GOBERNABILIDAD, INSTITUCIONES Y PROGRESO
CAPÍTULO 4: GOBERNABILIDAD, INSTITUCIONES Y PROGRESO
Argentina ha mostrado un sendero de escaso crecimiento de su nivel de producto per cápita, y una de las principales razones de ese andar se halla en a causalidad entre calidad institucional y desarrollo76 económico. Dada la evidencia de una relación positiva entre estos, no es posible mantener una senda sostenida de crecimiento sin instituciones sólidas y confiables que perduren y evolucionen en el tiempo.
Las formas de gobierno, los entes reguladores, las leyes y hasta las costumbres y hábitos de una sociedad, entre otras, constituyen parte de las instituciones que rigen el día a día de la misma. De entre todas ellas, los organismos de gobierno son las más importantes ya que es a ellos a los cuales se les delega la tarea de dirigir, de establecer “el norte”. El Banco Mundial ha desarrollado una serie de indicadores capaces de medir el desempeño y la solides de los mismos. De la lectura de éstos, puede apreciarse que las instituciones Argentinas no sólo están calificadas como de bajo desempeño, sino que la calificación empeora secularmente, lo que demuestra que se está atravesando un proceso de debilitación institucional que atenta contra la sustentabilidad del progreso de la sociedad en el largo plazo.
4.1 Introducción
Hasta finales de los ochenta se creía que el crecimiento dependía fundamentalmente de la inversión y gestión racional del capital físico, financiero, I+D, tecnología y capital humano, y se consideraba en muchos casos que esto era una operación técnica, al alcance de cualquier régimen político e institucional. Entrada la década del noventa, empieza a aceptarse la idea de que los factores convencionales del crecimiento no proporcionan una explicación completa de la experiencia de determinados países, y se produce un vuelco hacia explicaciones de tipo más institucional, integrando la teoría económica con el enfoque institucional.
El presente capítulo analiza desde una óptica crítica la evolución histórica y la situación actual de las instituciones de gobierno en Argentina. Utilizando los indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial se pretende comparar el desempeño de Argentina con el resto del mundo. Países como Brasil, Chile, Uruguay y Venezuela, constituirán el marco de comparación por excelencia ya que siendo todos latinoamericanos, conforman ejemplos con muy diversas características. Finalmente, se realizará una breve mención a algunos problemas de fondo que justifican el bajo desempeño relativo de Argentina junto a posibles soluciones de los mismos.
4.2 Calidad institucional y crecimiento
A lo largo de los últimos años la importancia de las instituciones en la vida económica ha ido cobrando un mayor protagonismo en torno a las teorías de crecimiento. Se considera que las buenas instituciones hacen posible una asignación más eficiente de los esfuerzos colectivos, contribuyendo a explicar las diferencias observadas en el comportamiento de las distintas economías.
La teoría neoclásica explica la dinámica económica a partir de la acumulación de factores y de la eficiencia con la que estos son combinados en el proceso de producción. Pero no permite explicar porqué existen diferencias tan notables en los procesos de acumulación y de eficiencia productiva entre los distintos países.
76 En el presente capítulo se utilizan los términos crecimiento y desarrollo en forma indistinta, significando ambos no solo el crecimiento económico sino también el social. Debe tenerse presente que en la teoría económica ambas palabras no significan exactamente lo mismo, siendo el primero un concepto más integral que el segundo.En algunas ocasiones la palabra crecimiento también se utilizará como sinónimo de la variación positiva de una variable.
Rodrik y Subramanian (2003) distinguen tres escuelas de pensamiento del crecimiento: primero, la antigua teoría que asigna un papel crucial a la geografía, determinante del clima y los recursos naturales, que puede establecer las enfermedades que prevalecen, los costos de transporte y la
difusión de la tecnología de zonas más adelantadas. Por ende, en última instancia es la que ejerceuna fuerte influencia en la productividad agrícola y la calidad de los recursos humanos, dando lugar a divergencias entre los niveles de crecimiento entre zonas “ricas” en recursos naturales y zonas más pobres.
La segunda teoría destaca el papel del comercio internacional como causante de la variación de la productividad y el aumento del ingreso: se trata de la perspectiva de la integración porque encuentra en el comercio internacional la explicación de la convergencia económica entre las regiones pobres y ricas.
La tercera se centra en las instituciones, principalmente en el rol de los derechos de propiedad y el estado de derecho: lo que importa son las reglas de juego de una sociedad. El Esquema 4.1 refleja el impacto donde las mismas repercuten.
Es decir, siguiendo el esquema anterior, el impacto de las instituciones en el crecimiento económico de largo plazo puede observarse a través de un impacto directo, pero también a través de los efectos indirectos. Estos últimos incrementan el desempeño económico, por ejemplo, a través de mayor inversión, de un mejor manejo de los conflictos sociales, mejor calidad de las políticas aplicadas y un incremento en el stock de capital social. En los últimos años el desarrollo de indicadores sobre calidad institucional y de gestión de gobierno ha aumentado de forma considerable.
Ello ha permitido el avance de investigaciones empíricas que ponen de manifiesto los vínculos antes mencionados.
Se trata de buscar la causa profunda del crecimiento de largo plazo de las economías. Para algunos autores, las instituciones son la variable clave que explica ese desarrollo. Incluso actualmente los organismos internacionales manifiestan que sin instituciones de calidad es difícil avanzar en el proceso de desarrollo económico.
4.2.1 Las Instituciones y su proceso de cambio
Las instituciones pueden definirse como un sistema de reglas sociales establecidas y prevalecientes, que estructuran las interacciones colectivas restringiendo y posibilitando el comportamiento de la sociedad. A modo de ejemplo pueden citarse los mercados, las leyes, las religiones, el sistema legal, los modales, las normas contables, el dinero, el lenguaje, las empresas, los entes reguladores y hasta los organismos de gobierno, entre otras. Las instituciones se dividen en formales e informales: las primeras hacen referencia a aquellas normas explícitas, mientras que las segundas se refiere a los usos y costumbres77. Su durabilidad proviene del hecho de que crean expectativas estables sobre el comportamiento de otros e imponen consistencia a las actividades humanas.
Básicamente, las instituciones constituyen las reglas de juego, donde las diferentes organizaciones sociales, grupos de poder o interés y hasta los ciudadanos han de desempeñarse. Sin embargo, es importante señalar que las mismas no necesariamente son justas (socialmente hablando) o buenas para el desempeño económico, simplemente constituyen el “status quo”78. Es a partir de aquí donde comienza la responsabilidad de los órganos de gobierno. Una responsabilidad concebida en el hecho de que constituyen el punto de origen de un cambio profundo a nivel institucional.
Como las organizaciones más representativas de una sociedad, estas deben velar por el bienestar de la misma, deben actuar en pos de cambiar las instituciones cuando estas sean injustas79.
Siguiendo a Rodrik y Subramanian (2003) se pueden mencionar cuatro funciones que las instituciones deben cumplir para garantizar el desarrollo económico; lo que daría lugar a cuatro tipos de instituciones: primero, las Instituciones creadoras de mercado puesto que, en su ausencia, los mercados no existen o poseen un magro desempeño. Segundo, Instituciones reguladoras de mercado: es decir, las que se ocupan de las externalidades, las economías de escala y la información imperfecta, como las entidades reguladoras; tercero, Instituciones estabilizadoras de mercado: las que aseguran una baja inflación, minimizan la volatilidad macroeconómica y evitan las crisis financieras, como los bancos centrales, los regímenes cambiarios y las normas presupuestarias y fiscales; y por último, las Instituciones legitimadoras de mercado; es decir, las que proporcionan seguros y protección social, se ocupan de la redistribución y mitigan los conflictos; por ejemplo, los sistemas de pensiones, los planes de seguro de desempleo y otros fondos sociales.
Hay que tener en cuenta que la función no determina la forma: las instituciones son decisivas para el desarrollo, pero cada una de las funciones que cumplen tiene una multitud de opciones en cuanto a su forma específica (Rodrik, D. y A. Subramanian; 2003).
Con el fin de operar sobre las instituciones y dirigir una sociedad hacia una situación de prosperidad social y económica los organismos de gobierno, es decir, el Estado80, cuentan con lo que se denomina como “Gobernabilidad”. El concepto de gobernabilidad se refiere no sólo a la forma en que el sector público se desenvuelve, sino también a la naturaleza de las relaciones entre todos los sectores de la sociedad. La gobernabilidad y las instituciones poseen una línea divisoria muy estrecha y en algunos casos hasta confusa, por lo que es importante tener en cuenta que para el caso de la primera, el enfoque está puesto en la esfera pública, es decir, en el espacio donde el Estado y los actores sociales interactúan para tomar decisiones, proceso por medio del cual se modifica el status quo de las instituciones. Con respecto a la segunda como ya se ha mencionado anteriormente, constituye las reglas del juego de dicha interacción, entre otras81.Más allá de la gran cantidad de estudios existentes en torno a la relación entre instituciones y crecimiento, parece existir un consenso de que el éxito de las políticas económicas está considerablemente condicionado por la calidad de las instituciones que le sirven de soporte. La misma política económica pudiera tener resultados distintos, y a veces opuestos, dependiendo del marco institucional dentro del cual se llevan a cabo. De ahí que la credibilidad de las instituciones públicas sea vital para el éxito económico de una nación.
77 Se utilizará el término “instituciones” de forma indistinta para hacer referencia tanto a instituciones formales como informales.
78 North, Douglas (1993).
79 Dejando de lado la cuestión de “quién es el encargado de determinar lo mejor para la sociedad” y suponiendo que obrará en pos de un “óptimo social”.
80 De ahora en adelante denominados bajo este nombre.
4.2.2 La Gobernabilidad, principios y campos de acción
La acepción adoptada por el Banco Mundial (1996)82, sobre el concepto de gobernabilidad, es más acotada y se define como las tradiciones e instituciones a través de las cuales se ejerce la autoridad. Esto incluye, el proceso por el cual se elige el gobierno de turno, y la forma en que se lo controla y renueva; la capacidad del gobierno de diseñar e implementar eficazmente políticas sólidas; y el respeto por parte de los ciudadanos y el Estado hacia las instituciones que regulan las interacciones políticas y sociales entre ellos.
La gobernabilidad, sin embargo, tiene sentido sólo si se la enmarca en un contexto. Si bien los índices ayudan a comparar entre países y regiones un determinado campo o espacio de la gobernabilidad, a fines de identificar cuáles son las oportunidades y cuáles las limitaciones, es necesario contextualizarla. En el Esquema 4.2 se expone un breve marco de análisis para la misma.
La realidad social y la gobernabilidad están moldeadas por los recursos naturales, la historia y factores económicos y sociales particulares de cada país. Esto significa que lo que puede hacer mejorar la gobernabilidad en un país, puede no funcionar al ser aplicado en otro, por lo que el buen desempeño de ésta no puede ser construido simplemente transfiriendo modelos institucionales desde los países desarrollados hacia los menos desarrollados, ya que las instituciones de unos y otros son diferentes. Las reformas requerirán un estudio cuidadoso y minucioso de acuerdo a las circunstancias de cada caso.
Simplificando, se podría decir que la gobernabilidad trata acerca de todos los procesos, mecanismos, relaciones e instituciones a través de las cuales los ciudadanos y las organizaciones articulan sus intereses y ejercen sus derechos y obligaciones. Esto puede ser explicitado a través de los principios fundamentales de la misma. A saber:
• Participación: el grado de compromiso de la sociedad.
• Justicia: el grado en que las reglas son aplicadas a todos por igual.
• Decencia: el grado en que la formación y administración de las reglas es llevado a cabo sin humillar o dañar a las personas.
• Responsabilidad: el grado de alcance en que los actores políticos son responsables ante la sociedad por lo que hacen o dicen.
• Transparencia: el grado de claridad y apertura con la cual se toman las decisiones.
• Eficiencia: El grado en que los recursos humanos y financieros son aplicados sin desaprovechamiento, retrasos o corrupción.A su vez se identifican seis “campos” o “espacios” principales como partes fundamentales del dominio del concepto de gobernabilidad:
• Sociedad Civil: donde los ciudadanos plantean cuestiones políticas y toman conciencia de ellas.
• Sociedad Política: donde los intereses sociales son agregados.
• Gobierno: administración ejecutiva del sistema como un todo.
• Burocracia: donde las políticas son implementadas.
• Sociedad Económica: se refiere a las relaciones entre mercado y Estado.
• Poder Judicial: donde se resuelven los conflictos.
En el Cuadro 4.1 se describen estos principios fundamentales de la gobernabilidad aplicados a los campos sociales previamente descriptos, de manera de precisar el alcance del concepto. Estos provienen tanto de la teoría como de la práctica y son centrales para la presente discusión.
81 El nivel de gobernabilidad y los efectos positivos o negativos que ésta tenga sobre el desarrollo de un país, son básicamente un producto directo de las instituciones que rigen el mismo. Asimismo, los cambios en las instituciones son producto de la fuerza con que se ejerza la gobernabilidad.
82 Con el fin de precisar de una forma amplia todas las aristas del concepto de Gobernabilidad, en esta sección se utilizan las definiciones y opiniones tanto del Banco Mundial como de otros institutos que también se dedican a su estudio.
Tomando en consideración el caso argentino83, en lo respectivo al Cuadro 4.1, se encuentran tanto cuestiones positivas como negativas. Sin embargo, todavía queda mucho por hacer, en especial en el campo de la sociedad económica, de la burocracia, del poder judicial y del gobierno. Los
principios fundamentales más vulnerados son los de Transparencia, Justicia y Equidad, y Eficiencia.
4.2.3 La Gobernabilidad y la sustentabilidad del crecimiento y de la calidad de vida
Como se ha explicado anteriormente, un crecimiento económico y social sustentable está fuertemente ligado a la gobernabilidad y su capacidad de influir, cambiar y perfeccionar las instituciones que rigen el “status quo” de la sociedad.
En los últimos quince años se ha incrementado radicalmente el interés mundial por el estado de ésta en el mundo en desarrollo. Con la creciente proliferación de índices que reflejan el desempeño de las variables institucionales, el Banco Mundial desarrolló una metodología de agregación de todos ellos, de forma tal de contar con indicadores más inclusivos y confiables. El objetivo de este organismo está orientado a fomentar un tipo de gobierno adecuado y la lucha contra la corrupción. En particular, el proyecto de los Indicadores Mundiales de Gobernabilidad, que lleva más de una década y que ha tenido un importante impacto tanto en términos académicos como en los ámbitos dedicados al diseño e implementación de políticas públicas, es muy reconocido ya que agregó valor al debate sobre este tema y al desempeño institucional al demostrar que:
83 Tratado con mayor detalle en la Sección 4.3.
• La gobernabilidad puede ser medida con la precisión suficiente como para identificar cambios en el tiempo y para hacer sugerencias útiles en la gestión pública.
• Mientras los países industrializados muestran mejores resultados en su desempeño de gobernabilidad, los países subdesarrollados presentan realidades más pobres.
• El progreso significativo en términos de combate a la corrupción y las mejoras en la gobernabilidad puede ocurrir en un período corto de tiempo.
Es posible que durante un período haya crecimiento económico aún cuando exista cierta debilidad relativa de gobernabilidad, pero en el largo plazo el desarrollo equitativo y sustentable está altamente correlacionado con sociedades democráticas, estables, respeto de las libertades y de los derechos humanos.
Los indicadores que esta organización construye son seis y están clasificados a su vez en tres dimensiones84. Los mismos son detallados en el Cuadro 4.2.
Según estudios realizados por los especialistas del Banco Mundial, Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobatón (1999), existe una relación directa entre el logaritmo del PBI per cápita y el valor observado por los diversos indicadores que intentan medir ésta, presentados en el Cuadro 4.2. Es decir, a mayor gobernabilidad y calidad institucional, mayor nivel de actividad económica. Así lo refleja el Gráfico 4.1.
84 Para mayor información sobre la elaboración de los indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial remitirse a http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp o al BEA 2008.
Pero ésta no afecta solo el nivel de actividad económica. Como se mencionó con anterioridad, también afecta el nivel de vida de los ciudadanos. En el Gráfico 4.2 se aprecia una correlación negativa entre los indicadores de gobernabilidad y la tasa de mortalidad infantil
.
La robustez de los resultados encontrados por los investigadores del Banco Mundial, ha sido respaldada por otros estudios realizados en años posteriores, referidos a cuestiones tanto institucionales como de gobernabilidad. En la mayoría de ellos, la forma más citada para alcanzar el desarrollo es a través de un sistema democrático que asegure libertades y derechos. Otros estudios se focalizan más allá de una forma de gobierno y sostienen que las instituciones más importantes para generar desarrollo son aquellas que incentivan el intercambio a la vez que fomentan la confianza, y aquellas que efectivamente protegen la propiedad privada (Shirley, 2003). La primera incluye los mecanismos de contrato, el cumplimiento de los mismos, las normas comerciales y los hábitos y creencias que favorezcan la acumulación de capital humano. La protección de la propiedad privada se refiere a las constituciones, leyes electorales, leyes de educación y las demás normas cívicas. El Cuadro 4.3 presenta los principales resultados de algunos de estos estudios.
4.3 La Gobernabilidad y las Instituciones en Argentina
En la presente sección se expondrán una serie de indicadores acerca del grado de avance de las instituciones en Argentina, comparativamente con otras economías de la región. Como se mencionó previamente, se utilizarán los elaborados por el Banco Mundial, una de las fuentes más reconocidas en cuanto al análisis de esta temática. Vale la pena remarcar que no todos los estudiosos85 de la materia están en total acuerdo sobre las metodologías y agregaciones realizadas por el Banco Mundial, pero existe cierto consenso en que los indicadores de esa organizacion son los de mayor utilidad ya que para el año 2008 agruparon 340 variables de 35 fuentes de datos provistas por 32 organizaciones diferentes (institutos de investigación, think-tanks, ONG, organismos internacionales)86, dando mayor robustez a los resultados. Estos datos combinan las visiones de un gran número de empresas, ciudadanos y expertos. Sin embargo, con el fin de no dejar la calificación de las instituciones argentinas a la opinión de una sola entidad, se añadirá en el análisis los resultados de otras organizaciones de prestigio como el World Economic Forum y Latinobarómetro.
Al analizar el caso de la Argentina en particular, se pretende remarcar que a pesar de la buena coyuntura económica, el mal desempeño institucional y su deterioro progresivo en el tiempo minan las posibilidades de que la misma se mantenga con el transcurso de los años. Se hace necesario entonces, un cambio profundo tanto en las esferas públicas de gobierno como en los valores y principios de la ciudadanía. Esta afirmación se sustenta en el rincipio de control de los
85 Ver M. A. Thomas (2005): What do the Worldwide Governance Indicators Measure.
86 Para consultar la lista completa de variables utilizadas y organizaciones que las proveen ver: Kaufmann et. al. (2008): Governance Matters VII: Aggregate and individual Governance Indicators 1996-2007. World Bank.
gobernantes por los gobernados; si los primeros no actúan frente a la presencia de instituciones injustas, son los segundos los que deben procurar que lo hagan por todo medio legal que dispongan. Es decir, se necesita de una ciudadanía más participativa en la esfera de lo político y con una mejor interpretación y asimilación del concepto de justicia, para de esta manera poder impregnar a las esferas gobernantes con el mismo.
A continuación se analiza la situación argentina en cada uno de los seis indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial, buscando justificar las calificaciones obtenidas en un análisis reflexivo sobre la calidad de las instituciones relevantes en cada caso e incluyendo sugerencias tendientes a revertir el deterioro institucional. Si bien todos los indicadores muestran, como se adelantó más arriba, un deterioro secular en el tiempo, los que más han empeorado se alinean con las dimensiones institucional y económica (“Imperio de la ley y Control de la Corrupción” y “Efectividad de gobierno y Calidad de regulación” respectivamente).
4.3.1 La Dimensión Política
Comprende el proceso por el cual se elige el gobierno de turno y la forma en que se lo controla y renueva. Entre los aspectos que considera se pueden citar por ejemplo, libertades civiles y políticas, libertad de prensa, responsabilidad democrática, transparencia en la política económica, madurez del sistema político, representatividad, disturbios urbanos y manifestaciones violentas, fragmentación del espectro político, golpes militares, conflictos armados, entre otros. Por lo tanto, si los indicadores señalan una baja calificación o una caída de la misma, entonces es posible que no exista una verdadera protección de los derechos civiles y de las libertades de los individuos.
4.3.1.1 Voz y responsabilidad
Este indicador mide el grado en que los ciudadanos pueden participar en la elección de sus gobernantes, como así también la libertad de expresión, de asociación y la prensa.
Argentina, como muestra el Gráfico 4.3, se encuentra en el 50% superior del ranking de países siendo el único indicador positivo de los seis medidos y el que muestra el mejor posicionamiento relativo. Es importante señalar además que este fue el menos afectado por la crisis 2001/2002, lo que podría considerarse como cierto grado de madurez en lo que a democracia se refiere.
Dentro de los países seleccionados como marco de comparación analítica, (Brasil, Chile, Uruguay y Venezuela) Brasil es el que presenta el comportamiento más parecido al caso argentino. Chile y Uruguay se destacan al posicionarse dentro del 25% de los países con mejor calificación en este indicador, mientras que Venezuela se dirige en la situación opuesta colocándose apenas por encima del 25% de los países peor calificados.
La calidad de las instituciones partidistas y democráticas de Chile y Uruguay y el autoritarismo del partido gobernante en Venezuela son de público conocimiento y determinan con firmeza sus respectivas posiciones relativas en el mundo. Con respecto a Brasil, como se mencionó anteriormente su desempeño relativo en el mundo ha mostrado un comportamiento muy similar al argentino, pero existe una diferencia de vital importancia y esta es que mientras el primero ha mejorado levemente desde 1996 al 2009, la Argentina ha ido en dirección opuesta. Un mejor análisis de esta cuestión puede contemplarse en el Cuadro 4.4, donde se aprecia que la calificación argentina ha pasado de 0,39 en 1996 a 0,25 en 2009, es decir, sufrió un detrimento del 35,1%, mientras que la de Brasil subió de 0,18 a 0,51 (aumentó un 178,15%) en el mismo periodo. 
De la información presentada anteriormente, surge la cuestión sobre en qué nivel se respetan los principios que la Democracia representa, puntualmente aquellos que este indicador engloba.
La ONG chilena Latinobarómetro realiza encuestas de opinión en diversos países de América Latina al respecto. Según dicha organización, el nivel de respeto de las garantías civiles y políticas en la región ha mejorado levemente en los últimos años como muestra el Cuadro 4.5.
Una de las libertades más tradicionalmente asociadas a la democracia, la libertad de expresión y de prensa parece ser particularmente respaldada por la opinión pública en la mayoría de los países.
En lo que a la Argentina respecta, los ciudadanos parecen apreciar de manera sobresaliente estas libertades. Un 84% de los encuestados respondió estar “muy de acuerdo” o “de acuerdo” cuando se les preguntó ¿Está usted muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con la siguiente afirmación? “los medios de comunicación deben poder publicar noticias sin temer a ser cerrados”.
En torno al resto de los derechos87 civiles y políticos, la constitución Argentina garantiza la asociación gremial y la libertad de culto, más allá de algunos episodios aislados de corrupción y de intolerancia en grupos antisemitas, ambas se ejercen sin mayores inconvenientes.
Es decir, en cuanto a las libertades civiles que este indicador engloba, Argentina parece tener un desempeño relativamente bueno. El punto que queda por analizar entonces es el grado en que los ciudadanos pueden participar en la elección de sus gobernantes. El Gráfico 4.4 muestra que desde el retorno a la democracia en 1983, ha disminuido la concurrencia del electorado nacional a los comicios (el ausentismo aumentó un 13,2% en el período 1983 – 2009).
87Término utilizado en este caso como sinónimo de libertad.
La cuestión de fondo es cuál es el motivo por el que la ciudadanía parece no valorar adecuadamente su derecho y deber civil de votar y elegir a sus gobernantes. La primera causa sin lugar a dudas es la antipatía de los votantes por los partidos políticos. Si se observa el Gráfico 4.5, se aprecia claramente una crisis en la representatividad ciudadana de los Partidos Políticos, pasando de abarcar un 73% del cuerpo electoral entre afiliados y simpatizantes en 1984, a un 29% en 2005, porcentaje que seguramente ha disminuido o a lo sumo se ha mantenido estable hacia la fecha.
Fácilmente se verifica una correlación positiva entre la participación en los comicios y la representatividad de los partidos políticos: a menor representatividad menor concurrencia. El principal problema que esta falta de representatividad de los partidos genera, a criterio de la ciudadanía, es que sin los mismos difícilmente puede existir un régimen democrático. En Argentina, se les pidió a los encuestados que eligiesen entre las siguientes alternativas: “Hay gente que dice que sin partidos políticos no puede haber democracia, mientras que hay otra gente que dice que la democracia puede funcionar sin partidos. ¿Cuál frase está más cerca de su manera de pensar?”. Un 70% sostuvo que los partidos políticos si son relevantes para el accionar democrático. Una cuestión que vale remarcar de los resultados encontrados por Latinobarómetro es que en Chile ese porcentaje asciende a 59% y en Brasil es aún menor, alcanzando un 48%. Uruguay y Venezuela registraron valores del 81% y 80% respectivamente88.
Resumiendo, el principal inconveniente de Argentina en lo que respecta al indicador Voz y Responsabilidad, parece estar vinculado a la falta de interés de sus ciudadanos de elegir a sus gobernantes. Existe una cadena de causalidad que puede hasta poner en peligro el funcionamiento mismo de la democracia en el país: la falta de representatividad de los partidos políticos lleva a una disminución del interés ciudadano en el proceso electoral y de la concurrencia a los comicios contribuyendo los mismos a una debilitación del proceso democrático. Como se mencionó en el párrafo anterior, es la percepción generalizada la que sostiene que sin partidos políticos no puede haber democracia, por ende se vuelve necesario que los partidos seduzcan nuevamente a los votantes o que estos busquen una forma de participación más activa dentro de los primeros en pos de que no sean tan ajenos a sus agendas e intereses
88 Para el caso de Venezuela parece estarse formando lo que los investigadores de Latinobarómetro denominan una neodemocracia, es decir, un régimen que se autoproclama democrático pero en el cual faltan algunas o varias características de la democracia tradicional. Mayor información al respecto se encuentra disponible en http://www.latinobarometro.org/.
4.3.1.2 Estabilidad política y ausencia de violencia
Este indicador refleja la posibilidad de que el gobierno sea desestabilizado por medios inconstitucionales o violentos, incluyendo el terrorismo.
Como puede apreciarse en el Gráfico 4.6, este indicador constituye el punto más débil de la Dimensión Política, situando a la Argentina apenas por encima del 40% de los países relevados por el Banco Mundial en el 2009. La extrema tensión y violencia social vivida durante la crisis del 2001 y 2002 se ve claramente reflejada en dicho gráfico, donde la Argentina pasó de estar calificada por encima del 50% de los países en el periodo de convertibilidad a superar apenas al 20% de los mismos en el 2002. Vale decir que la crisis social fue de tal magnitud que el posicionamiento relativo del país no regresó a los niveles previos a la misma.
Por su parte, Uruguay y Chile se encuentran, al igual que con el indicador Voz y Responsabilidad, en la parte superior de la lista con un posicionamiento relativo en torno del 80% y 70% respectivamente. La calificación de Venezuela resulta sumamente baja alcanzando un nivel de -1,41 como indica el Cuadro 4.6, lo que la posiciona apenas por encima del 10% de los países relevados. Los fallidos intentos de derrocar al presidente Hugo Chávez en años anteriores claramente han dejado su marca de violencia dentro del país. La separación de la ciudadanía entre los individuos que apoyan al mandatario y los que prefieren un cambio se ha vuelto más clara. En lo que respecta a Brasil, puede apreciarse como éste históricamente ha sido situado por debajo de la argentina (salvo los años 2002 y 2003) y en el 2009 la ha superado situándose por encima del 50% de los países relevados.
Por otro lado, del Cuadro 4.6 resaltan ciertas cuestiones de suma importancia:
• De los cinco países considerados, Brasil, Chile y Uruguay han mostrado una mejora en sus calificaciones en el periodo 1996-2009. Mientras que Argentina ha acompañado a Venezuela con un claro aumento de su tensión social en el mismo periodo.
Es decir, mientras que en Brasil, Chile y Uruguay la estabilidad política mejora, en Argentina y Venezuela ocurre lo contrario, hecho que nos lleva al siguiente planteo ¿Qué tan probable es que el gobierno argentino sea desestabilizado por medios inconstitucionales o violentos? La primera alternativa que surge es el Golpe de Estado89. Según un estudio realizado por Latinobarómetro en el 2009, solo el 21% de los argentinos cree que el mismo es probable, a su vez, un 67% de la población no apoyaría bajo ninguna circunstancia un Gobierno Militar. Una comparación con el resto de los países seleccionados puede apreciarse en el Gráfico 4.7
A los ojos de la ciudadanía argentina, un golpe de estado, no sólo es poco probable, sino que el mismo tendría muy poco apoyo social en caso de ocurrir. Según Latinobarómetro, un 64% de los encuestados mostró un apoyo explícito hacia la democracia, mientras que los que lo hicieron de forma implícita declarando que ésta “puede tener problemas pero es la mejor forma de gobierno que hay” asciende al 75%. Es decir, el nivel de preferencia hacia la democracia es relativamente elevado,
89 Claramente, medir de alguna manera la probabilidad de un “Golpe de Estado” es una buena aproximación para medir la “Estabilidad política”.
al menos al compararlo con el promedio de Latinoamérica para el año 2009, el cual alcanza el 59% y 76% respectivamente.
En resumen, si bien Argentina tiene una baja calificación en este indicador y la misma ha ido disminuyendo a lo largo del tiempo, la falta de estabilidad política no parece ser realmente un problema inminente. La toma del control por las fuerzas armadas aparenta estar fuera de los escenarios posibles, sin embargo, no se debe dejar de tener en cuenta la posibilidad de boicots políticos y económicos que en numerosas ocasiones han desembocado en la renuncia de presidentes electos o llamado a elecciones anticipadas en nuestro país.
4.3.1.3 La Dimensión Política, conclusiones
En lo que a esta dimensión respecta, el problema no aparenta estar en la idiosincrasia de la ciudadanía, sino en la calidad de las instituciones que existen en la actualidad en la Argentina. Como ya se mencionó anteriormente, se valora ampliamente el respeto de las garantías constitucionales y de las libertades individuales, además, un reciente pasado de violencia aleja la posibilidad de que el Gobierno sea derrocado mediante un Golpe de Estado90. Sin embargo, la ya mencionada falta de representatividad de los partidos políticos (instituciones básicas del régimen democrático) ha conducido a una disminución de la concurrencia a los comicios y ésta, junto a otras debilidades del proceso democrático, a una falta de participación de la ciudadanía en el ambiente político. Según la opinión de especialistas, la falta de participación ciudadana conduce a lo que se interpreta como una permisión por falta de oposición. Es decir, los dirigentes tienden a gobernar según su propio criterio hasta que los ciudadanos manifiesten explícitamente su descontento, lo cual se transforma en la base de un gobierno autoritario que generalmente tiende a no respetar los derechos de los segundos. En relación a este último punto, en Argentina los ciudadanos afirman repudiar no solo la posibilidad de que las fuerzas armadas tomen el poder sino también a cualquier tipo de autoritarismo. El problema radica justamente en que si las instituciones donde estos han de manifestar dicho repudio no funcionan adecuadamente, se torna difícil que este sea escuchado por los dirigentes.
4.3.2 La Dimensión Económica
Comprende la capacidad del gobierno de diseñar e implementar eficazmente políticas sólidas. Los indicadores que se utilizan son: “Efectividad del gobierno” y “Calidad de la regulación”. Algunas cuestiones que consideran estos indicadores son: la calidad de la burocracia, la calidad de la infraestructura, la calidad de la educación y de la salud pública, satisfacción con la prestación de los servicios públicos, el manejo de las cuentas públicas y la deuda, la consistencia de las políticas y el planeamiento estratégico, las regulaciones del comercio exterior, los controles de precios, las reglas de juego, el desarrollo de negocios, el acceso al mercado de capitales, las regulaciones en el mercado laboral, los subsidios, entre otros.
4.3.2.1 Efectividad del gobierno
Este indicador mide la calidad de los servicios públicos, la capacidad de servicio civil y su independencia de presiones políticas, la calidad de las políticas públicas, y la credibilidad sobre el compromiso del gobierno con esas políticas.
En el Gráfico 4.8 puede apreciarse el marcado deterioro de la posición relativa de la calificación de Argentina en el mundo. De ser prácticamente un país modelo en la década del ‘90, en cuanto a lo que este indicador representa, ha llegado a colocarse por debajo del 40% en el 2009. Uruguay y
Chile una vez más se sitúan como los mejores de Latinoamérica. La calificación de Brasil muestra un comportamiento oscilatorio entre el 50% y 60%, situándose más cerca de este último en el 2009.
90 Ver Gráfico 4.7.
Finalmente la “Efectividad del gobierno” en Venezuela no alcanza a superar al 20% de los países evaluados.
El Cuadro 4.7 presenta algunas cifras para analizar el comportamiento de cada país. La calificación de Chile si bien cayó un 3,9% entre 2008 y 2009, subió un 22,69% entre 1996 y 2009. El incremento más notorio se dio en Uruguay pasando de un -0,07 en 1996 a un 0,69 en el 2009 1.045,69%), vale destacar que el principal salto ocurrió entre 1996 y 1998 cuando su posicionamiento relativo pasó del 55% al 75%, como lo indica el Gráfico 4.8. Brasil como se dijo, muestra un comportamiento oscilatorio, sin embargo, en la totalidad del período el resultado es positivo (131,35% entre 1996 y 2009). Si bien Venezuela tiene la peor calificación del grupo, es Argentina la que mostró el peor deterioro disminuyendo su calificación en un 175,52%. Vale remarcar que dicha contracción ocurrió en dos etapas, la primera hacia fines de la convertibilidad y la segunda desde el inicio del mandato de la actual presidenta de la nación Cristina Fernández de Kirchner a fines del año 2007.
La claridad de las “reglas de juego” es un factor decisivo no sólo para el correcto desempeño de la economía sino también para el del Estado. Las políticas públicas no sólo apuntan a las acciones que se ejecutan sino también al marco donde se las incluye. Es decir, las políticas adoptadas y el discurso político deben coincidir para brindar transparencia al sistema. Sin embargo, la “Efectividad de Gobierno” va mas allá de la coherencia entre las acciones y las palabras, se necesita también la determinación de un eje, de un Plan Estratégico de acción a largo plazo.
En el caso de Argentina, dicho eje ha sido modificado numerosas veces “sobre la marcha”, evidenciando la carencia de un Plan Estratégico de acción con un horizonte temporal aceptable91, hecho que fomenta el pensamiento cortoplacista que finalmente lleva a la incoherencia en la aplicación de políticas, es decir a un bajo nivel de compromiso por parte del gobierno en sus diferentes esferas.
La elaboración de políticas serias requiere de una amplia participación del Poder Legislativo en el proceso. Históricamente ha sido demostrado que aquellos países donde las principales acciones de política se conciben en un debate parlamentario activo, son más propensos a tener un lineamiento de largo plazo, sin ser de mayor importancia que órgano (Poder Legislativo o Ejecutivo) haya realizado la propuesta. Es de público conocimiento, la estabilidad de las reglas de juego que existe en Chile y su firme creencia en las políticas de largo plazo92, por ende resulta interesante comparar los resultados de la labor parlamentaria chilena y argentina.
Es lógico suponer que mientras más activo sea el debate en ambas cámaras (por cada ley aprobada) mayor será el nivel de consenso y apoyo ciudadano a las mismas como así también será menor la posibilidad de que las mismas contengan errores y u omisiones de cualquier índole. Los Gráficos 4.9 y 4.10 expresan el ratio existente entre el número de leyes aprobadas y cantidad de sesiones para las Cámaras de Diputados y de Senadores argentina y chilena respectivamente, como una medida de la intensidad y calidad con la que se debate cada ley. Se comprueba que el ratio es significativamente menor en Chile, donde no sólo se aprueban menos leyes al año, sino que también se realizan más sesiones y las mismas son de mayor duración, obteniéndose un marco legal para los negocios y el desarrollo social en general menos cambiante.
91 Una reseña histórica de los diversos “Planes Estratégicos de Largo Plazo” implementados en Argentina y sus resultados puede encontrarse en el Capítulo 3 del Balance de la Economía Argentina 2009.
92 Una reseña de su experiencia en la planificación estratégica puede encontrarse en el Capítulo 2 del Balance de la Economía Argentina 2009.
En resumen, los motivos para la baja calificación de Argentina en este indicador son numerosos.
Una baja labor parlamentaria relativa sumada a una falta de planificación estratégica de largo plazo se destacan por encima del resto, generando un ambiente de profunda incertidumbre. Una encuesta realizada por el IIE en el 2008, señala que aún a pesar del gran período de expansión de la economía argentina, sólo el 24% de los empresarios encuestados en todo el país aseguraron que las leyes, regulaciones y políticas que afectan a su empresa eran en aquel entonces más pre-decibles que tres años antes a dicha fecha. Con el turbulento manejo realizado por las autoridades en materia legal durante el 2009 y 2010, dicho porcentaje difícilmente puede haber aumentado.Sin embargo, no se deben olvidar otras cuestiones asociadas a necesidades básicas sociales como lo son la salud y la educación. En Argentina más de un 30% de la población no tiene cobertura médica y el gasto público en salud constituye una pequeña parte del presupuesto nacional93. Por otro lado, Argentina calificó en el puesto 55, 58 y 56 de 65 países en ciencia, lectura y matemáticas respectivamente, en el ranking de PISA de la OECD, el cual evalúa en forma comparativa el nivel de las instituciones educativas en cada país. Finalmente, la obra pública productiva, es decir aquella que apunta a facilitar la actividad económica del sector privado abaratando costos e incentivando la inversión está creciendo, pero no por una política activa de fomento a la actividad económica sino por simplemente acompañar el aumento generalizado del gasto público94.
93 Cifras obtenidas de la Encuesta Permanente de Hogares.
94 Téngase en cuenta que la partida Servicios Económicos del presupuesto, la cual guarda una alta correlación con dicho tipo de inversión, tiene un crecimiento previsto para 2011 en torno al 12% mientras que el gasto corriente del estado un 17,2%, según cifras del no aprobado proyecto de ley de presupuesto 2011.
Este indicador se refiere a la capacidad del gobierno para implementar políticas y regulaciones que faciliten y promuevan el desarrollo del sector privado.
Al igual que en el caso de la “Efectividad de gobierno”, Argentina constituía un ejemplo a seguir en el año 1996, tal y como puede apreciarse en el Gráfico 4.11. La caída en su posición relativa se inicia hacia fines del período correspondiente a la convertibilidad, acelerándose en el año 2002 y situándose por debajo de Venezuela. En el 2003 mostro una leve mejora colocándose apenas por encima del 20% de los países evaluados, donde permanece hasta la fecha. Chile constituye el ejemplo Latinoamericano situándose por encima del 90% de los países evaluados, mientras que en esta ocasión, Uruguay se encuentra más cerca de Brasil, superando apenas el 60%. Venezuela por su parte se encuentra entre el 10% peor calificado en el 2009.
En cuanto a las calificaciones obtenidas por cada país y sus evoluciones a lo largo del tiempo, el Cuadro 4.8 presenta el detalle. Del mismo puede apreciarse que Argentina contrajo su calificación absoluta de un 0,86 en 1996 a -0,9 en 2009, es decir, -208,24%, siendo superada únicamente por Venezuela. El único país que mostró una mejora fue Chile, creciendo un 18,76% durante el período antes mencionado.
Obviamente, los resultados de este indicador también se encuentran altamente vinculados a la implementación de un Plan Estratégico de Acción que garantice la estabilidad de las reglas de juego como principal aspecto a tener en cuenta en el largo plazo. Como ya se explicó anteriormente, Argentina claramente carece de uno. Colocando la lupa en el corto plazo, la alta presión impositiva, la falta de acceso al crédito, la extensa papelería burocrática y la tasa de inflación, constituyen los principales motivos por los que el desarrollo económico y de negocios puede estancarse, a pesar de la favorable coyuntura que atraviesa el país.
No resulta extraño que el Banco Mundial ubique a nuestro país en los puestos que muestra el Cuadro 4.9 correspondiente a los componentes del Doing Business Indicator estimado para el 2011.
Claramente Argentina presenta numerosas trabas al momento de instalar nuevos negocios, hecho que de más está decir obstaculizan el desarrollo económico. Algunos lineamientos generales y propuestas tendientes al fortalecimiento de las instituciones, sobre todo las económicas que ya
no pueden ser demoradas son las siguientes:
• Reforzar el pobre equilibrio macroeconómico actualmente existente.
• El superávit fiscal primario es fundamental. Se debe pensar en una desaceleración del gasto público optimizando los subsidios y en lo posible en una relajación de la presión fiscal.
• La política monetaria requeriría ciertas correcciones, que incluyen mantener dentro de las bandas a la oferta de dinero para combatir la nflación.
• Mejorar la productividad.
• Inversiones en generación de energía que sean económicamente factible en el largo plazo.
• Fomentar el crédito productivo, sobre todo a las PyMEs.
• Refuerzo de instituciones clave, como por ejemplo el INDEC, con miras a recuperar la credibilidad.
• Replanteo de la estructura educativa, adaptando el sistema a las necesidades del mercado laboral y reconociendo las diferentes capacidades de los individuos.
• Profunda promoción a la investigación y el desarrollo (I+D), lo que debería vincularse e impulsar fuertemente las mejoras de la productividad.
• Reformas clave en el sistema político, estableciendo por ejemplo una carrera del funcionario público95.
• Restaurar el federalismo
Recapitulando, la calidad de la regulación en Argentina es paupérrima. No importa qué tipo de país se pretenda alcanzar en el futuro, existen ciertas cuestiones que deben ser atendidas y resueltas a la brevedad. Entre ellas pueden citarse: disminuir la presión fiscal legal96 combatiendo la evasión con el fin de mantener los ingresos del Estado relativamente constantes, contener la inflación con una política monetaria más coherente e independiente de los intereses del Ejecutivo, incentivar el crédito a la PyME y optimizar la estructura de los subsidios. Hacia un mediano y largo plazo lo que se necesita, como ya se mencionó con anterioridad, es delimitar los lineamientos de política a seguir, es decir, constituir la institución de un Plan Estratégico de acción de cara hacia el futuro.
4.3.2.3 La Dimensión Económica, conclusiones
De 139 países relevados, el World Economic Forum en su informe sobre competitividad global de los países ubica a la Argentina en el puesto 135° en lo que respecta a la eficiencia del mercado de bienes, 128° con respecto a la eficiencia del mercado laboral y 125° en desarrollo del mercado financiero. Es decir, no solo el Banco Mundial con sus indicadores de Gobernabilidad califica con bajo desempeño a la Argentina, esta calificación parece ser consensuada por todas las organizaciones internacionales que investigan estos aspectos. La falta de previsibilidad para los negocios generada por la inestabilidad de las reglas de juego, demandan la elaboración de políticas sustentables en el tiempo, las cuales deberían contar en principio con el consenso popular y compromiso político para garantizar su continuidad y en cuyo contenido no se debería omitir los ítems remarcados en el apartado anterior. Finalmente, el Poder Legislativo debería tener una mayor y mejor participación en la elaboración del mismo.
4.3.3 La Dimensión Institucional
Comprende el respeto de los ciudadanos y el Estado hacia las instituciones que regulan las interacciones políticas y sociales entre ellos. Los indicadores son: “Imperio de la Ley” y “Control de la Corrupción” y comprenden aspectos tales como el grado en que se cumplen los contratos, la frecuencia de las expropiaciones o confiscaciones, el grado de evasión impositiva, la incidencia de la economía informal, la frecuencia de hechos de corrupción, el costo de ésta, entre otros.
4.3.3.1 Imperio de la Ley
Este indicador refleja el grado en que los ciudadanos confían en las leyes de la sociedad (incluyendo la calidad del cumplimiento de contratos), en los derechos de propiedad, en la fuerza policial, en el poder judicial y la posibilidad de crímenes y violencia.
95 Una propuesta de cómo podría ser dicha carrera se encuentra en el Capítulo 5 del Balance de la Economía Argentina 2009.
96 Téngase en cuenta que la presión fiscal efectiva, es decir la proporción del PBI que el Estado toma, en todas sus dimensiones, actualmente supera el 30%. Con unos niveles de evasión elevados como los argentinos, la presión fiscal legal, que constituye la tomada por los nuevos inversores como punto de referencia, es aún mucho mayor.
En el Gráfico 4.12 se observa que Chile y Uruguay lideran los posicionamientos relativos en América Latina, situándose el primero claramente por encima del segundo. Sin embargo, vale la pena remarcar, como lo muestra el Cuadro 4.10, que mientras que el segundo incrementó su calificación absoluta en un 16,24% en el período 1996-2009 el segundo la contrajo levemente (-4,53%).
Argentina y Brasil se han mantenido relativamente cercanos entre sí en cuanto a su posicionamiento relativo. Sin embargo, antes de la crisis del 2001 Argentina se situaba por encima del segundo cercana a Uruguay, con posterioridad a la misma, la tendencia se revirtió, ubicándose más cercana a Venezuela. Lo que ocurrió fue que las disminuciones en las calificaciones argentina y brasilera para el período 1996-2009 fueron del -445,49% y -0,82%, respectivamente.
El “Imperio de la Ley” implica el cumplimiento de ésta, aun cuando no sea del todo justa o beneficie a algunos en detrimento de otros. A pesar de que el Poder Legislativo en Argentina no funcione al mismo nivel que en países desarrollados elaborando leyes imparciales y sin ambigüedades, como ya se explicó en el apartado correspondiente al indicador “Efectividad de gobierno”, es el Poder Judicial el que debe velar por el cumplimiento de éstas, asegurando la equidad en las sanciones y castigos a los que las infrinjan sin importar el status social de dichos individuos. Para que esto sea posible, se necesita que el Poder Judicial sea independiente. Esta independencia en cuanto a lo que al magistrado compete implica que el mismo debe estar liberado de estímulos y presiones para decidir conforme a derecho, para la cual hay que considerar distintos aspectos97:
97 Deben interpretarse a los estímulos y presiones en un sentido amplio. Para el caso de estímulos económicos, los magistrados cuentan con una garantía salarial, la cual intenta evitar que éste se sienta tentado económicamente a no fallar acorde a derecho.
• La independencia externa del poder judicial (con respecto a los otros Poderes del Estado) se garantiza a través de los mecanismos de designación y remoción de los jueces, el ejercicio de la potestad disciplinaria, y la administración de sus propios recursos. Otra de las garantías tradicionales de la independencia de los jueces con respecto al poder político es el de la inamovilidad de sus cargos.
• La independencia interna de los Magistrados se refiere a su libertad con respecto a Magistrados de orden superior.
En este sentido, no se puede dejar de mencionar el rol fundamental que ocupa el Consejo de la Magistratura creado en 1994 cuando se reformó la Constitución Nacional. Concebido como un órgano de integración plural (miembros del Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, abogados y académicos), que tiene por funciones: intervenir en el proceso de designación de los magistrados, ejercer el régimen disciplinario sobre los jueces, participar en el procedimiento de remoción de los mismos, administrar los recursos y constituirse como órgano de autogobierno del Poder Judicial98.Más allá de los debates en torno a si el mismo habría de contribuir a la independencia del Poder Judicial o no99, en general, los académicos sostuvieron en 1994 que el cambio otorgaría transparencia al sistema de selección de jueces y que en términos generales sería positivo. Es decir, fomentaba la independencia interna y presuntamente no vulneraba la externa. Consideraban poco probable que el Consejo fuese apropiado por algún otro poder, ya que la Constitución garantiza, con respecto a la integración del mismo, el equilibrio entre los representantes políticos, jueces y abogados. Afirmaron además que dicha composición estimularía la participación, el diálogo y el consenso entre los sectores interesados, lo que enriquecería el proceso de selección.
Por aquel entonces, el consejo contaba con diecinueve miembros y el quórum era de trece. Dado el proceso de selección de los mismos, el partido político que se encontrase en el poder podía llegar a ocupar hasta cinco bancas teniendo mayoría en ambas cámaras legislativas. Como muestra el Gráfico 4.13, cuatro de ellos como representantes del Poder Legislativo nacional y uno por el Ejecutivo. Al requerirse una mayoría absoluta de los miembros presentes para poder adoptar decisiones, resultaba imposible para el Ejecutivo obrar unilateralmente.
98 Gil Lavedra, Ricardo (1996).
99 Un mayor detalle sobre los argumentos a favor y en contra de la creación del Consejo de la Magistratura puede
consultarse en el Capítulo 5 del Balance de la Economía Argentina 2009.
Sin embargo, en el 2006 se modificó el Artículo 9 de la ley 24.937 por el Artículo 5 de la Ley 26.080 cambiando la composición original del consejo y el quórum para sesionar. Actualmente, el mismo consta de trece miembros, el quórum es de siete y los criterios de votación siguen siendo los mismos. El problema es que la contracción en la cantidad de miembros no afectó a las participaciones de los distintos poderes por igual (tal y como puede verse en el Gráfico 4.14) y por ello un partido político en el poder y con mayoría en ambas cámaras sigue contando con cinco miembros lo que prácticamente le da ventaja suficiente para manipular el consejo según su conveniencia. Lógico era de esperar que bajo estas circunstancias el World Economic Forum posicionara a la Argentina en puesto 123 de 139 en cuanto a la independencia del Poder Judicial.
Entonces, si el órgano que puede y debe sancionar a aquellos encargados de hacer cumplir la ley, puede ser manipulado por intereses personales, ¿Cómo afecta esto a la justicia de las leyes y al respeto de los derechos de los ciudadanos? El Cuadro 4.11 arroja algunas respuestas. En el mismo puede observarse una vez más la relativamente baja labor parlamentaria argentina, pero más importante aún para lo que este indicador representa son las posiciones de protección de los derechos de propiedad y propiedad intelectual, donde Argentina quedó ubicada 134° y 126° de 139 países respectivamente. Además el nivel de crímenes y violencia es percibido por los empresarios como un problema real a la hora de hacer negocios, ubicando a la Argentina en el lugar 116°.
Notas:
1 La pregunta realizada a los empresarios, sobre la cual se obtuvieron los resultados es: ¿Qué tan eficiente es el marco legal en su país para las empresas privadas en la solución de controversias?
2 La pregunta realizada a los empresarios, sobre la cual se obtuvieron los resultados es: ¿Qué tan eficiente es el marco legal en su país para impugnar la legalidad de las acciones del gobierno y / o reglamentos?
3 La pregunta realizada a los empresarios, sobre la cual se obtuvieron los resultados es: ¿Cómo calificaría usted la protección de los derechos de propiedad, incluidos los activos financieros, en su país?
4 La pregunta realizada a los empresarios, sobre la cual se obtuvieron los resultados es: ¿Cómo calificaría usted la protección de la propiedad intelectual, incluyendo medidas contra la falsificación, en su país?
5 La pregunta realizada a los empresarios, sobre la cual se obtuvieron los resultados es ¿En qué medida la incidencia del rimen y la violencia impactan en los costos de hacer negocios en su país?
Fuente: IIE sobre la base de World Economic Forum.
Resumiendo, el bajo cumplimiento del “Imperio de la Ley” en Argentina constituye un problema que abarca algunas de las instituciones de más alto rango del país como son los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. En este último, la reforma del Consejo de la Magistratura del año 2006 constituye un problema crucial y si bien la mayoría absoluta oficial dentro del mismo desapareció desde que asumieron los diputados y senadores electos en los últimos comicios legislativos (2009), el problema aún no está resuelto. Por empezar, se debería devolver al consejo su composición original y a partir de ahí continuar aunando esfuerzos para reforzar la independencia del Poder Judicial. Debe tenerse presente que la vulneración de los derechos de propiedad y propiedad intelectual, tomados como ejemplos de algunos de los derechos más importantes de una sociedad democrática, ha alcanzado niveles alarmantes en los últimos años y el descontento de la ciudadanía al respecto es cada vez más notorio, obligando a cambios serios y profundos.
4.3.3.2 Control de la Corrupción
Este indicador refleja el grado en que el poder público se utiliza a favor de intereses privados, incluyendo pequeños y grandes actos de corrupción, a la vez que el Estado es “capturado” por elites.
Si bien Argentina ha logado mantenerse en un posicionamiento relativo cercano al 40%, ha seguido en los últimos años fielmente el comportamiento de Venezuela, que apenas se sitúa por encima del 10% de los países. El Gráfico 4.15 muestra claramente como ambos países siguen el mismo patrón
de conducta, sobre todo a partir del año 2002. A pesar de esta diferencia, es Argentina el país que ha experimentado la mayor contracción en su calificación absoluta (-102,32%), lo cual achica la brecha entre ambos.
Chile y Uruguay se encuentran cercanos al 10% de los países mejor calificados, mostrando el segundo una duplicación en su calificación absoluta durante el período 1996-2009 pasando de 0,54 a 1,22 (126,58%). Brasil por su parte ha mantenido su posición oscilando entre el 50% y 60% aun cuando su calificación absoluta aumentó un 73,8% durante los años antes mencionados.
En lo que a la opinión empresaria sobre la corrupción compete, el World Economic Forum realiza un exhaustivo trabajo de relevamiento estadístico que luego de ser estandarizado establece valores entre 1 y 7, siendo el primero la calificación que refleja los más altos niveles de corrupción y decadencia institucional y 7 los más sanos. El primer resultado que se destaca del Cuadro 4.13 es que Argentina se sitúa en la posición 138° de 139 países relevados cuando la pregunta apunta al nivel de confianza de los ciudadanos en la ética de sus políticos, como así también, el marcado favoritismo de los políticos por aquellos allegados suyos a la hora de hacer políticas y contratos (puesto 137°). Los pagos irregulares y sobornos también parecen moneda corriente puesto que la calificación es de 3,1 y su posición es la 115°. Todos estos resultados apuntan a que la clase dirigente busca alcanzar el poder de manera interesada y persiguiendo el enriquecimiento personal.
Pero a la vista de la seriedad de este problema, los ciudadanos parecieran tratar de aprovechar dicho comportamiento que se presta al favoritismo fomentando el círculo vicioso en vez de combatir la corrupción. Téngase presente que la calificación de la ética empresaria en argentina fue de 3,3 y su posición en el ranking alcanzó el lugar 115°.
A colación de los resultados obtenidos por el World Economic Forum, se presentan algunas propuestas tendientes a incrementar la transparencia y combatir la corrupción, que podría implementar un país como Argentina100:
• Publicación y libre acceso a las Declaraciones Juradas de activos e ingresos de los candidatos a cargos públicos en general, tanto nacionales, como provinciales y municipales, incluyendo legisladores, jueces y sus asesores y subordinados.
• Publicación y libre acceso a las declaraciones de financiamiento de campañas políticas y la distribución de los gastos de las mismas.
• Publicación y libre acceso a las votaciones parlamentarias, las actas legislativas y los debates parlamentarios.
• Implementación de leyes que regulen los conflictos de intereses, separando la política, los negocios, la legislación, el servicio público. Adopción de leyes que regulen el lobby.
• Publicar “listas negras” con las empresas que hayan ofrecido o cobrado “pagos indebidos” (en convocatorias públicas, por ejemplo).
• Requerir a las empresas multinacionales (especialmente las de petróleo, gas y minerales) la publicación de sus pagos, operaciones, costos y reservas, al estilo de publish-what-you-pay101.
100 Kaufmann, D. (2004). Myths and Realities of Governance and Corruption. World Bank.
101 Organización civil internacional de lucha contra la corrupción que propone un mayor control de los gobiernos de los países que poseen recursos naturales que son explotados por multinacionales. El objetivo es ejercer un mayor control sobre la relación gobierno-multinacionales para evitar la corrupción, los conflictos sociales y lograr un uso eficiente de los recursos.
• Implementación de leyes de libertad de acceso a la información para lograr una fácil consulta de los datos de todos los niveles de gobierno.
• Libertad de prensa, incluyendo Internet.
• Transparencia de los presupuestos y datos fiscales y financieros de todos los niveles de gobierno. Implementación de estándares internacionales de transparencia fiscal (del FMI, por ejemplo). Publicación detallada de los pagos de multinacionales de industrias extractivas y reuniones públicas y abiertas que involucren a los ciudadanos del país.
• Convocatorias públicas transparentes y por Internet.
• Informes periódicos acerca del estado de la gobernabilidad, la corrupción y un detallado seguimiento del gasto público.
• Programas transparentes a nivel municipal, incluyendo publicación de los presupuestos y reuniones públicas y abiertas a todos los ciudadanos.
Finalmente, con el fin de fomentar la transparencia empresaria, se deberían incrementar los controles del fisco estableciendo un estricto sistema de castigos tanto a las empresas que ofrezcan sobornos como a aquellos inspectores que los acepten.
4.3.3.3 La Dimensión Institucional, conclusiones
La ley parece cada vez ser menos relevante al momento de establecer los lineamientos de conducta de la sociedad argentina. Los derechos de los ciudadanos son fuertemente vulnerados por el Estado, principalmente aquellos que apuntan a consagrar la propiedad privada, tanto de forma directa como indirecta. Ejemplos de estas vulneraciones los constituyen la estatización de las AFJP y la falta de una intervención activa del sector público en los litigios privados sobre estos derechos.
La corrupción y el pago de sobornos están alcanzando niveles críticos tanto en la esfera pública como en la privada. Hecho que generaliza un comportamiento especulativo basado en la posibilidad de evitar los castigos que prevé la ley frente a claras violaciones de la misma, siempre y cuando se cuente con la oportunidad y los medios para pagar un soborno102.
La decadencia institucional alcanzó una de sus máximas expresiones con la reforma de la composición del Consejo de la Magistratura del año 2006, ente que como se explicó con anterioridad, nombra, remueve y sanciona a los magistrados, con la que se le otorgaba una alta influencia al Poder Ejecutivo dentro de éste. En términos generales, más allá de que los individuos que trabajan en y para una institución sean corruptos, un problema mucho mayor es que la Institución en si sea corrupta en su mismísima concepción. Devolver al Consejo de la Magistratura su composición original parece ser un buen punto de partida para revertir la tendencia decadente de las instituciones argentinas.
4.4 Consideraciones finales
En el presente capítulo se ha pretendido sintetizar el marco teórico subyacente a la teoría del desarrollo económico basado en la calidad de las Instituciones. Como se puntualizó en la sección 4.2, las mismas afectan al PBI y al crecimiento de manera directa como indirecta a través de mayor fomento a la inversión, de un mejor manejo de los conflictos sociales, mejor calidad de las políticas aplicadas y un incremento en el stock de capital social. Es decir, claramente afectan a todos los pilares de una economía.
102 Ver los resultados del World Competitiviness Index 2010 expuestos en el Cuadro 4.13.
Sin embargo, como bien se señaló en la sección 4.2.1, las mismas no necesariamente son justas, simplemente constituyen el “status quo”. Si las Instituciones son injustas, el Estado como principal actor e Institución social debe actuar para corregirlas y para hacerlo cuenta con la “Gobernabilidad”. Ésta y las instituciones poseen una línea divisoria muy estrecha y en algunos casos hasta confusa, por lo que es importante tener en cuenta que para el caso de la primera, el enfoque está puesto en la esfera pública, es decir, en el espacio donde el Estado y los actores sociales interactúan para tomar decisiones, proceso por medio del cual se modifica el status quo de las instituciones. Con respecto a la segunda como ya se ha mencionado anteriormente, constituye las reglas del juego de dicha interacción, entre otras.
Siguiendo el análisis de Gobernabilidad realizado por el Banco Mundial, se clasificó a ésta en tres dimensiones conteniendo cada una dos indicadores. La dimensión Política que comprende los indicadores de Voz y responsabilidad y Estabilidad política y ausencia de violencia, siendo la mejor calificada en Argentina, refleja una fuerte debilidad en la institución partidaria del sistema democrático. La falta de representatividad de estos y la disminución de la concurrencia de los votantes a los comicios comienza a quitar legitimidad al sistema.
Por su parte, la dimensión Económica conformada por los indicadores de Efectividad de gobierno y Calidad de regulación, encuentra su principal limitación en la carencia de un Plan Estratégico de acción de largo plazo. El mismo al consolidarse como institución eje de las políticas económicas y sociales a seguir terminaría con la inestabilidad de las reglas de juego, el mayor impedimento a la hora de emprender nuevos negocios. Un Poder Legislativo más participativo y un Ejecutivo menos invasivo resultan necesarios para dar el primer paso.
Finalmente, la dimensión Institucional deja el mayor vacío de las tres. El imperio de la Ley se ha deteriorado drásticamente mientras que el Control de la corrupción parece no existir. El Consejo de la Magistratura constituye en este caso la institución más endeble y la que necesita con mayor urgencia ser restaurada a su concepción original.
Por último, vale decir que la calidad de las instituciones argentinas es muy pobre y su estabilidad es frágil. Hoy en día sorprende ver no solo su baja performance sino la forma en la que las mismas se han deteriorado en la última década. Lo más alarmante es que el Estado no parece reaccionar seriamente frente a estos hechos, es por eso que quizá sea momento de que la sociedad le manifieste la necesidad de un cambio.