente. 

En conclusión, hay un conjunto de variables  tales como  infraestructura escolar, estado del aula, clima escolar entre otras, que pueden de alguna manera ser afectadas por los distintos niveles de gobierno para lograr un mayor desempeño por parte de los alumnos y mejorar de esta forma la baja calidad educativa que ha venido mostrando Argentina en los últimos años. 

7.4 Metas y desafíos

Hasta ahora se ha presentado un conjunto de variables que dan una idea acerca del estado del sistema educativo en cuanto a cobertura y calidad educativa. Adicionalmente también se presentaron las principales variables que inciden en el rendimiento escolar. Este análisis previo sirve de base para esta sección, en la cual se sintetizan los déficit más importantes a los cuales se enfrenta el sistema y se define un conjunto de metas en el marco de la propuesta de Plan Bicentenario.

7.4.1 Cobertura, calidad y desigualdad educativa 

En cuanto a la universalización de la educación, surge de lo expuesto en secciones anteriores que el nivel primario de enseñanza en Argentina cuenta con un nivel de cobertura cercano al 100% y no hay diferencias importantes entre el grado de asistencia escolar de los niños en función del nivel socioeconómico al cual pertenecen. Por otro lado, no se verifican grandes discrepancias interprovinciales en las tasas de escolarización primaria.

Sin embargo hay dos aspectos de fundamental importancia a tener en cuenta; el primero está relacionado con las deficiencias en cuanto a la calidad de enseñanza en este nivel. Indicadores de ello son el bajo rendimiento obtenido por los estudiantes en las pruebas internacionales y niveles de repitencia alcanzados. El segundo,  tiene que ver con  las desigualdades existentes dentro del país en relación a lo logrado por países de referencia como Chile y Brasil.

En la sección 7.6.3 se expusieron cuales eran los factores con mayor influencia en el rendimiento escolar; por lo tanto, el conjunto de políticas a aplicar pueden considerar a dichos aportes como una guía para orientar a  los recursos. Por ejemplo,  incrementar  los recursos destinados a mejorar el estado edilicio de las escuelas, promover actividades extracurriculares que armonicen el clima escolar y contribuyan a la mayor integración entre los estudiantes o  mejorar la retribución económica  de los docentes. 

En lo relativo al nivel de educación media, se observa que las tasas de escolarización, si bien son altas en relación a los demás países analizados de América del Sur, no lo son respecto a  países desarrollados. Como se expresó en la sección correspondiente, en Argentina en promedio uno de cada cinco jóvenes en edad de asistir a la secundaria, no lo hace. En el Gráfico 7.17 se distingue cómo la brecha entre las personas de 25 años o más con educación media completa para los países de  la OCDE y América Latina no sólo es bastante amplia sino que se amplía con el  transcurso de los años: en el año 1960 la diferencia entre la población de 25 años con educación secundaria completa era de 8% entre estas dos regiones, mientras que en el 2000 la diferencia fue de 21%.

Además, las desigualdades en términos de escolarización secundaria en las distintas provincias de Argentina constituyen otro problema que debe ser  tenido en cuenta por las autoridades nacionales. 

El hecho de que la tasa de escolarización sea afectada por los ciclos económicos constituye un limitante que debe ser tenido en cuenta a la hora de aplicar políticas tendientes a lograr un cierto nivel de cobertura y calidad. Si la economía entra en recesión y aumenta la matricula educativa pero no lo hace el presupuesto educativo, es probable que haya que destinar parte de los recursos disponibles para cubrir los gastos de esa mayor población educativa reduciéndose el margen para mantener la calidad  del sistema. En cambio, si la economía ingresa a un periodo de auge, de acuerdo a la evidencia encontrada es probable que se reduzca el número de matriculados. Por esta razón, es necesario el diseño de políticas destinadas amortiguar los impactos de la volatilidad económica sobre el acceso a la educación y su calidad.

Por otra parte, a diferencia de lo que ocurre en la primaria, en el nivel medio de educación hay una notable diferencia en relación al grado de asistencia escolar según los niveles socioeconómicos de los estudiantes. Entonces, uno de los objetivos primordiales que debe plantearse es brindar las condiciones necesarias para que los jóvenes no sólo accedan al nivel medio de educación sino también que permanezcan en él. Para ello, hace falta un conjunto de políticas complementarias que se enfoquen en las causas últimas que interrumpen o dificultan el acceso y permanencia de los adolescentes en la secundaria.

En  cuanto  a  la  calidad de  la  educación  en  el  nivel medio,  tal  como  se  vio  en la sección  7.3.1,  los  resultados obtenidos  por  los  estudiantes argentinos  en PISA 2006 han sido  decepcionantes.  Sin  embargo, es aun más grave que el deterioro en la calidad sea creciente en el tiempo. Esto se ha observado  en  las progresivas evaluaciones  internacionales en donde  los  resultados obtenidos por Argentina  son  cada vez peores. 

Asimismo, la elevada  tasa de repitencia es sólo superada por Brasil, mientras que países como Chile, Bolivia y Paraguay tienen tasas muchos menores a las que presenta Argentina (11,6%).

En cuanto a la desigualdad dentro del nivel medio de educación, se observa no sólo en términos de cobertura de la educación sino también en la calidad. Capital Federal obtiene los mejores rendimientos del país tanto en la primaria como en la secundaria mientras que Catamarca además de mostrar los más bajos resultados es la provincia que presenta mayor desigualdad en cuanto a los rendimientos de sus estudiantes.

Entre  los posibles orígenes del  insuficiente progreso y deserción en el nivel de educación medio argentino, se encuentran causas que tienen que ver con el nivel socioeconómico y cultural al que pertenecen los alumnos y el currículo que se imparte en el secundario. Cuando se trataron los factores que inciden en el rendimiento escolar se hizo referencia a que el nivel socioeconómico era uno de ellos, e incluso muchos estudios lo consideran el principal factor que incide en el rendimiento. Tal como se mostró en el Cuadro 7.5,  la  tasa neta de escolarización en el nivel medio de educación depende en gran medida del ingreso familiar per capita: mientras más bajo sea el ingreso per capita de  los hogares menor es el grado de escolarización. En Argentina hay una brecha cercana al 17% entre la tasa de escolarización de la población de menores ingresos y aquella de ingresos más elevados.

Una forma de reducir las brechas entre los niveles de ingresos, es que se otorgue apoyo económico a estos jóvenes y se exija como contrapartida garantías de asistencia escolar. Estos programas, que  suelen  ser denominados de  transferencias monetarias condicionales  (TMC),  en  su mayoría toman la forma de ayuda económica a las familias pobres a la vez que se condiciona la transmisión del dinero a que estas personas  lleven a sus hijos al colegio y garanticen  la asistencia sanitaria. 

Específicamente se suelen incluir  entre las condiciones la matrícula escolar, asistencia de entre el 80% y el 85% de los días de clase y, ocasionalmente, algún indicador de desempeño 7.

Si bien estos programas tienen muchas críticas (como por ejemplo que desincentivan al trabajo), muchos de  los países que  los han aplicado de manera adecuada han obtenido resultados exitosos. Entre ellos se pueden mencionar a países vecinos como Brasil y Chile. 

En Brasil se comenzó con programas municipales antes de  la  formulación de programas federales. Actualmente, el programa federal Bolsa Familia abarca 46 millones de personas, lo cual representa un 20% de cobertura relativa. Por su parte, el programa Chile Solidario está focalizado en una población objetivo compuesta por aquellas personas en condiciones de extrema pobreza,    las cuales alcanzan cerca del 5% de  la población de Chile. Su principal diferencia respecto del diseño tradicional de las transferencias monetarias condicionadas reside en que las condiciones se determinan caso por caso. Al comienzo, las familias trabajan intensamente con trabajadores sociales a fin de comprender cómo podrían salir de la extrema pobreza. Luego, se comprometen con planes de acción que pasan a ser condiciones específicas de ese hogar para la recepción de los beneficios. 

Un punto importante a destacar es que el programa debe ser de largo plazo, dado que la inversión en capital humano lleva varios años. Deberían evitarse que los ciclos políticos afecten los recursos destinados a este tipo de programas, dado que de lo contrario no hay garantía de que se den los resultados esperados. 


Al momento de cierre de esta edición el Estado Nacional implementó un sistema de asignaciones similar en teoría a esta propuesta para personas con hijos menores de 18 años que estén desocupadas,  trabajen en el mercado laboral informal y ganen menos del salario mínimo o sean monotributistas sociales.


  En el informe “Transferencias monetarias condicionadas: reduciendo la pobreza actual y futura”    publicado  por  el Banco Mundial  se  desarrollan  un  conjunto  de  opciones de  políticas  y diseños a tener en cuenta para llevar adelante los programas de transferencias condicionadas. En este informe se destacan tres aspectos a tener en cuenta. El primero de ellos  hace referencia  a cómo se debe definir la población objetivo, y en este sentido indica que como los programas de TMC deben diseñarse para llegar a los hogares pobres que subinvierten en el capital humano de sus niños, en la práctica lo primero que hay que hacer es definir quién es o no pobre (ver Capítulo 8 para un mayor detalle de este tema). En segundo lugar debe establecerse  cuales son los hogares que subinvierten en el capital humano. Sin embargo, debido a que es difícil en la práctica determinar quienes subinvierten en capital humano y quienes no, en general cuando se clasifica a un hogar como pobre, los programas de TMC realizan transferencias mientras esos hogares tengan hijos en la edad escolar. 

El segundo aspecto a considerar está relacionado con seleccionar las condiciones adecuadas y el monto de transferencia. Se indica que para seleccionar las condiciones “correctas” hace falta un  análisis de las relaciones entre el uso de los servicios y los resultados deseados. Además  otra posibilidad es condicionar la transferencia monetaria al logro de resultados “finales”. Una manera de hacerlo sería agregando bonificaciones por desempeño a los beneficios básicos que reciben los hogares por cumplir con las condiciones de asistencia a la escuela.

En términos de presupuesto, el costo de este tipo de programas varía en los distintos países de acuerdo al alcance de los programas. Por ejemplo, en Brasil representa el 0,50% del PBI mientras que en Chile el 0,08% del PBI. 

Por último es necesario dejar bien en claro las Reglas de entrada y salida. Estas reglas son importantes porque pueden generar  incentivos no deseados, particularmente en  relación con  la participación en la fuerza laboral. Algunas de las posibles soluciones son la adopción de límites temporales para los beneficios, como se realiza en Chile, y la reducción parcial de los beneficios a medida que se comprueba que los hogares ya no cumplen con las condiciones originales.

En cuanto al currículo impartido en las escuelas, hay un intenso debate entre distintos sectores de la sociedad acerca de este tema. Muchos creen que el origen de la deserción y repitencia en el nivel de educación media tiene que ver con el desinterés que genera el currículo a los alumnos por considerarlo de muy poca aplicación para sus necesidades. Por ello, son varios los aspectos que se deben tener en cuenta a la hora de realizar el diseño curricular; entre ellos se encuentran; capacitar a los jóvenes para que puedan insertarse en el mundo laboral, brindarles las competencias básicas para su participación en la sociedad y prepararlos para la continuación de los estudios superiores. Si bien pueden  ser muy complejas  las  reformas necesarias para cumplir adecuadamente con estos  tres objetivos,  tales políticas probablemente    reducirían  la  tasa de deserción y repitencia y elevarían el grado de asistencia escolar mejorando  la calidad y cobertura del nivel medio de educación. 

En el caso de la educación superior, la cantidad de personas matriculadas en  este nivel, es cada vez mayor, tendencia que se viene dando en la mayoría de los países. Sin embargo, en las distintas provincias argentinas la proporción de personas que han terminado sus estudios superiores varía significativamente. Por ejemplo en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires llega al 31%, mientras que en Comodoro Rivadavia no llega al 10%. En las distintas jurisdicciones también hay diferencias en cuanto a la valoración económica otorgada al capital humano califcado. Por ejemplo en Catamarca se le paga un 50% más a una persona que tenga el nivel superior completo en relación a otra que sólo haya finalizado el secundario, mientras que en Ushuaia los profesionales sólo ganan un 13% más que quienes cuentan con educación media. 

En este caso, al igual que en el de educación media, el nivel socioeconómico de los jóvenes puede determinar  la decisión de acceder o continuar con este nivel de estudios. Una de las formas de reducir las desigualdades que existen en el acceso y permanencia en el nivel superior e incentivar a la continuidad de los estudios es el otorgamiento de becas a aquellos que menos posibilidades económicas tengan para solventar sus estudios.

En Argentina, el Programa Nacional de Becas Universitarias (PNBU), creado por Resolución Ministerial N°464/96, surge con la finalidad de promover la igualdad de oportunidades en el ámbito de la educación superior, a través de la implementación de un sistema de becas que facilite el acceso y/o permanencia de alumnos de escasos recursos económicos y buen desempeño académico en los estudios de grado. El PNBU está dirigido a alumnos universitarios que se encuentran cursando de manera presencial una carrera de grado en Universidades o Institutos Universitarios Nacionales, y aquellos alumnos que cursan el nivel  secundario y que aspiren a  ingresar a una Universidad o Instituto Universitario en el año  inmediato posterior al  llamado a Convocatoria. 

Aquellos alumnos que resultan adjudicados, perciben una suma total de $2.500 percibido en diez cuotas durante el año.

En el Gráfico 7.18 se observa  la evolución presupuestaria  para  el  periodo  2002-2008: se  aprecia  allí  que  el presupuesto destinado a becas universitarias  ha  venido creciendo año a año. Este ha pasado de un poco más de siete millones de dólares en el año 2002 a más de veintiséis en el 2008.  El  mayor  crecimiento interanual se observó en el año 2007, en donde creció más del 50% respecto al año 2006.

Respecto a  la cantidad de becas otorgadas, desde que  se implementó el programa de becas universitarias en 1996, el número ha ido aumentando. En coincidencia con la mayor asignación presupuestaria, el 2007 fue el año en que más creció el nivel de becas en relación al año precedente (54%). Sin embargo, el último dato disponible muestra que en el año 2008 sólo creció el nivel de becas en un 13% respecto al 2007.

En lo que respecta a comparaciones internacionales, es de destacar el caso de Chile, el cual implementó  en  el  año 2008  el programa de Becas de postgrado del Fondo Bicentenario. Este programa pretende incentivar el progreso en las áreas claves para el desarrollo del país mediante el otorgamiento de becas para estudiar en el exterior. La meta es  incrementar  el  número  de profesionales  que  cursan  estudios  de postgrado y  perfeccionamiento  en  universidades extranjeras de prestigio, como también el número de  jóvenes con  formación  técnica  que  se perfeccionen en el exterior. Se pretende lograr que entre 2008 y 2017 más de 30 mil personas obtengan  formación altamente especializada y retornen al país para  contribuir  con  su  experiencia y entrenamiento.

El fondo se constituyó con un aporte inicial de US$ 6.000 millones y financiará la formación de postgrados, doctorados, magíster y pasantías. Además, para reducir las barreras de acceso a la educación en el extranjero, se contemplan becas especiales para realizar cursos de nivelación en idiomas para quienes lo necesiten.

7.4.2. Presupuesto  

Los recursos destinados a educación  son  fundamentales para  superar  las deficiencias que tiene el sistema en cuanto a cobertura y la calidad educativa. Por ello en este apartado se hará un análisis de los gastos destinados a educación en América  Latina, Argentina  y las distintas provincias. 

Comenzando con el estudio del gasto público en educación,  se  puede  apreciar  en el Gráfico 7.20 que si bien los países de América Latina asignan una mayor proporción de su  gasto  público  a  educación que  los  países  de  la  OCDE, éstos tienen un mayor gasto en educación como porcentaje de su PBI. La diferencia se acentúa aún más cuando se compara el gasto por alumnos en relación al PBI per cápita; en dicho caso, los países pertenecientes a la OCDE gastan en promedio un 10 % más por alumno que los países de América Latina.

En  particular,  en  Argentina  el  gasto  público  en  educación  como  porcentaje del PBI parece  tener  una  tendencia procíclica, tal como se observa  en  el  Gráfico  7.21. En la década  de  los  90’  la  participación  fue  en promedio del 3,5%,  mientras  que  desde el 2002 y hasta el 2007  la participación fluctuó entre 3,5% y 4,5% del PBI.

El gasto real  también  tiene  un  comportamiento  procíclico y es muy similar al gasto como  porcentaje  del  PBI  per capita. Sin embargo, estos valores están muy por debajo de los alcanzados por los países de la OCDE (5,6%).

En  un  extenso  debate  en  el  Foro Mundial  de Educación  en Dakar  (2000)  se  llegó a  la conclusión de que, en general, un gasto en educación que represente el 6% del PBI aseguraría educación para todos. Argentina en el año 2006 planteó como meta en la Ley de Financiamiento Educativo alcanzar dicha participación al término de cuatro años. Es decir que este objetivo debería cumplirse para el  año 2010. Sin embargo, a la luz de los datos presentados en el Gráfico 7.21 difícilmente se logre esta meta.

Otras de  las diferencias a destacar entre los países desarrollados  y  los subdesarrollados  es  que  los  primeros  destinan  una  mayor  proporción de su gasto a educación media y  superior,  mientras  que  los países subdesarrollados destinan más recursos a educación primaria,  tal  como  se  puede observar  en  el  Gráfico  7.22. 

Los países de América Latina gastan veintisiete puntos porcentuales  más  en educación primaria  que  los  países  de  la OCDE,  y  éstos  aportan  cerca de 7,5 puntos más a educación terciaria y el segundo ciclo de secundaria. 

En el Gráfico 7.23 se distingue que en Argentina a partir del 2003 hubo in incremento importante en los gastos reales destinados a educación básica, incluso superando  en  el  año 2006  los  niveles  de  la  década de  los  ’90.  En  el  caso  de la educación superior, el comportamiento  fue  similar. Las  partidas presupuestarias otorgadas para ambos niveles educativos cayeron  en  un  35%  en  el  año 2002 respecto al 2001.

Cabe notar que  la educación  básica  es  financiada  en un 95% por las provincias y la nación sólo aporta un 5% a este nivel. Por su parte,  la educación superior está financiada en alrededor de un 75% por la nación y sólo el resto son aportes provinciales.

En  cuanto  a  la  situación de las provincias, existen diferencias notables en relación al gasto en educación  respecto al gasto público total provincial. 

Como ejemplo de ello, se puede apreciar en el Gráfico 7.24 que Buenos Aires destina más de un 35% de  su partida presupuestaria a educación mientras que Santa Cruz apenas supera el 10%, es decir que hay una diferencia de   veinticinco puntos porcentuales entre  los esfuerzos  económicos  que realizan  estas provincias. Las demás  jurisdicciones destinan entre  un  20%  y  30%  de  su presupuesto a educación.

Sin embargo, si se observa la variable gasto provincial por alumnos, la situación cambia. En este caso la provincia de Tierra del Fuego es aquella que más recursos destina por alumno, superando los $7.000 por alumno en el año 2006. En el otro extremo se encuentra Salta, que es la provincia que menos gasta por alumno, con cerca de $1.500 en el año 2006. Es decir que la provincia de Tierra del Fuego tiene un gasto per cápita 366% más elevado que Salta. La Ciudad  Autónoma de Buenos Aires es aquella que más gasta por alumno después de Tierra del  fuego,  llegando a unos $5.000 por alumno en el año 2006. Por su parte, la provincia de Córdoba está entre las siete provincias que menos gastos por alumno realizó.

Esto demuestra que si bien la  provincia  de  Buenos Aires es aquella que destina más recursos  a  educación  (más  del 35%), su gasto por alumno no es el más alto. Asimismo, Santa Cruz que es la provincia que menos  esfuerzos  presupuestarios realiza es  una  de  las  que más gasta por alumno debido a su menor nivel de población.

Si  se  explora  la  cantidad de  recursos  totales  provinciales, los cuales están integrados por los ingresos corrientes que tiene la provincia (tanto nacionales como provinciales) se exacerban aun más las desigualdades.

Como  se percibe en el Gráfico 7.26,  las provincias de Santa Cruz y Tierra del Fuego son aquellas que tienen mayor cantidad de recursos corrientes. La provincia de Santa Cruz cuenta con una cantidad de recursos siete veces mayor que Buenos Aires.

Si  se  realiza  una  desagregación de  los  recursos que  tienen  las provincias en sus componentes,  se  verifica  que  las jurisdicciones más beneficiadas con  la coparticipación  federal por  habitante  son  Tierra  del Fuego, Santa Cruz y Catamarca y las menos beneficiadas resultan ser la Ciudad Autónoma de Bs. As. (CABA), Bs.As, Mendoza, Córdoba y Santa Fe. Esto demuestra  que  gran  parte del problema  es  explicado  por  la desigualdad  en  la  distribución de  recursos  de coparticipación para las distintas provincias.

En resumen, existen varios aspectos a tener en cuenta: en primer lugar, más allá de las metas establecidas en la Ley de Educación Argentina en cuanto al gasto como porcentaje del PBI a lograr, es fundamental tener en cuenta los gastos educativos per cápita, revocando las desigualdades  provinciales que existen al respecto. Asimismo, el gobierno debería ser más coherente en su asignación de  recursos y  rediseñar el sistema de coparticipaciones de manera de  reducir  las desigualdades y no de incrementarlas.

Respecto a los distintos niveles educativos, debido a que en Argentina los niveles medio y superior son las que más deficiencias tienen en cuanto a cobertura y calidad educativa, se debería asignar una mayor  proporción del presupuesto para estos niveles, tal como lo hacen los países de la OCDE. 

Por último, es primordial notar que si bien ningún país con escaso presupuesto destinado a educación obtiene buenos  resultados, el mayor gasto no garantiza mayor calidad. Los  recursos económicos constituyen una herramienta para lograr una mejor educación, pero si su aplicación no es la adecuada, no hay garantía de que se superen las deficiencias educativas.

Al respecto, en el Gráfico 7.27  en  donde  se  presenta  el gasto  público  por  alumno  en educación primaria y secundaria, (el promedio de gasto público desde el año 2000) y el rendimiento medio en ciencias obtenido por los distintos países en PISA, se puede ver que regiones  como Macao-China, con similares recursos económicos destinados a educación que Argentina, obtienen resultados  considerablemente más elevados  que este  último  en estas  pruebas  estandarizadas. 

Esto  sugiere  que  la  orientación del gasto en Argentina no se está focalizando en los factores que tienen mayor impacto en el rendimiento educativo. 

Por lo tanto, se deberá evaluar a nivel subnacional cuales son  los factores que efectivamente afectan al rendimiento escolar de modo de reorientar el gasto en ese sentido. 

7.4.3. Desigualdad digital

En un mundo globalizado la sociedad interactúa constantemente y las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) representan herramientas que facilitan y promueven esta interacción.

Las TIC tienen un impacto positivo cada vez mayor en la productividad y por lo tanto en el crecimiento y nivel de empleo de un país 8. Sin embargo, su rápida difusión puede generar efectos colaterales negativos aumentando  la desigualdad  si el acceso a estas nuevas  tecnologías no  se produce de forma equitativa. Este fenómeno se conoce como Brecha Digital y es definido por la OCDE  como “la diferencia en las oportunidades de acceso a las Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC) y el uso de Internet para una amplia variedad de actividades, por parte de los individuos, hogares, empresas y áreas geográficas de diverso nivel socioeconómico”.

Las personas de menores ingresos son las que encuentran más dificultad a la hora de poder acceder a la propiedad y uso de estas tecnologías. La brecha tecnológica contribuye a la profundización de las desigualdades originales y disminuye la posibilidad de estas personas de mejorar su condición de desarrollo económico y cultural y, por lo tanto, su calidad de vida.

No obstante, según distintos indicadores la brecha  tecnológica tiene una tendencia a achicarse en el tiempo. En el Gráfico 7.28 se expone el coeficiente de Gini para los usuarios de Internet y  PC; allí se percibe como ha disminuido el coeficiente desde el año 1997 al 2004 reflejando una mayor igualdad. Incluso la convergencia hacia valores más cercanos a cero es mayor   entre los usuarios de internet que en el acceso a PCs. 


8 En el Capítulo 12 se puede encontrar un análisis más detallado de las Tecnologías de Información y Comunicación.

9 Valores del coeficiente de Gini cercanos a 1 representan  mayor desigualdad y cercanos a cero  mayor igualdad.


  A pesar de esto, persisten grandes discrepancias entre los países en desarrollo y desarrollados en cuanto a  la calidad de los servicios a los que se tiene acceso. Países desarrollados acceden a computadoras y servicios de Internet de mayor calidad, lo cual configura una brecha que también debería irse cerrando con el tiempo.

Esta problemática de desequilibrio entre los que tienen o  no  acceso  a  la información no  se  remite  exclusivamente a  la  posibilidad  de  adquirir una computadora y  acceder  a Internet,  sino,  fundamentalmente,  a  saber qué hacer con esos  recursos  que  se  ponen  a su disposición. 

Por  dicha  razón,  el  papel de  la  educación  juega  un  rol fundamental  para   promover la  inclusión  digital. Mediante el sistema educativo no sólo se debe dar la posibilidad a los estudiantes de que accedan al uso de éstas tecnologías sino también otorgarles la capacitación necesaria para que éstos puedan transformar la información que obtienen en conocimiento. En este sentido, las políticas de estado, además de apuntar a incrementar la dotación de computadoras y conexión  a Internet en las escuelas, deben orientarse al desarrollo de instancias de capacitación docente para lograr una efectiva inclusión digital. 

De  la comparación de  indicadores  como  el  número  de alumnos  por  computadoras en  distintos  países  surgen  algunas  aproximaciones  de  la situación en  la que se encuentran  las  escuelas  argentinas. 

El  Gráfico  7.29  muestra  las enormes  desigualdades  entre los distintos países en cuanto a esta variable. Mientras que en EE.UU el número de alumnos por  computadora  es  de  4,  en Argentina asciende a 51 alumnos por computadoras. Chile y Uruguay si bien se encuentran lejos  del  promedio  alcanzado por  los  países  desarrollados, están considerablemente mejor ubicados que Argentina.

Dentro de Argentina  las diferencias se agravan cuando se analiza  la variable por sector de gestión y en  relación al nivel educativo correspondiente. Así, dentro de  las escuelas del sector público los alumnos por computadora duplican a los del sector privado en el nivel polimodal, se triplica este número en el nivel primario y es cuatro veces más alto en el nivel inicial. Estas diferencias entre las escuelas privadas y públicas en los distintos niveles de educación no hacen más que perpetuar la brecha digital existente.  

No obstante, para lograr un verdadero mapa de la situación digital en las escuelas no basta con  indagar  acerca  del  número  de  computadoras,  sino  que también  hace falta  examinar cuantas escuelas tienen acceso a  Internet. En  el Gráfico  7.30 se examina  la  conectividad  a Internet en escuelas públicas y privadas  para  distintos países. 

En Argentina el 53% de las escuelas privadas  está conectado y sólo un 13% de las escuelas públicas cuenta con este servicio. 

En México la situación es similar, pero en Colombia y Perú el grado de conectividad es aún menor tanto en escuelas públicas como privadas. En el año 2006 el promedio de conectividad en los países europeos fue del 90%.

El  eLAC  (Estrategia  para la  sociedad  de  la  información en América Latina y el Caribe) es  una estrategia con visión de largo plazo (hacia 2015) acorde con los objetivos de desarrollo del Milenio (ODM) y la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información (CMSI), que se concreta con planes de acción de corto plazo con metas cuantitativas  y  cualitativas.  Entre las metas para el año 2010 propone elevar la conectividad de las escuelas al 70%.

En cuanto a  la conectividad por nivel educativo, se da un patrón similar al de dotación de PC´s. El nivel medio es aquel que cuenta con mayor grado de conectividad: casi un 60% de las escuelas privadas tienen acceso a Internet mientras que en el nivel primario sólo un 30%  de las escuelas tienen este servicio.

De los datos examinados se percibe que en los niveles más bajos de educación tanto el acceso a computadoras como a Internet está más limitado. 

Esta  situación  es  preocupante,  sobre  todo  si  se  tienen en cuenta indicadores como la cantidad de niños  entre  seis y doce años que usan  Internet y las  diferencias  que se  dan  en este sentido de acuerdo al nivel socioeconómico  al  que  pertenecen. Según la  Universidad Católica Argentina (2008), siete de  cada diez niños  en  edad escolar  no suele  acceder  al servicio. Es decir que  sólo un 30% de todos los niños en edad escolar desarrolla  habilidades en el uso de computadoras e Internet antes de  llegar al nivel medio de educación. En cuanto a las desigualdades sociales, expresa que el 50% de los niños en el 25% del nivel socioeconómico medio alto no accede a Internet, mientras que el 87% no lo hace en el 25% más bajo. 

7.4.3.1 Programas implementados

Entre  los programas de  inclusión digital que han realizado con éxito países vecinos se encuentra el plan CEIBAL (Conectividad Educativa de Informática Básica para el Aprendizaje en Línea)  implementado por Uruguay en el año 2006. Este está basado en el proyecto one  laptop per child (una  laptop por niño) del Massachussets Institute of Technology. El plan CEIBAL es un proyecto socioeducativo desarrollado conjuntamente por el Ministerio de Educación y Cultura  (MEC),  el Laboratorio Tecnológico  del Uruguay (LATU),  la Administración Nacional  de Telecomunicaciones (ANTEL) y la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP). Sus principios estratégicos son  la  igualdad de oportunidades en el acceso a  la  tecnología,  la democratización del conocimiento y  la potenciación de  los aprendizajes en el ámbito escolar y en el contexto vivencial de los alumnos.

Este plan se propuso hacer  llegar a cada uno de  los niños de escuelas primarias de todo el país y a sus maestros una laptop que pueden usar en las escuelas con conexión a Internet y llevar todos los días a sus hogares. El plan incluye programas de capacitación, talleres virtuales, soporte técnico, foros de consultas, apoyo pedagógico, descargas de manuales digitales, tutoriales y material didáctico. 

Además existe la Red Ceibal, formada por los puntos de conexión dispuestos (principalmente en las escuelas) por el Plan Ceibal y las computadoras conectadas a ellos y entre sí. El objetivo principal de la Red Ceibal es brindar acceso a Internet a través de las escuelas y otros puntos, apoyándose básicamente en la capacidad que tienen las laptop de conectarse de manera inalámbrica, es decir a través del aire, sin necesidad de cables. 

Las zonas de WiFi CEIBAL son lugares donde todos los usuarios del Plan CEIBAL (niños, maestras, directores,etc.) pueden conectarse y navegar en Internet de forma gratuita.

Se han seleccionado varios  lugares para  tal fin,  tanto abiertos  (plazas, parques, etc.) como cerrados (clubes, complejo deportivos, bibliotecas, etc.), en los que se puede acceder libremente a estos servicios.

Las laptop forman redes inalámbricas en malla, que permiten que dos computadoras se conecten entre sí. La red malla tiene entonces dos grandes ventajas: 

1) Si una  laptop no está suficientemente cerca de  la Red Ceibal, como para  tener acceso a Internet, puede ir saltando a través de otras laptop que estén en el camino y de esa forma acceder a Internet.

2) Si un conjunto de laptop están cerca entre sí, a pesar de que ninguna esté próxima a la Red Ceibal, pueden de  todos modos estar conectadas entre sí, permitiendo que  los niños compartan actividades y trabajen en conjunto. 

El proyecto está localizado institucionalmente y se desarrolla en lo pedagógico en el ámbito del Consejo de Educación Primaria, puesto que la población objetivo está constituida por alumnos de 1º a 6º año y maestros de Educación Primaria.

El costo total del plan CEIBAL es de unos US$120 millones en tres años. El costo promedio de cada laptop es de 188 dólares (con impuestos asciende a US$ 230). Las entregas comenzaron en 2007 y ya se han entregado 369.000 computadoras, que incluyen aquellas para niños ciegos, con discapacidades motrices, sordos y con escasa visión. Además hay 18.000 laptops para maestros.

En Argentina se está realizando algo similar en la provincia de San Luis en donde se implementó el plan Todos los chicos en la Red, que busca integrar las nuevas tecnologías a la enseñanza. Para esto se han entregado ya de manera totalmente gratuita 5.300 “classmates” (portátiles de pequeño tamaño) a los estudiantes. Estos ordenadores se seguirán entregando hasta completar la población escolar. La repercusión de su aplicación fue medida en base a un examen de rendimiento que se tomó a los alumnos antes de la entrega de los equipos y unos meses después. Los resultados fueron positivos: se evaluó el desempeño en Matemática y Lengua en chicos de tercero y sexto grado de primaria, y en ambos casos se obtuvo una mayor cantidad de respuestas correctas. 

Lamentablemente este plan es sólo de cobertura provincial y no constituye una política de Estado a nivel nacional como en Uruguay.

En Brasil los ministerios de Comunicaciones y Educación han desarrollado una estrategia a fin de garantizar el acceso de banda ancha para las escuelas públicas. En el año 2008 el gobierno llegó a un acuerdo con los operadores de telecomunicaciones para sustituir algunas de las obligaciones derivadas de los acuerdos de concesión con los operadores de servicios de telefonía fija a cambio de que se llevara banda ancha a las escuelas públicas urbanas. El resultado fue que, hasta el 31 de junio de 2009, más de la mitad del total de escuelas en las ciudades centrales se encontraban conectadas. A finales de este año, la expectativa del ministerio es que 45.381 escuelas (80% de todas las escuelas públicas urbanas) ya tengan conexión. Según el gobierno, todas estarán conectadas para el año 2010. El siguiente paso es llevar la banda ancha a las escuelas rurales. 

A continuación se expone parte del aporte realizado por el Centro para el Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard 10, el cual abarca un conjunto de aspectos necesarios a tener en cuanta para el proceso de planificación y elaboración de políticas públicas relativas a las TIC en distintos países. El informe desarrolla un conjunto de etapas del proceso evolutivo de las TIC que sirven de guías para formular las metas de políticas a seguir de acuerdo al país de que se trate.

En el caso de educación las etapas formuladas son las siguientes:

Acceso de Escuelas a las TIC

Etapa 1

• No hay computadores en las escuelas.

Etapa 2

• Si existe penetración de las TIC en las escuelas, es principalmente a nivel universitario y hay generalmente menos de cinco computadores en una escuela o facultad.

• El acceso a computadores es limitado a los profesores de sistemas y/o administradores.

• Los computadores tienden a ser modelos de viejas generaciones, tales como Computadores Personales (PCs) independientes (Stand-alone) modelo 486 o equivalentes.

• Si hay múltiples computadores instalados, no están en la Red.

• El uso de  computador(es)  es  limitado  al uso de documentos  electrónicos disponibles  en disco duro o en disquetes.

• Puede haber conectividad para almacenar o para enviar correos electrónicos.

Etapa 3

• Se pueden encontrar computadores en universidades, escuelas primarias y secundarias.

• Los laboratorios para grupos de trabajo en clase poseen entre 10 y 15 computadores, con tasa de uso de más o menos cuatro estudiantes por computador.

• Los laboratorios de computación generalmente se abren para las clases de sistemas durante el día y se cierran después de clases, o se pueden abrir para que los profesores preparen la clase pero se le cierran a los estudiantes.

• Los computadores tienden a ser modelos de vieja generación, y pueden estar conectados en la Red disponiendo de un servidor de correo electrónico y archivos compartidos.

• Puede haber una Red de Área Local interna (Local Area Network LAN). Si hay múltiples laboratorios de computación, pueden estar conectados a través de la red de la escuela.

• Donde hay computadores sin conexión, pueden tener una librería de CD-ROM limitada. Los laboratorios en Red dan conectividad a Internet través de módems y conexiones de llamada local, lo que soporta un acceso limitado a ella.


10 “Preparación para el Mundo Interconectado Una Guía para los Países en Desarrollo”.


 Etapa 4

• La mayoría de las escuelas en todos los niveles educativos tienen el acceso a computadores.

• Puede haber un número de laboratorios de sistemas en cada escuela, y los computadores se pueden encontrar en los salones de clase. En algunos casos, los estudiantes y los profesores pueden tener computadores portátiles individuales.

• Los laboratorios de computación están abiertos a los estudiantes y se reservan para ciertas materias y, además, están abiertos después de las horas de clase. El laboratorio puede estar abierto para la comunidad y otras escuelas después de clase y durante los fines de semana.

• Puede haber un servidor interno de Web en la red de la escuela – los computadores, al igual que otros dispositivos, pueden estar conectados a la Red.

• Las salas de clase pueden estar conectadas y enlazadas a la Red de Área Amplia (Wide Area Network WAN) de la escuela.

• Grupos de escuelas pueden estar conectados a un WAN regional para compartir recursos electrónicos. Puede haber un sistema nacional escolar establecido.

• La conectividad se puede adquirir a través de líneas rentadas o de conexiones inalámbricas de por lo menos 64 a 128 Kbps de acceso dedicado.

Mejoramiento de la Educación con las TIC:

Etapa 1

• Ni profesores ni alumnos usan computadores.

Etapa 2

• Solamente algunos profesores usan computadores, de manera muy limitada. El conocimiento básico de  los profesores en el uso de computadores  involucra habilidades  tales como el uso del teclado y el ratón, un entendimiento básico del sistema operativo del computador, manejo de archivos y “cortar y el pegar”.

• Los computadores se usan principalmente en el ámbito universitario.

Etapa 3

• Profesores y estudiantes usan los computadores como apoyo del trabajo y estudio tradicionales.

• Los maestros que usan computadores generalmente están familiarizados con las aplicaciones de  los procesadores de  texto y pueden acceder a  información fuera de  línea en CD-ROMs. 

Ellos pueden usar computadores en algunas lecciones prácticas básicas.

• En  algunos  casos,  los maestros  tienen  acceso y organizan  información de  la Web  en  su trabajo, comparten información usando correo electrónico y crean información en formato electrónico para compartirla con otros dentro y fuera de la escuela.

Etapa 4

• Las Tecnologías de información y Comunicación están totalmente integradas a los currículos educativos, se usan en salas de clase y son esenciales para el proceso de aprendizaje.

• Los currículos pueden contemplar trabajo cooperativo basado en proyectos que permitan a los alumnos el aprendizaje en el uso de Internet y la creación de habilidades en el uso de software avanzado por medio de trabajo con otros estudiantes y profesores en su escuela, fuera de su comunidad y a nivel internacional.

• Los maestros están bien entrenados en métodos de incorporación de computadores y TIC en métodos de enseñanza y currículos.

Desarrollo de la Fuerza de Trabajo Tecnológica:

Etapa 1

•  Prácticamente  no  existen  oportunidades  de  entrenamiento  para  programación, mantenimiento, apoyo, diseño de sitios Web y otras áreas de las TIC.

Etapa 2

• Hay oportunidades limitadas para el entrenamiento para desarrollo de destrezas en las TIC.

Etapa 3

• Existe oferta de programas de enseñanza y entrenamiento técnico relacionados con materias de las TIC en una gran variedad de centros públicos y privados.

• Hay limitado acceso a entrenamientos en línea.

• Algunos empleadores ofrecen entrenamiento en el uso de las tecnologías de información y comunicación a sus empleados.

Etapa 4

• Hay muchas escuelas técnicas con currículos especializados en las tecnologías de información y las comunicaciones y en ciencias de la computación.

• Existe gran variedad de oportunidades de entrenamiento  relacionado con  las  tecnologías de información y comunicación disponible a través de programas de certificación, empleadores, instituciones educativas, centros privados de entrenamiento y cursos de aprendizaje a distancia.

• Los recursos y cursos en línea están ampliamente disponibles para el desarrollo de las habilidades técnicas.

Un análisis más profundo acerca de las Tecnologías de Información y Comunicación se encontrarán en el capitulo 12 de la presente edición de “El Balance de la Economía Argentina”.

7.4.4 El desajuste  entre la oferta y la demanda laboral

Un aspecto de creciente  importancia en Argentina  tiene que ver con  la  falta de correspondencia que se ha venido observando en los últimos años entre la demanda y oferta laboral. Esta falta de conexión se puede deber a cambios poblacionales, cambios en la estructura productiva o problemas de información que den lugar, por ejemplo, a que se estimule la formación de capital humano en áreas que no se corresponden con la estructura productiva de la región. Este fenómeno provoca indudables efectos negativos sobre el  crecimiento de un país dado que actúa como limitante de la expansión productiva.

A  continuación  se  hará una  breve  exploración  de  algunos  indicadores  que muestran  la  falta de correspondencia  entre  la  oferta  de  capital humano calificado en el país y el requerimiento productivo.

Tal como se percibe en el Gráfico 7.32, en Argentina hay una  fuerte orientación a  la capacitación en ciencias sociales, negocios y leyes (40%), mientras que  los  sectores de  servicios,  agricultura,  e  ingeniería, fabricación y construcción son los menos demandados.

El Cuadro 7.21, por su parte, presenta la demanda laboral insatisfecha (DLI) promedio de los últimos cuatro trimestres e incluye sólo los sectores que no consiguieron cubrir las vacantes demandadas en tres o cuatro de los periodos considerados. Se puede apreciar allí que el mayor déficit en cuanto a puestos vacantes se concentra principalmente en el sector de fabricación. 

En el caso de fabricación de maquinaria y equipos el promedio de DLI en el último año fue del 23%, mientras que en el caso de la fabricación de productos minerales no metálicos fue del 20%. 

Además, como se distingue en el Cuadro 7.22, a excepción de Industria de la madera, dentro de los sectores de mayor demanda laboral insatisfecha (más del 15%) la demanda se concentra prioritariamente  en personas de calificación profesional mientras que los que tienen  demanda laboral insatisfecha más baja orientan su búsqueda principalmente hacia personal con calificaciones técnicas u operativas.

De acuerdo a estos datos, salen a la luz las mencionadas deficiencias que existen en el mercado laboral argentino. Por esta razón, es necesario  llevar a cabo un conjunto de políticas  tendientes a promover eficazmente  la capacitación en  las áreas más demandadas por el sector productivo, como la ingeniería y fabricación. 

Al respecto, debido a que en Brasil los sectores estratégicos como gas y petróleo, construcción y agroindustria carecen de personal calificado para desarrollarse, el gobierno brasileño, junto con empresarios, se propuso llevar a cabo un conjunto de programas para invertir en la capacitación de personal en estos sectores. De esta forma, surge en el año 2006 el Programa Nacional de Calificación Profesional (Prominp) cuyo objetivo radica en hacer frente a la necesidad de personal calificado para el sector de petróleo y gas. El programa consiste en brindar cursos gratuitos de capacitación además de ofrecer becas de ayuda mensual para los estudiantes desempleados. Para los ciclos de formación se lleva a cabo un proceso de selección pública en varios estados del país para seleccionar a los candidatos que participarán en cursos gratuitos en el semestre siguiente. En la actualidad, el Programa Nacional de Calificación Profesional Prominp se encuentra en su cuarta ronda de calificación.

A estos profesionales se los prepara para satisfacer la creciente demanda de mano de obra especializada en proyectos de construcción, tales como los de buques y plataformas, la construcción y expansión de las refinerías, oleoductos y estaciones de compresores de aire, y la industria del mantenimiento de las operaciones.

Pero este tipo de solución al escaso capital humano necesario no es exclusivo de esta actividad; muchas otras empresas se han visto obligadas a tomar el mismo rumbo. Por ejemplo, la empresa Random (un conglomerado de ingeniería) les propuso a los universitarios pagarles la mitad de los estudios siempre y cuando ellos se comprometieran a trabajar para su empresa después de graduarse.   

Chile, por su parte, con el objetivo de promover las bases para el crecimiento de largo plazo, mediante la Cooperación de Fomento de la Producción (CORFO) apoya a las empresas chilenas para que estén en condiciones de competir. Su acción abarca desde el ámbito individual de cada empresa y grupos empresariales que trabajan asociativamente hasta cadenas de producción, incluyendo clusters o concentraciones geográficas de empresas e instituciones en torno a una actividad productiva. También promueve el surgimiento de nuevos negocios, que renueven y diversifiquen las oportunidades de crecimiento. Para eso apoya el emprendimiento innovador y las inversiones, especialmente aquellas que le permiten a Chile integrarse a redes productivas internacionales de alta competitividad.

Entre los programas que presenta se encuentran los subsidios destinados a subvencionar parte del costo de un Plan de Desarrollo de Habilidades requeridas por un nuevo proyecto de inversión, en proyectos que  favorezcan el desarrollo y/o uso de nuevas  tecnologías en  los campos de  las tecnologías de información y comunicaciones, biotecnología, nuevos materiales, electrónica e ingeniería de procesos, así como también en proyectos que apliquen nuevas técnicas de producción en la elaboración y agregación de valor a la industria de recursos naturales en el país.

Las empresas que se pueden postular son: empresas extranjeras que pretendan ejecutar proyectos de  inversión de alta  tecnología en cualquiera de  las  regiones del país y que contemplen una  inversión  igual o superior a US$500.000; entidades  tecnológicas extranjeras con proyectos en cualquier región del país y que contemplen una  inversión  igual o superior a US$500.000; y empresas chilenas con proyectos a ejecutarse en  la Región de Valparaíso, que contemplen una inversión igual o superior a US$1.000.000.

En cuanto a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), sobre la base de la preocupación que le concierne a muchos países respecto a la falta de preparación con la que llegan los jóvenes al mercado laboral, ha elaborado recientemente un informe basado en los avances que han realizado muchos de los países pertenecientes a  la organización en cuanto a la educación y formación profesional. El objetivo es identificar un conjunto de opciones de política y recomendaciones para lograr que los países hagan que sus sistemas educativos respondan a las necesidades del mercado laboral.  

Entre las recomendaciones del informe están:

• Para satisfacer las necesidades del mercado laboral: ofrecer una mezcla de programas de formación profesional que reflejen las preferencias de los estudiantes y las necesidades de los empleadores. Además de la formación en habilidades específicas para satisfacer las necesidades  inmediatas  de  los  empresarios,  proporcionar  las calificaciones  transferibles para apoyar la movilidad profesional. El reparto de gastos debería ser entre el gobierno, los empleadores y los estudiantes sobre la base de los beneficios obtenidos. 

• Para mantener la fuerza de trabajo de profesores y formadores: en las instituciones de formación profesional, promover las asociaciones con la industria, fomentar el trabajo a tiempo, y promover planes flexibles de contratación. En el lugar de trabajo, proporcionar una preparación pedagógica adecuada a los responsables de prácticas y los aprendices. A nivel nacional, adoptar un marco de evaluación estandarizado. 

• Para promover la formación en el lugar de trabajo: ofrecer incentivos suficientes para los empresarios y los estudiantes a participar en la formación en el lugar de trabajo. Garantizar que la capacitación en el trabajo sea de buena calidad, a través de la prestación de un claro marco contractual para el aprendizaje. 

• Para responder a la crisis económica: mantener una formación laboral y satisfacer la creciente demanda de educación a tiempo completo y formación profesional. 

• Para desarrollar los instrumentos de la política: involucrar a los empleadores y a los sindicatos en la política de formación profesional. Recoger y analizar datos sobre los resultados del mercado de trabajo. Proporcionar orientación profesional al alcance de todos, de acuerdo a los datos recabados.  

En cuanto a las conclusiones arribadas cabe aclarar que una forma más robusta de representar el desajuste entre la demanda laboral y la oferta de capital humano es mediante la curva de Beveridge. Esta curva mide en el eje de las abscisas la tasa de desempleo y en las ordenadas la tasa de puestos vacantes. En una economía en donde exista correspondencia entre los puestos ofrecidos y los demandados, un aumento en el número de vacantes en la economía provocaría una caída en el nivel de desempleo y los trabajadores podrían emplearse de acuerdo a su nivel educativo.

Los movimientos sobre la curva representan distintas fases del ciclo económico. Cuando la economía experimenta un período de auge la relación vacantes-desempleo se encuentra en  un punto como A del Gráfico 7.33 y cuando existe una recesión, esta relación se ubica en un punto como B. 

Por  su  parte,  si  la  economía  experimenta  cambios  estructurales,  es de  esperar  que  la  curva  se  desplace. 

La  curva  se  desplazará  hacia  la  derecha si el cambio estructural empeora el apareamiento entre demanda laboral y oferta de capital humano y hacia la izquierda en caso contrario. En el primer caso,  los  trabajadores  tendrán  problemas  para  ingresar  al mercado  laboral y se producirá un incremento tanto del desempleo como de los puestos vacantes. Por ejemplo si aumentan los niveles de  educación demandados  se dará un desplazamiento de la curva hacia la derecha y la misma tasa de vacantes se asociara  a  un  nivel mayor  de  desempleo. También puede suceder que se den shocks asimétricos entre los distintos sectores. Algunos pueden ser expansivos, aumentando la demanda por ciertos tipos de trabajadores lo que lleva a una reducción en el desempleo. Otros sectores de la economía pueden experimentar una recesión, produciéndose una reducción de la demanda de trabajo por los obreros con cierto tipo de calificación y un aumento en los despidos. Esto determina en el agregado un mayor nivel de vacantes y desempleo.

En el  informe “La productividad del  trabajo en una economía en crecimiento:  los desafíos para  la Argentina”  realizado  por  FIEL 11  se  realiza  una  estimación  preliminar  de  la  curva  de Beveridge a partir de los datos disponibles en Argentina pero los resultados que surgen son los opuestos a los esperados, en dicho caso, la curva de Beveridge muestra un desplazamiento hacia el origen reflejando una mejora en el matching entre oferta y demanda laboral a través del tiempo. 

Esta contradicción es explicada por la inconsistencia de los datos disponibles en Argentina para realizar una adecuada estimación de la curva.

7.4.5 Doble escolaridad

Entre las alternativas que se debaten en distintos sectores de la sociedad para mejorar la calidad de la educación se encuentra la implementación de un sistema de doble escolaridad en las escuelas. Esta propuesta no consiste sólo en extender la jornada de clases sino que fundamentalmente se inclina hacia un cambio curricular. Se plantea como necesario incorporar actividades al currículo que promuevan el desarrollo de nuevas capacidades en los niños y jóvenes. Entre éstas se hallan las actividades artísticas, los deportes, los idiomas y el uso de nuevas tecnologías. Con este sistema se pretende además de elevar los rendimientos, reducir el grado de repitencia y la tasa de deserción escolar.

Muchos docentes y pedagogos enfatizan que la implementación de la jornada completa tiene un rol indiscutible de contención social entre los sectores más desfavorecidos, dado que representa para los niños de clases sociales más bajas la posibilidad de acceder a actividades que de otra manera no podrían realizar. Algunos datos que sostienen esta hipótesis se encuentran en un estudio realizado por El Observatorio de la Deuda Social de la Universidad Católica Argentina sobre infancia. En   el mismo se indica que el 68% de los niños de 6 a 12 años no realiza actividades deportivas fuera del colegio, un 83% no concurre a actividades artísticas o culturales; además, la probabilidad que tiene un niño de acceder a alguna de estas actividades en el 10% más pobre es dos veces menor a la que tiene un niño en el 10% más rico. En el caso de la enseñanza de computación, el 54% de la niñez escolarizada en el nivel primario no accede a enseñanza de computación, y un 46% no accede a la enseñanza de una segunda lengua en el ámbito escolar. Además, a medida que disminuye el estrato socio-económico de los niños aumenta la probabilidad de que no accedan a este tipo de oferta educativa. 

A pesar de esto, Argentina ha realizado avances implementando en la ley de Educación Nacional del año 2006 un artículo en donde se establece que todas las escuelas primarias públicas deben tener al menos una jornada extendida de seis horas. Bajo estas condiciones Argentina pasaría a elevar el número de horas anuales de clases a 1.080, muy cerca del número de horas de educación anual implementado por Chile e incluso por encima del promedio alcanzado por países de la OECD.


11 FIEL, Proyecto anual de investigación, abril 2008.


  No obstante, esta meta dista mucho de acercase a las 40 horas semanales que tienen aquellos países que mejores resultados han obtenido en las evaluaciones internacionales. Además, a diferencia de Chile, sólo el 9,7% de las escuelas argentinas cumple con la norma.

En cuanto a los días de clases, Argentina dispuso en la Ley de Educación una meta anual de 180 días, objetivo que dista mucho del fijado por países vecinos. En México y Brasil, como se aprecia en el Cuadro 7.24, son 200 los días establecidos como meta, mientras que en Chile son 190.  Estos países además de poseer una meta  más ambiciosa de días de clases que Argentina, han cumplido en mayor medida los fines preestablecidos. En lo que va del año 2009 Argentina es el país que más días de clases ha perdido a raíz de los conflictos gremiales y la influencia de la Gripe A. Inclusive en el año 2008 sólo las provincias de Buenos Aires  y Chubut dictaron los 180 días de clases preestablecidos. Estos aspectos dan cuenta que para el efectivo cumplimiento de la ley (tanto en lo que respecta al cumplimiento de la doble escolaridad como a la cantidad de días de clases), es necesario un fuerte compromiso por parte de las autoridades nacionales. En lo que respecta a la efectiva implementación de la doble escolaridad, deben tenerse presentes los condicionamientos como  la  falta de presupuesto necesario para llevar a cabo  las  inversiones edilicias,  la  incorporación de personal docente especializado y el equipamiento necesario. 

En lo relativo al cumplimiento de los días de clases establecidos por ley es necesario  que se asegure un marco estable para las negociaciones salariales docentes de modo de predecir  los  conflictos y diseñar  las políticas necesarias para evitar que se interrumpa el dictado de clases.

 

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