EL MERCADO DE BONOS DE CARBONO Y SU POTENCIAL PARA ARGENTINA
CAPÍTULO 11: EL MERCADO DE BONOS DE CARBONO Y SU POTENCIAL PARA ARGENTINA
«El cambio climático es un problema mundial que precisa una solución mundial de largo plazo. El costo de estabilización del clima es significativo pero viable; todo retraso resultaría peligroso y mucho más costoso» Sterm Review on the Economics of Climate Change.
Una solución para paliar este grave problema fue propuesta por la comunidad internacional en el marco de las Naciones Unidas, mediante la firma del Protocolo de Kyoto en el año 1997. Esta es el mercado de bonos de carbono, cuyo propósito es establecer derechos de propiedad a un bien, que hasta ahora se consideraba libre, el aire.
El dióxido de carbono es una novedad en el comercio de commodities. El gas que forma gran parte de la atmósfera, el que las plantas absorben y las personas eliminan mediante la respiración está siendo vendido y comprado de la misma manera en que se comercializa cualquier otro bien. Sin embargo, existe una gran diferencia entre comercializar dióxido de carbono y el resto de los bienes, ya que en el primer caso, lo que se está vendiendo es la ausencia del gas en cuestión. Quienes produzcan un menor volumen de emisión de dióxido de carbono, podrán vender ese derecho de emisión no usado a otros cuyas emisiones sean mayores a las permitidas por el Protocolo. En este nuevo contexto, el potencial para los países con base agrícola, como Argentina, es inmensurable.
11.1 Introducción
El cambio climático ha sido una constante a lo largo de la historia del planeta, donde las modificaciones siempre habían sido de carácter natural. Sin embargo, hasta el presente las variaciones climáticas nunca habían alcanzado un ritmo de cambios como las que se están dando en la actualidad, ni tampoco había sido el resultado de la acción humana. Hoy se está en presencia de un nuevo paradigma de cambio climático, cuyas consecuencias sobre la población y los ecosistemas se estima que podrían ser drásticas de continuar con esta tendencia. Los niveles de dióxido de carbono y de otros gases de efecto invernadero1 han subido vertiginosamente desde época de la revolución industrial. Las concentraciones de estos gases aumentaron básicamente por la utilización de combustibles fósiles, por la deforestación de vastas extensiones de tierras y por actividades conectadas o impulsadas por el crecimiento económico y demográfico.
1 Se llama efecto invernadero al efecto que se origina por la absorción en la atmósfera terrestre de las radiaciones infrarrojas emitidas por la superficie impidiendo que se escapen al espacio exterior y aumentando así la temperatura media del planeta (produce un efecto similar al observado en un invernadero). Entre los gases responsables del efecto invernadero que son parte de la composición normal de la atmósfera se encuentran: vapor de agua, dióxido de carbono, metano, óxido de nitrógeno, ozono, clorofluorocarbonos. Cada gas presenta una diferente capacidad de atrapar carbón en la atmósfera.
Los gases de efecto invernadero, actúan como una manta que envuelve a todo el planeta, impidiendo que la energía escape de la superficie y de la atmósfera terrestre. Si los niveles de los gases de efecto invernadero alcanzan un determinado valor crítico, se puede producir un calentamiento excesivo que trastocaría las pautas naturales del clima. Es por ello que la humanidad ha manifestado una honda preocupación sobre la evolución futura de esta problemática, donde algunos pronósticos un tanto extremistas anuncian que quizá a mediados o fines de este nuevo siglo cambien sustancialmente las condiciones esenciales que hicieron posible la aparición de la vida en la Tierra.
En el Gráfico 11.1 se puede observar cómo fue variando la temperatura promedio del planeta en el período comprendido entre los años 1850 y 2000. En dicha gráfica se advierte que la misma ha oscilado en el tiempo pero con tendencia en aumento, y de continuar con esa trayectoria temporal su variación positiva será cada vez más amplia. Estas modificaciones traen aparejadas graves consecuencias para el normal desarrollo de la vida en el planeta. Según estimaciones de algunos centros científicos o de investigadores independientes2, se prevé que durante los próximos cien años la temperatura media del plante aumentaría entre 1,4° y 5,8º centígrados. Asimismo, existen estimaciones confiables que afirma que en los últimos 10.000 años la concentración de gases de efecto invernadero en la atmósfera fue de 300 partes por millón donde la temperatura se mantuvo estable. Adicionalmente, en los últimos 100 años la concentración pasó a 430 partes por millón y el calentamiento subió en 0,6° centígrados. Se considera que a los fines de estabilizar las condiciones atmosféricas compatibles con el bienestar global de la tierra la concentración no debería pasar la barrera de las 550 partes por millón.
2 http://www.greenfacts.org/studies/climate_change/level_1.htm#3
Recuadro 11.1: Algunos datos de interés acerca del calentamiento global
– Algunos estudios publicados en enero del 2004, se estimó que el calentamiento global, para el año 2050, podría exterminar a una cuarta parte de todas las especies de plantas y animales de la Tierra.
– Diversos estudios consultados muestran que durante la década de los noventa se registraron las temperaturas más elevadas de los últimos mil años.
– Si todo el hielo que forma el casquete antártico se fundiera, el nivel de los océanos aumentaría aproximadamente 61 m; un aumento de sólo 6 m bastaría para inundar a Londres y a Nueva York.
– El nivel del dióxido de carbono (CO2) en la atmósfera podría duplicarse en los próximos 30 o 50 años.
– En 1984 el tamaño del agujero en la capa de ozono sobre la Antártida era aproximadamente 7 millones de km_, hoy supera los 29 millones de km2 (cuatro veces mayor).
– En Estados Unidos se recupera sólo el 11% de los residuos sólidos producidos, y en Europa Occidental es del 30%.
– Cinco de los diez países que más deforestan se encuentran en el continente africano.
– Los cambios climáticos proyectados son: temperaturas máximas y mínimas más elevadas, más días calurosos, oleadas de calor en zonas terrestres además de días de heladas y oleadas de frío en otras. También se prevén episodios de precipitaciones más intensos y aumento de intensidades eólicas (mayor probabilidad de ciclones), entre otros.
– Brasil fue entre 1990 y 2000 el país en el que hubo mayor deforestación con 22.264 km2.
Paradójicamente, los países en desarrollo, que son los que menos emisiones de gases de efecto invernadero producen, serán los más afectados por este fenómeno, ya que la falta de recursos hace que sean más vulnerables ante las adversidades. Por ello, es de vital importancia encontrar soluciones a este complejo y grave problema que aqueja a la humanidad y de ese modo impedir que repercuta negativamente en todas las esferas de la vida.
En el Mapa 11.1, las distintas intensidades de colores denotan aquellos lugares donde se han observado importantes emisiones de gases de efecto invernadero, mientras que en el Gráfico 11.2 se muestra la evolución de las emisiones por regiones del principal gas de efecto invernadero, el dióxido de carbono, desde el año 1980 hasta el año 2005.
Las primeras comprobaciones de los efectos que la injerencia humana tiene sobre el cambio climático se presentaron en el año 1979 en la primera Conferencia Mundial sobre el Clima. Con el correr del tiempo, la preocupación pública por los problemas ambientales y los consecuentes efectos negativos sobre la humanidad fue en permanente aumento. Desde hace algún tiempo aparece una pregunta recurrente: ¿Qué se le está haciendo al planeta? Es por esto que el esfuerzo de los individuos, de las empresas y de los países para reducir la contaminación ambiental es cada vez es mayor.
En 1992, en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático un número importante de países se comprometieron en la tarea de preservar el medio ambiente, teniendo como objetivo primario la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera (reducir emisiones o capturar carbono). En dicha Convención se definió la legislación internacional que en principio regiría el denominado Mecanismo de Desarrollo Limpio.
Mientras que en 1997 más de 150 países suscribieron el Protocolo de Kyoto3 (PK). A través del mismo, los países participantes sentaron las bases de un nuevo esquema para colaborar en la solución del problema del calentamiento global mediante la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. En el Cuadro 11.1 se muestran los gases contemplados en el Protocolo de Kyoto, el origen de los mismos y el potencial de calentamiento global de cada uno ellos. Ahí se aprecia el peligro de los perfluorocarbonos y de los hidrofluorocarbonos. En tanto en el Cuadro 11.2 se muestran los países involucrados según su grado de participación en el Prtocolo. En el Anexo I se tienen los países relativamente más desarrollados mientras que en el Aexo II que incluyen a los países en desarrollo.
Una de las soluciones propuestas por el PK fue la creación de mercados de carbono. Este mecanismo es una parte prominente en la respuesta que se ofrece ante el cambio climático. El problema radica en demostrar que dicho mecanismo puede ser una herramienta creíble y eficaz para detener el avance sostenido del cambio climático nocivo que se viene operando y que se espera para los próximos decenios.
3 El Protocolo entró en vigencia el 16 de febrero de 2005 con la ratificación de Rusia y otros 55 países del Anexo 1, que representan el 55% del total de emisiones de gases de efecto invernadero contabilizadas en 1990.
11.2 Aplicación del Protocolo de Kyoto Con el fin de promover el desarrollo sostenible, cada uno de los países que forman parte del Anexo 1 del PK (países industrializados incluyendo economías en transición, como Rusia y Europa del Este) se comprometieron a4:
– fomentar la eficiencia en el uso energético
– proteger y mejorar los sumideros y depósitos de los gases de efecto invernadero
– promover modalidades agrícolas sostenibles a la luz de las consideraciones del cambio climático
– investigar, promover, desarrollar y aumentar el uso de formas nuevas y renovables de energía, de tecnologías de secuestro de dióxido de carbono y de tecnologías avanzadas que sean ecológicamente confiables
– reducir o eliminar en forma progresiva o gradual las deficiencias de mercado, los incentivos fiscales, las exenciones tributarias y arancelarias y las subvenciones que sean contrarias al objetivo de la Convención en todos los sectores emisores de gases de efecto invernadero
– aplicar instrumentos de mercado para corregir las deficiencias haciendo que se internalice el costo.
Los países que conforman el Anexo I del Protocolo se comprometieron a reducir el total de sus emisiones de gases de efecto invernadero, expresados en unidades de dióxido de carbono equivalente, a un nivel inferior no menor al 5% con relación a las emisiones registradas en 1990 (artículo 3 inciso 1 del PK). Este objetivo debería ser alcanzado al concluir el período de compromisos que está comprendido entre los años 2008 y 20125. Para ello, cada país perteneciente al Anexo I asumió el compromiso específico de llevar adelante las reducciones que aparecen en la última columna del Cuadro 11.26.
4 Artículo 2 del PK.
5 La fase post 2012 del PK es incierta.
6 Nótese que algunos pocos países tienen la posibilidad de incrementar los volúmenes de contaminación.
En el Gráfico 11.3 se presentan los cambios que se dieron en el total de emisiones de gases de efecto invernadero en los países incluidos en el Anexo I durante el período 1995/2005. Ahí se advierte que las variaciones entre los países que pertenecen al grupo ha sido muy disímil durante ese período. Países como Turquía y España registraron un incremento en la emisiones del 74,4% y 53,3% respectivamente Mientras que países como Latvia y Ucrania lograron contracciones de suma importancia ya que fueron del 58,9 % y 54,7% respectivamente. En tanto países de alto grado de industrialización tales como Australia, Japón, Estados Unidos presentaron incrementos moderados. Mientras que Inglaterra, Alemania y la Federación Rusa arrojaron guarismos mostrando contracciones del orden del 14,8%, 18,4% y 28,7% respectivamente. Estas cifras son de mucha importancia cuando se analicen los efectos que potencialmente tendrá la aplicación del Protocolo de Kyoto donde algunos países deben realizar escaso esfuerzos para conseguir las metas.
11.2.1 La naturaleza económica del problema de la contaminación
La producción de gases de efecto invernadero es un caso típico de una externalidad negativa. Una externalidad aparece cuando la producción o el consumo de un bien afectan a otros individuos o empresas que no necesariamente participan en su compra o en su venta, donde los costos que ocasionan no están reflejados en el precio de mercado del bien que la ocasiona. Cuando en la economía aparecen externalidades, el mercado no necesariamente produce una asignación eficiente de los recursos. Alos costos que generan a la sociedad y que no son absorbidos por el productor del bien o servicio se los denomina costos externos. Esto implica que el costo marginal para la sociedad es superior que el costo marginal privado lo cual lleva a que las firmas produzcan cantidades superiores a las deseadas por la comunidad. En el caso de la contaminación del aire, del agua o de la tierra las reducciones pasan por una gama amplia de alternativas cuyo objetivo es realizar un uso eficiente de los recursos desde el punto de vista de la sociedad. En principio éstas consisten en incentivar el uso de tecnologías limpias, establecer derechos de propiedad, aplicar impuestos o fijar cargos por emisiones u otorgar permisos de emisión.
Además, es importante destacar que la atmósfera al ser un bien público de carácter internacional, hace que no existan derechos de propiedad sobre ella, de modo tal que las fronteras nacionales carecen de significado. Entonces, todos los países se ven perjudicados con las emisiones y a su vez todas las naciones salen beneficiadas con la reducción de gases de efecto invernadero que cada una lleve a cabo.
Es también conveniente advertir que en los países industrializados los costos de reducir la emisión de una tonelada de dióxido de carbono son usualmente mayores que en los países en vías de desarrollo. Dado que estos últimos usan tecnologías más viejas, es más fácil reducir las emisiones con poca inversión. Si los países más desarrollados invierten en la promoción de un mecanismo limpio desde el punto de vista del medioambiente, todas las naciones pueden disfrutar de dichos beneficios.
Recuadro 11.2: ¿Por qué las reducciones de emisiones de gases tienen valor?
El cumplimiento de los objetivos del PK requiere inversiones públicas y privadas. Muchos países industrializados que ratificaron el Protocolo han comenzado a implementar políticas y regulaciones que requieren que los emisores reduzcan las emisiones de gases, según las metas establecidas.
La experiencia internacional muestra que el costo de reducir una tonelada de CO2 en los países industrializados se ubica entre los US$15 y los US$100. En tanto, en los países menos desarrollados, existen muchas alternativas de reducir gases de efecto invernadero a un costo significativamente menor: que va desde US$1 hasta US$4 por tonelada de CO2. Por ende, una reducción de emisiones que se puede lograr a un costo inferior, tiene mucho valor para cualquier entidad pública o privada de un país industrializado que se enfrenta ante la obligación de reducir sus emisiones.
Teniendo como meta principal la necesidad imperiosa de reducir las emisiones de gases, se han buscado diferentes políticas de intervención pública que mejor se adecuen a la ecuación costo- beneficio social. Se ha formado un sistema en el que se busca modificar el comportamiento ambiental de los agentes, implementando un juego de incentivos donde se combinan permisos transferibles de contaminación junto a la política de un umbral máximo y global de emisiones permitidas.
Las transacciones de carbono se definen como contratos de compra en virtud de los cuales una parte paga a otra un monto determinado, a cambio de reducciones de emisiones de estos gases o por el derecho a emitir una determinada cantidad de gases de efecto invernadero que el comprador puede usar para cumplir las metas establecidas en el Protocolo de Kyoto.
Los pagos pueden adoptar diversas formas, por ejemplo, efectivo, capital social, deuda o contribuciones en especie, como la aportación de tecnologías que permitan reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. En otros términos, por cada tonelada de dióxido de carbono equivalente que se evita transferir a la atmósfera se emite un bono de carbono que puede ser objeto de intercambio en el mercado internacional.
11.2.2 El mercado internacional de bonos de carbono
El mercado internacional de bonos de carbono tiene como finalidad contribuir a la disminución sistemática de los niveles de contaminación atmosférica y de los efectos de invernadero y el consecuente calentamiento global. En dicho mercado los países en desarrollo podrán negociar sus cupos de contaminación a cambio de bonos de carbono negociables. En el mercado existe un stock de contaminación que representa los límites que pone la sociedad a esta problemática. Por otro lado, las empresas que tengan niveles de polución superiores a los fijados podrán adquirir permisos de contaminación emitidos por compañías participantes del mercado. Este procedimiento ha logrado definir derechos de propiedad. En consecuencia si una firma es capaz de disminuir sus emisiones de gas de carbono puede vender esta reducción a países desarrollados que se encuentren obligados a emitir una cantidad más baja de contaminación.
Los mecanismos de flexibilidad (o transacciones de carbono) contemplados por el PK se pueden agrupar en dos categorías:
1) Transacciones basadas en derechos de emisión (operaciones que se realizan sólo entre países del Anexo 1), son aquellas en las que el comprador adquiere derechos de emisión creados y asignados o subastados por los organismos reguladores en el margen de un régimen de límites e intercambio, tales como las unidades de cantidades asignadas7 (UCA) definidas por el Protocolo de Kyoto, o los derechos de emisión de la Unión Europea bajo el Régimen de Comercio de Derechos de Emisión (RCDE UE). Tales esquemas permiten el cumplimiento de los requerimientos de reducciones de emisiones por parte de los países del Anexo 1 al menor costo posible.
Supóngase un caso hipotético donde se compararán dos situaciones, una con y otra sin comercio de emisiones (CE) en un contexto de dos países: A y B. Considere que el país B tiene un límite de emisión menor que el país A. Asimismo, las emisiones de gases de efecto invernadero del país A son mayores a las del país B. Además, suponga que el país B tiene un costo unitario de reducción de emisiones menor que en el del país A. En el Cuadro 3 se tiene la información concerniente a ambos países.
7 Una unidad de cantidades asignadas equivale a una tonelada de dióxido de carbono.
En la alternativa sin comercio internacional de emisiones, las reducciones necesarias son iguales en ambos países (Cuadro 11.3). Como el país B tiene un menor costo unitario para reducir sus emisiones, luego de cumplir con sus obligaciones impuestas por el PK, el costo total de reducción para este país es la mitad del costo total para el país A. El costo global de reducción de emisiones asciende a US$600.
Cuando ambos países pueden participar en el comercio internacional de emisiones (Cuadro 3, segunda parte), los límites de emisión luego de comercializar una UCA para el país A aumentan en una unidad, mientras que los del B se ven reducidos, también en una unidad. El país B vendió al A una UCA a US$150. Claramente, ambos países ganan con el comercio ya que los costos de reducción de emisiones (incluyendo los costos de transacción) para cada uno de ellos se ven reducidos en US$50.
2) Transacciones basadas en proyectos, son aquellas en las que el comprador adquiere créditos de emisión de un proyecto gracias al cual las emisiones de gases de efecto invernadero son menores de las que se habrían generado en su ausencia. Algunas transacciones se realizan a fin de cumplir objetivos voluntarios, pero la mayoría de ellas lo que pretenden, en definitiva, es el cumplimiento de los compromisos contraídos en el Protocolo de Kyoto. Los ejemplos más notables de tales actividades están contemplados en los artículos 6 y 12 del Protocolo bajo el nombre de mecanismo de Implementación Conjunta (IC) y Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), que generan unidades de reducción de emisiones (estas serán emitidas desde el año 2008) y reducción de emisiones certificadas8 (que se emiten basándose en actividades durante el período que abarca desde el año 2000 al 2012) respectivamente9.
La Implementación Conjunta es un mecanismo mediante el cual los países del Anexo 1, que tienen límites de emisiones, asisten a países del Anexo 1 a que implementen proyectos que reduzcan las emisiones de gases de efecto invernadero; mientras que los Mecanismos de Desarrollos Limpios son aquellas operaciones en las que países del Anexo 1 asisten a países que no pertenecen a este Anexo (que no tienen límites de emisiones) para que realicen proyectos que reduzcan las emisiones de gases.
En cuanto a la evolución del mercado de bonos de carbono en los últimos dos años, se observa, en la última fila del Cuadro 11.4, que el mercado de carbono creció en valor alcanzando un monto de US$30 miles de millones en el año 2006, casi tres veces más en comparación con el registro del año anterior. En tanto el volumen creció un 130,8%. El mercado fue dominado por la venta y reventa de las Unidades de Cantidades Asignadas en un valor cercano a los US$25 mil millones bajo el RCDE UE, con una participación relativa del 80,9%. Las transacciones basadas en proyectos, en especial a través de Mecanismos de Desarrollo Limpio, crecieron con rapidez hasta llegar a un valor cercano a los US$5 miles de millones en el 2006 (el crecimiento fue de casi el 100%).
A diferencia de la gran variabilidad del precio y del volumen transado el mercado de UCA, los activos basados en proyectos mostraron una mayor estabilidad en los precios mientras que los volúmenes comercializados también crecieron. Los países en desarrollo ofrecieron cerca de 450 millones de toneladas de CO2 en el mercado primario de MDL en el año 2006. El precio promedio para una reducción de emisiones certificada (REC10) de un país en desarrollo estuvo alrededor de US$10,8.
8 En la segunda mitad del 2006, el mercado secundario para los certificados de reducción de emisiones ha ido en crecimiento, trayendo a los compradores activos de cumplimiento de reducción de emisiones estandarizados con garantías emitidas por las firmas.
9 Los créditos basados en proyectos, a diferencia de los que se basan en los derechos de emisión, son activos que deben ser creados mediante un proceso que tiene ciertos riesgos inherentes a ellos y pueden envolver costos de transacción mucho mayores.
10 Las siglas en inglés son CER, certificated emissions reduction.
En los que se respecta a las contribuciones de los distintos países al volumen total de proyectos comercializados, China registró una participación relativa en el Mecanismo de Desarrollo Limpio del 61% (menor a la participación observada en el año anterior). En segundo lugar se ubicó India con el 12%. La totalidad del continente asiático dominó el mercado de MDL con una participación aproximadamente del 80%. En tanto, América Latina que es pionera en el mercado, representó sólo el 10% de las transacciones MDL, donde Brasil ocupa la primera posición con el 4% (ver Gráfico 11.4).
En el año 2006, los proyectos de IC de economías en transición encontraron un mayor interés por parte de los compradores, con 16,3 Mt CO2 negociados, con Rusia, Ucrania y Bulgaria proveyendo más del 60% del volumen comercializado, a un precio promedio de US$8,7 (ver Gráfico 11.5).
Los países europeos dominaron la demanda en el mercado primario de MDL e IC con el 86% de participación en los volúmenes comercializados (Gráfico 11.6). Esto significa un cambio en la tendencia de los últimos años en los que los compradores europeos compartían con los japoneses la misma proporción de volúmenes comprados11.
11 Los compradores japoneses son más sensibles a las variaciones de precios y son más cuidadosos a la hora de hacer contratos, mientras que los compradores europeos son más proclives a pagar precios más altos.
Recuadro 11.3: ¿Qué tipo de proyectos de energía renovable se eligen para el mercado de carbono?
En la Conferencia para Energías Renovables del año 2004 (en la que participaron representantes de 154 países) se llegó al acuerdo de que las fuentes de energía renovable incluyen: energía solar, energía eólica, energía hidráulica, energía proveniente de biomasa y energía geotérmica, sin distinción respecto a la escala.
La falta de acceso a fuentes de energía que sufren los países en desarrollo es reconocida como uno de los grandes obstáculos al progreso ya que limita la actividad industrial. Muchos países de la OECD han desarrollado más del 80% del potencial de energía hidroeléctrica lo que ha sido de vital importancia para su crecimiento económico. En los países en desarrollo el uso de energía hidroeléctrica fue solo del 20% de su potencial.
Los proyectos que se realizan bajo MDL e IC en general son:
– Proyectos de suministro energético: energías renovables (eólica), biomasa, cogeneración, mejora de la eficiencia energética mediante el reemplazo del equipo existente, minimización de las pérdidas en el transporte y en la distribución y cambio de combustible.
– Proyectos de demanda energética: reemplazo del equipo, mejora de la eficiencia energética del equipo de producción existente.
– Proyectos relativos al transporte: maquinaria de transporte más eficiente, cambios de medio (de tren a avión), cambios de combustible.
– Proyectos de gestión de residuos: captura de las emisiones de metano procedentes de los residuos, utilización de las emisiones de los residuos y de los lixiviados.
– Proyectos forestales: repoblación, repoblación forestal.
11.3 Mecanismos de desarrollo limpio y el proceso de emisión de los bonos (REC)
De los mecanismos de flexibilidad definidos por el Protocolo de Kyoto, los Mecanismos de Desarrollo Limpio son los únicos que contemplan la participación de países que no pertenecen al Anexo 1, como es el caso de Argentina. Este mecanismo tiene por objetivo no solo reducir las emisiones de gases de efecto invernadero sino también contribuir al desarrollo sustentable.
La República Argentina ratificó el Protocolo de Kyoto a fines de septiembre de 2001, razón por la cual creó la Oficina de Mecanismos de Desarrollo Limpio que depende de la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable. La Argentina es un país de gran potencial agropecuario y forestal, y además cuenta con la ventaja de tener bajas emisiones de gases de efecto invernadero, por lo tanto, puede encontrar valiosas oportunidades al participar en los mecanismos de desarrollo limpio, pudiéndose convertir en un buen proveedor de bonos de carbono para aquellos países que firmaron el PK y superan los estándares de emisión de gases de efecto invernadero prefijados. En consecuencia, las oportunidades que los proyectos de MDL abren al país son inmensas y no se pueden dejar pasar. Se está hablando no solo de beneficios económicos y del acceso a nuevos mercados, sino que este mecanismo permitirá canalizar importantes inversiones, contribuyendo a una necesaria y oportuna renovación tecnológica en diversos sectores, entre ellos el agropecuario y forestal, que contribuya al desarrollo sustentable del país y mejoren los procesos productivos, se crearían fuentes de empleo al mismo tiempo que se mejoraría el medio ambiente y la calidad de vida de la población.
La participación en un proyecto MDL es voluntario. Los participantes pueden ser países que firmaron el PK o alguna entidad privada o pública que esté autorizada por un país que esté habilitado por el Protocolo para participar en este tipo de proyectos.
De esta manera, en el marco del mecanismo para un desarrollo limpio los países no incluidos en el Anexo I se beneficiarán de las actividades de proyectos que tengan por resultado reducciones certificadas de las emisiones. Así mismo, los países que pertenecen al Anexo I podrán utilizar las Reducciones de Emisiones Certificadas resultantes de esas actividades de proyectos para contribuir al cumplimiento de una parte de sus compromisos cuantificados de limitación y reducción de las emisiones. En el esquema 11.1 se presenta un breve análisis de este tipo de negociaciones.
Cuando se planea un proyecto MDL es necesario tener en mente que el propósito del mismo debe ser asistir a países no incluidos en el Anexo 1 a lograr un desarrollo sostenible y contribuir al objetivo último de la Convención, así como ayudar a las Partes incluidas en el Anexo I a dar cumplimiento a sus compromisos cuantificados de limitación y reducción de las emisiones contraídos en virtud del PK12. Entonces, por medio del MDL se pueden emprender proyectos que eviten emisiones de estos gases (por medio de energías renovables, eficiencia energética y cambio de combustibles), que capturen carbono (a través de la fotosíntesis en el sector forestal y secuestro geológico) y que contribuyan al desarrollo sustentable.
12 Artículo 12 del Protocolo de Kyoto.
Los bonos de carbono permiten al desarrollador de un proyecto obtener un ingreso adicional por la venta en los mercados internacionales de la reducción de emisiones que el proyecto evita.
Las decisiones del Consejo Ejecutivo del MDL consideran que la línea de base (escenario inicial de emisiones) de un proyecto MDL es la referencia de las emisiones de gases de efecto invernadero tal como ocurrían normalmente, es decir, en ausencia de la actividad propuesta por el proyecto. La línea de base puede ser específica del proyecto o estandarizada, por ello, para decidir por cual metodología se debe optar, hay que considerar la que más se ajusta a la actividad del proyecto. Las aproximaciones son las siguientes: emisiones existentes, emisiones correspondientes a una tecnología económicamente interesante (con barreras de inversión) y considerar un promedio de emisiones correspondientes a actividades similares, teniendo en cuenta circunstancias económicas, sociales, ambientales y tecnológicas similares. La diferencia entre las emisionesde la línea de base y las nuevas emisiones resultantes de la implementación del proyecto lo que es Protocolo denomina reducción de emisiones, que es lo que en definitiva se va a corresponder con los REC a recibir.
La adicionalidad, que básicamente significa que el proyecto de reducción de emisiones en cuestión no se hubiere realizado de no mediar un proyecto de Mecanismo de Desarrollo Limpio, o dicho de otro modo, que el mismo sería inviable, es de vital importancia para cualquier proyecto MDL, a tal punto que los mayores fracasos se dan cuando no se puede demostrar la adicionalidad de los mismos. Debido a que el tema resulta muy complejo, la junta ejecutiva del MDL se ha encargado de determinar algunas herramientas que pueden utilizarse para demostrar que la adicionalidad del proyecto no es la línea de base. Ellos son:
– diagrama de flujo consistente en acotar las posibles líneas de base
– evaluación de las diferentes opciones, demostrando que la opción tomada no hubiera sido electa de no mediar un proyecto de MDL
– demostrar que el proyecto no es práctica común en la industria, y que la implementación del mismo no se debe a obligaciones legales ni regulación alguna.
– evaluación cuantitativa y/o cualitativa del proyecto y las barreras que enfrenta la concreción del mismo (esta opción es elegible en proyectos de pequeña escala). Para esta categoría, la junta ejecutiva del Mecanismo de Desarrollo Limpio ha dispuesto una serie de barreras con las cuales demostrar adicionalidad:
– Barrera a la inversión: una alternativa más económica al proyecto da como resultado una mayor emisión (consistente con la línea de base).
– Barrera tecnológica: si la tecnología es más avanzada que la normal del mercado, y ésta conduce a incertidumbre sobre su uso o conduce a una menor participación en el mercado y tiene menores emisiones de gases de efecto invernadero
– Barrera debido a la práctica usual: cuando las prácticas usuales de mercado son distintas a las propuestas, o los requerimientos regulatorios o de política permiten utilizar una tecnología con mayores emisiones.
– Otras barreras: cuando se puede identificar claramente otras barreras tales como institucionales, recursos financieros, capacidad organizacional, etc.
11.3.1 Ciclo de un proyecto MDL de acuerdo con el PK
En el Esquema 11.2 se muestra un resumen del ciclo de un proyecto MDL y el tiempo estimado de duración del mismo. Como se puede observar, el tiempo estimado entre el momento en que se comienza a planear el proyecto y el inicio de su construcción, es relativamente corto (diez meses en promedio). Por el contrario, el período necesario hasta materializar los bonos propiamente dichos, y disfrutar de los beneficios del mercado de reducciones, puede alcanzar un tiempo más prologando (entre dos y cuatro años).
Sin embargo, aquellos proyectos que deseen materializar los beneficios de estos bonos antes de su emisión podrán recurrir a la pre-venta de los mismos en el mercado internacional. Obviamente, ello implica una pérdida en el valor de los certificados respecto al precio que éstos obtendrían en el mercado si fueran vendidos a termino.
En general, las principales etapas y características del proceso de emisión podrían resumirse en los siguientes nueve pasos:
1) Planeación de un proyecto MDL: existen ciertas condiciones que deben cumplir aquellos que deseen implementar un proyecto MDL
2) Preparación del documento sobre el diseño del proyecto: este documento, que es un elemento clave en el proceso de validación, registración y verificación del proyecto, debe presentar información acerca de aspectos técnicos (metodología usada) y organizacionales del mismo.
3) Aprobación por parte del país involucrado: los participantes del proyecto deben obtener aprobación escrita de la autoridad nacional designada por el PK de cada país involucrado, incluyendo el país anfitrión. La registración de un proyecto puede tener lugar sin la participación de un país Anexo 1
4) Validación: es el proceso de evaluación del proyecto. La validación es llevada a cabo por una entidad operacional designada por el PK
5) Registro: es la aceptación formal de un proyecto como un proyecto MDL. La registración es llevada a cabo por una junta ejecutiva. El país participante debe pagar una cuota para el registro del proyecto
6) Monitoreo: los participantes del proyecto juntan datos relevantes necesarios para el cálculo de las reducciones de gases de efecto invernadero gracias al proyecto MDL, de acuerdo con el plan de monitoreo escrito en el diseño del proyecto
7) Verificación y certificación: la verificación es un informe periódico y luego de la determinación del monitoreo de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, mientras que la certificación es un documento escrito por la entidad operacional designada en el que certifica que se han reducidos las emisiones efectivamente
8) Emisión de REC: la Junta Ejecutiva emitirá certificados de emisión de reducciones por un monto equivalente de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. Del total de los REC emitidos, el 2% se deducirán para asistir a países en desarrollo, en especial a aquellos que son vulnerables a los efectos adversos del cambio climático, para poder cubrir los costos de adaptación
9) Distribución de REC: estos se distribuirán entre los participantes del proyecto
En el Cuadro 11.5 se describe la etapa del ciclo de procedimiento en la que se encuentran los proyectos argentinos presentados en el marco del MDL.
11.3.3 Comercialización de certificados
Son varios los productos que surgen a partir de la realización de un proyecto MDL, y la diferencia radica en la etapa en que se encuentra al momento del contrato o de la compra directamente de los mismos. Los riesgos que implican las REC son
– riesgo de aprobación.
– riesgo en la implementación del proyecto: se refiere exclusivamente al desarrollo del mismo (demoras en la puesta en marcha del plan, menores reducciones de GEI de las inicialmente esperadas, problemas internos de la compañía).
– riesgo del país anfitrión del proyecto: riesgo por inestabilidad política o económica o por credibilidad e incertidumbre.
– riesgo de mercado: aceptación de los certificados para validar reducciones, oportunidades de negocio en economías en transición (especialmente China y Rusia), nivel de emisiones de gases de efecto invernadero en los países sujetos a reducción y reducciones propias logradas por los países participantes del PK.
– El nivel de riesgo determina la tasa de interés a descontar del flujo de fondos futuro de los certificados de acuerdo a la instancia en que se encuentre.
11.4 Perspectivas
El mercado de bonos de carbono está en franco crecimiento. Las señales de precios del mismo son una gran motivación para la realización de innumerables actividades y nuevos proyectos. De a poco, las transacciones de carbono se están convirtiendo en el «negocio de los negocios».
Los mercados voluntarios dan a cada uno de los individuos en el mundo la posibilidad de contribuir a la solución del problema de contaminación ambiental. Las nuevas tecnologías y los beneficios que se pueden obtener mediante la participación en este mercado, motiva a los mejores científicos y empresarios a que pongan todo su conocimiento y talento a favor de un futuro con menos emisiones de dióxido de carbono.
En el Gráfico 11.8 se puede ver cómo las emisiones de dióxido de carbono de aquellos países que han suscripto al PK, si bien se incrementarían, lo harían a tasas decrecientes, contribuyendo a una reducción de la contaminación en los años venideros.
Según estimaciones del Banco Mundial, alrededor de mil millones de toneladas de dióxido de carbono pueden ser reducidas por el total de proyectos aprobados hasta el momento por los países habilitados por el PK. Los objetivos de reducción de emisiones de muchos países del Anexo 1 no podrán ser cumplidos sin una participación en el mercado de transacciones basadas en proyectos. En este contexto, los gobiernos de estos países sin duda recurrirán a los mecanismos de IC y MDL.
Aún sin tener en cuenta una demanda potencial por parte de Australia, Canadá y los Estados Unidos de América, existe una demanda potencial por proyectos MDL y de IC bastante significativa por parte de Japón y de la UE antes del 2012, año en el cual finaliza la segunda fase del PK. El Cuadro 11.6 presenta estos datos.
Estudios realizados por IETA13 indican que el mercado de bonos de carbono es un instrumento que continuará en vigencia a finalizar la segunda fase del PK, en 2012.
En este contexto, los recientes anuncios de la Unión Europea en relación a sus políticas referidas al clima y la energía para el período 2012-2020 y años siguientes, dejan a la vista la gran preocupación de estos países respecto al cambio climático. Es por este motivo que las decisiones de inversión tienen en cuenta las restricciones impuestas por el Protocolo, al menos en la UE. De modo similar, el gobierno canadiense está orientando sus esfuerzos para facilitar las transacciones de UCA, mediante la mejora del sistema bancario y ayudas crediticias a empresas que deseen participar en este mercado. Las políticas implementadas en estas regiones han ayudado a dar un puntapié al mercado posterior al 2012. Sin embargo, hay mucha ambigüedad a cerca de la extensión que puede llegar a alcanzar las transacciones basadas en proyectos (IC y MDL).
Debido a la existencia de un cierto grado de incertidumbre respecto a los detalles del desenvolvimiento del mercado post 2012, surge un cierto riesgo de nuevos proyectos de reducción de dióxido de carbono. No obstante, esto no debería implicar una caída de los precios de los REC ni de los URE (unidades de reducción de emisiones) en el corto plazo, ya que existe una fuerte demanda residual que atender luego del 2012. Es más, si los regímenes de los Estados Unidos de América alientan el desarrollo de los mercados de REC, la demanda crecerá en una gran magnitud, sin lugar a dudas.
13 International Emissions Trading Association.
11.5 Evaluación del mercado de bonos de carbono
El mercado de bonos de carbono brinda un procedimiento que pretende dar una solución eficiente al problema de las reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero y de ese modo ayudar en el tema del calentamiento global del planeta. La contaminación en este mercado es un «bien» que, adecuadamente caracterizado, se puede comercializar siempre que existan demandantes y oferentes. El precio del título, como en cualquier otro mercado de bienes, sirve como señal para que las empresas asignen mejor los recursos. Para acceder a la venta de los bonos de carbono una identidad debe comprometerse a reducir la emisión de gases contaminantes en una determinada cantidad de toneladas de carbono equivalente. En tanto los agentes demandantes de estos bonos de carbono son las compañías que por alguna razón no puedan o no deseen disminuir las emisiones de gases que generan sus procesos productivos dada la tecnología. En principio, las firmas que tenderán a vender bonos son aquellas a las que le resulta relativamente simple y poco oneroso disminuir las emisiones nocivas; mientras que a las empresas que les resulta dificultoso reducir las emisiones serán los demandantes de dichos instrumentos. El mecanismo de alguna manera fija un derecho de propiedad sobre este particular bien. La interacción entre los oferentes y los demandantes de estos bonos arroja como resultado un precio y una cantidad eficiente de emisiones, bajo el supuesto de que el mercado funcione en forma transparente. Los bonos de carbono también pueden obtenerse a través de inversiones en proyectos industriales o forestales en países en proceso de desarrollo que absorben las emisiones de gases de efecto invernadero. Esta opción permite que un país industrializado se convierta en tenedor de un derecho a contaminar.
El precio de mercado del bono de carbono sirve para que la empresa compare el costo que implica su adquisición a los fines de cumplir con los requerimientos de disminución en la emisión de gases con el costo que ocasionaría la implementación de procedimientos técnicos para contraer las emisiones (un esquema equivalente, salvando las diferencias, es válido para el oferente). Frente a estas dos alternativas la empresa racional elegirá la más conveniente. El mecanismo de mercado permite que las empresas que realicen esfuerzos en reducir las emisiones de gases contaminantes tengan una compensación adicional.
Asimismo, el precio que se forma en el mercado actúa como incentivo para que las empresas inviertan fondos en la investigación y el desarrollo de nuevas tecnologías no contaminantes o de bajo impacto ambiental, ante la posibilidad de futuros incrementos en los costos.
Sin embargo, el mecanismo de mercado presenta algunos inconvenientes que atemperan el optimismo que algunos manifiestan por esta alternativa. Existen dudas en cuanto a si el procedimiento ayuda en forma efectiva para solucionar el problema de fondo que es quebrar la tendencia creciente de contaminación nociva de la atmósfera o en términos menos estrictos estabilizar el nivel de emisión de gases de efecto invernadero y propender a la búsqueda de nuevas tecnologías no contaminantes. El procedimiento se asemeja más a un mecanismo de redistribución de a emisión entre países con resultados netos iguales a cero. Cabe también preguntarse si es razonable que un país desarrollado simplemente vía la adquisición de derechos de contaminación continúe emitiendo gases de efecto invernadero, trasladando de ese modo responsabilidades propias a otros agentes. A su vez este traslado impone restricciones a los países en desarrollo en cuanto al uso futuro de los recursos naturales propios como lo es el caso de las reforestaciones, donde la compensación monetaria no refleja el costo verdadero de la medida. Asimismo, tampoco existe un mecanismo internacional de control efectivo de la cantidad real de emanaciones que producen las empresas de cada país y por ende tampoco existe la posibilidad de aplicar sanciones a aquellos que no cumplen con los compromisos oportunamente asumidos.
Un párrafo aparte dentro de esta problemática está relacionado con la validez de los procedimientos de evaluación de los proyectos que disminuyan las emisiones de gases. Qué acontece si el emprendimiento en la práctica no resulta efectivo para la reducción de emisiones y ya se había emitido un permiso de contaminación a otro agente, donde el resultado final estará lejos de ser positivo o al menos neutro para la sociedad. Es por ello que muchos estiman que los efectos netos resultantes de la aplicación de estos mecanismos serán poco beneficiosos para los habitantes del planeta. Esto obliga a profundizar el tratamiento del tema del calentamiento global y de la evaluación de las mejores alternativas para lograr ese objetivo.
A pesar de estos contrapuntos, las estimaciones de la evolución de este mercado brindan un panorama muy favorable para la República Argentina, ya que cuenta con la ventaja de tener bajas emisiones de gases de efecto invernadero. Los problemas arriba mencionados deberían ir solucionándose conforme pase el tiempo y las instituciones resultantes se vean fortalecidas. En este contexto y dadas las características propias de la economía nacional, no debería sonar ilógico ver a Argentina como uno de los países líderes en esta materia.