TRES VERSIONES DE FEDERALISMO: AUSTRALIA, CANAD Y BRASIL
CAPITULO 8. TRES VERSIONES DE FEDERALISMO: AUSTRALIA, CANADÁ Y BRASIL1
La coyuntura político institucional argentina, evidencia que los marcos sobre los cuales se ha edificado la distribución del ejercicio del poder y el reparto de competencias materiales y territoriales, no han sido eficientes. Ello ha generado malestar y críticas desde ciertos sectores en torno a la matriz utilizada: el modelo federal. Para buscar respuestas a este planteo, partimos de considerar al federalismo como un concepto dinámico, necesariamente vinculado a diversas circunstancias históricas, políticas y socioeconómicas, capaz de producir modelos constitucionales muy diferentes. En el presente trabajo, analizamos tres versiones, la australiana, la canadiense y la brasileña, buscando caracterizarlos muy someramente y encontrar antecedentes aprovechables en la experiencia nacional.
8.1. Introducción
Realiza el maestro Pedro J. Frías, al iniciar -casi a modo de prefacio- el último Cuaderno del Federalismo2 con su clásico «Informe general», un sinceramiento que no debe pasar inadvertido: en Argentina, hay malestar con el federalismo.
Conflictos sociales irresolutos, crisis políticas casi terminales, relaciones gubernamentales e interinstitucionales de pésima calidad -mal gestionadas por dirigentes inconsistentes y corruptos, orfandad -en todos los niveles de gobierno- de cuadros administrativos de carrera eficaces, estructuras obsoletas, inseguridad jurídica, ausencia de solidaridad, caracterizan esta coyuntura en la que la ansiada recuperación económica pasará primero por intentar llegar a pisos perforados hace tiempo, y en la que salvar nuestra quiebra frente al mundo exigirá de nosotros mucho más que proponer -y luego celebrar alegremente- la aceptación de una quita por terceros. Y para muchos, buena parte de la culpa de estos males la tiene esa matriz de ordenamiento, causa de enfrentamientos fraticidas en la etapa de formación de nuestro Estado-Nación, y motivos de permanente tensión aún hoy, cuando nos encontramos a pocos pasos de celebrar nuestro bicentenario como país soberano.
Si el Gobierno Federal y las unidades autónomas que lo sustentan no han logrado articularse debidamente en nuestra experiencia nacional, entonces -dicen muchos- el sistema no sirve. ¿Pero puede hablarse de federalismo como una dimensión institucional estática, como una estructura rígida o molde dentro del cual se forjan exclusivamente piezas idénticas? Anticipamos que consideramos a esa línea de pensamiento poco sensata. Tan sólo un recorrido superficial por los diversos estados federales que se erigen en el mundo podría ayudarnos a fundamentar nuestra expresión.
1 El presente capítulo fue escrito por José Emilio Ortega. Abogado (UNC). Especialista en Derecho Comunitario (U.Salamanca). Maestrando en Partidos Políticos (UNC). Profesor del Centro de Estudios Avanzados (UNC), Facultad de Derecho y Ciencias Sociales (UNC) y Universidad Blas Pascal. Subsecretario de Relaciones Institucionales de la UNC. Coordinador de la Maestría en Gestión para la Integración Regional (UNC y Universidad Playa Ancha, Valparaíso, Chile).
2 «Cuaderno de Federalismo» Volumen XVI. Instituto de Federalismo. Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, 2003.
Un primer problema a la hora de abordar esta idea se presenta en los países a elegir. Los tenemos de diversos tamaños, de diferentes estructuras socioeconómicas, de disímiles procesos de formación, de tradiciones y culturas casi opuestas. Pero a la hora de abrir el zoom, encontramos en sus textos constitucionales la profesión de una misma idea, de un concepto, de una manera de de vincular al poder y a los bienes públicos con los ciudadanos -la que coincidentemente todos estos países llaman «federal»-; pero desarrollando modos de organizarla institucionalmente que lejos de ser idénticos, presentan una impronta particular en cada caso, y aún en cada Estado y ya fuera de los textos fundamentales, diferentes maneras de gestionarla según el credo político de quienes toman el compromiso de hacerlo3.
No son muchos los estudios comparados que pueden consultarse a la hora de comenzar una recopilación de antecedentes -en particular en idioma castellano y actualizados-, pero en esta primera aproximación al problema, no será difícil comenzar a presentar al lector el funcionamiento de ordenamientos político institucionales federales de potencias intermedias de relativa afinidad con la República Argentina, de las que mucho se habla y poco se sabe. Lejanías geográficas, culturales, idiomáticas, y otras distancias -las que duelen más-, las que genera el desarrollo por una parte, y las que genera el desinterés y el individualismo por la otra, nos separan de las realidades que analizaremos, también propias del Nuevo Mundo, salidas del modelo con el cual los Estados Unidos de América contribuyeron al paradigma de organización política del mundo, que aquí traremos de presentar de manera muy suscinta: Australia, Canadá y el Brasil.
8.2. El caso australiano
Muchas veces hablamos de aquel lejano país de la Oceanía como comparable a nuestra realidad nacional, por sus características geográficas, políticas o demográficas, por nombrar algunas, realmente sin conocerlo demasiado. Su historia comienza oficialmente en los inicios de 1788, cuando un millar de inmigrantes -la mayoría de ellos convictos-, llegaron a esta inmensa isla, en la que el imperio pretendió erigir un territorio penitenciario. Ese status mantuvo por un cuarto de siglo, siendo ungida entonces como «colonia imperial»4. A partir de ese momento, comienza a desarrollarse un proceso de ocupación territorial que deriva en la formación de unidades políticas independientes 5, que pese a su autonomía presentaban elementos de clara vocación homogeneizante: la necesidad de integrar vastísimas superficies en las que los colonizadores encontraban similares dificultades y oportunidades, la identidad nacional formada por el arraigo de sucesivas corrientes inmigratorias, y factores económicos y políticos que a partir de la relación común con la corona británica afectaban a todos por igual. Estas, entre otras razones, dinamizaron la percepción de que a partir de una concertación de objetivos se podrían encontrar soluciones a problemas compartidos, lo que se acelera por una severa crisis económica, causada por problemas financieros en la Bolsa de Londres, de fuerte impacto en la isla, hacia 1890. En 1891 se redacta una carta constitucional, iniciándose una etapa de formación que culmina diez años después, con la aprobación de una Constitución por el Parlamento Británico, pasando desde entonces el Commonwealth de Australia a ser entonces un miembro soberano del imperio británico.
3 Definir al federalismo es una tarea ímproba. Autores como Barrera Buteler en Argentina o Anton en EE.UU recuerdan el esfuerzo de William Stewart (1984), que identificó 267 acepciones diferentes en las que el términos es empleado. Seguimos a Anton (1994) en una definición intuitiva: «sistema de reglas para la división de las responsabilidades políticas públicas entre un número de organismos gubernamentales autónomos». Se indican en la bibliografía referencias para profundizar.
4 En 1823, el territorio conocido como Nueva Gales del Sur es reconocido como «Crown Colony».
5 Hacia 1861, ya se habían instituido los estados de Nueva Gales del Sur, Nueva Holanda (luego Tasmania, 1825), Australia Occidental (1838), Australia del Sur (1842), Victoria (1951) y Queensland (1859).
Australia es una federación compuesta por seis estados autónomos y dos territorios 6. Cada estado cuenta con su propio parlamento 7. Su gobierno central se estructura bajo el modelo de la democracia parlamentaria, encabezado por un Gobernador General -Jefe de Estado- con un período único de cinco años8. Entre sus facultades más importantes, se encuentran la de convocar o prorrogar sesiones legislativas, disolver la Cámara de Representantes, designación de funcionarios y comandante en jefe de las Fuerzas Armadas, aunque en la práctica ejerce todas estas potestades a propuesta del Jefe de Gobierno, careciendo de auténtico peso en las relaciones de poder.
Quien si lo concentra es aquél, denominado Primer Ministro, de amplias facultades aún cuando la constitución no le dedique sustanciales definiciones. Por costumbre es el líder de la mayoría parlamentaria en la Cámara de Representantes, formando y presidiendo un gabinete denominado «Consejo Ejecutivo Federal», integrado por un número máximo de siete ministros, que deben ser miembros del Parlamento, o en su defecto ser elegidos como tales dentro de los tres meses a partir de su designación
Es interesante repasar la dinámica entre poderes, profundizando la visión sobre el Parlamento. Lo integran el Gobernador General, el Senado y la Cámara de Representantes. Se dice que ambas instancias tienen una influencia simétrica en la actividad legisferante, pero subrayamos que la segunda tiene mayor peso político, dado que el gobierno es sólo responsable ante ésta. Sus 148 integrantes 9 son elegidos cada tres años por circunscripción uninominal, con el sistema de voto obligatorio «preferencial» o «alternativo», marcando los electores un orden de preferencia en la boleta (con lo que en la práctica se hace de dos vueltas en un mismo acto). El Senado se integra por 76 miembros, doce por cada Estado y dos por cada territorio, con seis años de mandato, renovandose la Cámara por mitades. Su función relevante dentro de la dinámica parlamentaria es la de actuar como camara revisora y representar a los estados autónomos, pero no interviene en el cese o formación de nuevo gobierno.
Es pertinente referir el funcionamiento de las comisiones parlamentarias. Como en cualquier poder legislativo, existen comités permanentes, a los que se agregan los «selectos» (para investigar una materia en particular), los «estatutarios» (establecidos por ley, la vigencia del acta determina su término de existencia), los «domésticos» (para temas administrativos o procedimentales internos), de «investigación» (con términos de funcionamiento y atribuciones delegadas para cuestiones puntuales) y «conjuntos» (de ambas cámaras). En la práctica, sobre todo en la Cámara de Representantes, cada comité está presidido por un miembro del gobierno, con representación proporcional de acuerdo con el peso de cada partido en las Cámaras y sus nombres están acordados dentro de las estructuras partidarias. No hay un expreso reconocimiento a los llamados «grupos o fracciones parlamentarias», tendiendo el sistema a funcionar bipolarmente (oficialismo-oposición) 10. Existe en definitiva una relación partido-parlamentario-gobierno que debe funcionar muy bien. También se destaca el amplio apoyo que tienen las comisiones de investigación, sólidamente respaldadas institucional y financieramente.
6 Si bien los territorios son naturalmente gobernados por la Federación, la capital tiene un estatuto de automía.
7 Bicameral en todos los casos, salvo en Queensland.
8 Que de acuerdo a lo dispuesto en la Constitución, representa al Reino Unido en las tareas de gobierno, y debe ser australiano de origen, aunque debe aclararse que en la actualidad esta nominación es meramente protocolaria, sin injerencia o influencia política gravitante del Reino Unido.
9 En la actualidad, pero el número guarda relación con el crecimiento poblacional, con un mínimo de cinco por estado, salvo en los territorios (uno para el del Norte y dos para el de la Capital).
10 Tradición que tiene que ver con la influencia británia para casi todos los autores consultados.
Finalmente, nos ocupamos de algunos aspectos presupuestarios. El gobierno tiene iniciativa fiscal, pero el parlamento tiene el control final sobre gasto público, debido a que los impuestos, préstamos y erogaciones diversas deben ser autorizados por ley. El año fiscal empieza en julio. Dos meses antes, se presenta por Cámara de Represenantes el proyecto, encontrando como rasgo interesante en su procedimiento la labor parlamentaria de análisis y comparación que se realiza (gasto proyectado en el año anterior, gasto real, situación económica del país, establecimiento de ingresos y gastos anticipados para el siguiente año fiscal). Las asignaciones anuales de recursos se presentan en tres proyectos de ley: uno para el gasto del poder ejecutivo (que el Senado no puede reformar como cámara revisora), otro para el gasto social (que si puede ser revisado), y otro para el gasto del Parlamento. Los proyectos pueden incluir diversos documentos relacionados, declaraciones ministeriales, y su debate es informal (puede ser excusa para tratar situaciones de fondo vinculadas a asuntos gubernamentales y en definitiva es un examen de la acción de gobierno). El tratamiento del proyecto puede tener hasta una tercera lectura en la cámara de origen, y luego es elevado al Senado. Si las iniciativas no son aprobadas antes de julio, el Parlamento puede aprobar financiamientos transitorios (no hay reconducción del presupuesto anterior). Asimismo, se encuentran casos de asignaciones de recursos no limitadas al ejercicio fiscal, y hasta exentas de la revisión anual del Parlamento, conocidas como «recursos permanentes», con los que se sustentan algunas áreas gubernamentales, sin que ello lesione la transparencia del sistema ni genere focos de corrupción.
8.3. El caso canadiense
Otro Estado federal al que muchas veces, sin demasiado ejercicio de la reflexión, se le atribuyen características análogas a las de nuestro país. También vinculada al imperio británico, su vida institucional comienza en 1867, al promulgarse la «Ley de la Norteamérica Británica» que establece una confederación entre unidades autónomas 11 situadas al norte de los EE.UU, con un grado de independencia respecto a la corona inédito hasta entonces, pero sometida a su influencia bajo la figura del «dominio». Esta figura se mantiene formalmente hasta 1982, cuando mediante una «Ley constitucional» se acuerdan una serie de reformas tendientes a reafirmar la soberanía, establecer derechos y garantías fundamentales y fortalecer la unidad territorial. El sistema político y constitucional canadiense es consuetudinario. Se lo caracteriza como «monarquía parlamentaria federal», con un poder legislativo bicameral (Cámara de los Comunes y Senado). Si bien se rige por la ley de 1982, capítulos enteros de su organización institucional se establecen por costumbres. El orden central posee un Jefe de Estado y otro de Gobierno. El primer se denomina Gobernador General 12, con un mandato de cinco años y posibilidad de reelección, y las unidades autónomas, llamadas provincias, poseen Gobernadores. El Jefe de Gobierno es el Primer Ministro (Premier). Lo elige el Gobernador General, pero en la práctica sólo es elegido quien lidera o tiene la confianza de la cámara baja, de la cual usualmente es miembro 13. Forma el gabinete (estructura de mucho peso en aspectos sensibles de la gestión gubernamental como presupuestarios, de nuevos servicios o programas, etc.) con parlamentarios, procurándose que todas las provincias estén representadas. El premier es responsable de los actos de gobierno, gozando de autoridad para disolver el Parlamento y convocar a elecciones anticipadas.
11 Nueva Escocia, Nueva Brunswick, Ontario, Quebec. Una de las motivaciones más importantes para llegar a este arreglo fue el estado de ingobernabilidad crónico en el que habían caido la llamada «Provincia de Canadá», nombre que adoptó la unión legislativa creada en 1840 entre el Bajo Canadá (actual Quebec) y el Alto Canadá (actual Ontario) Luego se agregan Manitoba (1870), Columbia Británica (1871), Isla Príncipe Eduardo (1871), Alberta y Saskatchewan (1905).
12 Que también sigue representando formalmente al Reino Unido, y como en el caso australiano, sin influencia política propia ni dependencia real de la Corona.
13 La experiencia indica que en los pocos casos que esto no ha sido así, el partido gobernante provoca renuncias en su bancada y hace una elección especial, en la que postula al premier.
Repasemos el Parlamento. La Cámara de los Comunes, principal órgano legislativo, está compuesta por 301 miembros, elegidos de forma proporcional a la población de cada provincia, mediante el sistema de mayoría de votos simple a una vuelta, por circunscripción uninominal. Inicia y da trámite al grueso de la actividad legisferante. Su mandato es por cinco años, pero usualmente se adelanta por las disoluciones impulsadas por el partido gobernante. El Senado, compuesto por 104 miembros es integrado en modo indirecto (los designa el Gobernador General en consulta con el Premier), lo que ha despertado en ciertos sectores políticos el interés por democratizarlo y reorientar sus atribuciones hacia la representación de las provincias 14. Si bien formalmente tiene atribuciones que lo colocan en paridad respecto a la cámara baja, ello no es así en la realidad, no utilizando este cuerpo ni siquiera su capacidad de actuar como cámara revisora. Sí se utiliza la estrategia de retrasar la entrada en vigencia de alguna ley, demorando su discusión (para favorecer los cambios de integración por renovación, por ejemplo) 15. En cuanto a la organización de comisiones, no tienen demasiada relevancia, sin que existan criterios demasiado firmes en tornos a su integración (los hay conjuntos, especiales, de labor parlamentaria y plenarios), o al rol que poseen en la formación de los actos legislativos o de gobierno (los proyectos de leyes generalmente son preparados por miembros del gabinete que también son parlamentarios). Referimos como último dato a tener en cuenta la existencia respecto al Parlamento de un «gabinete en las sombras».
Respecto al trámite presupuestario, el año fiscal comienza en abril y se divide en tres etapas, presentándose el proyecto usualmente en febrero. Existe como en el caso australiano una decisiva participación de los miembros del gabinete en la discusión, con un importante análisis de lo ocurrido en materia económica en la vida del país, y su influencia sobre la perfomance de ingresos y gastos públicos y lo que puede ocurrir en el futuro. Los debates son libres, con intervención de la oposición a través de la discusión de mociones, pero se respeta el tiempo de formación del acto legislativo, lo que si bien puede interpretarse como un factor de presión para el ajustado control de los gastos, también establece reglas claras de responsabilidad a la que deben ceñirse los parlamentarios. Se establece también la posibilidad de autorizar gastos provisionales.
Destacamos que durante el ejercicio del año fiscal, la Cámara de los Comunes supervisa el gasto en curso. Los altos niveles de desarrollo alcanzados por Canadá, sus excelentes índices de transparencia en la gestión pública, un fuerte desarrollo de la sociedad civil y el alto grado de confianza interpersonal que se advierte en este país (53 % para el período 1996-1001)16 permiten relacionar el diseño institucional con la capacidad de respuesta de los gobiernos federal y locales en la solución de aspectos centrales de la vida en relación, pese a las tensiones17.
14 Citamos a modo de antecedente un referendum que planteaba una importante reforma política en 1992, que curiosamente fue rechazado por la ciudadanía.
15 Un antecedente en este sentido es la decisión del senado canadiense de no ratificar el Tratado de Libre Comercio con EE.UU en 1988, antes de celebrar elecciones generales.
16 Datos de Latinobarómetro.
17 El federalismo canadiense es un pacto entre dos naciones, para conciliar unidad de propósitos con autonomía. La trasformación con el tiempo de este pacto es el origen de las reinvindicaciones autonomistas de Quebec, correctamente calificadas como «nacionalistas». Se ha dicho que la solución más inmediata para dar satisfacción a estas reivindicaciones consiste en restablecer el pacto binacional, tomando en cuenta las realidades contemporáneas (Cfr. Castro Rea, «El federalismo como pacto binacional. La experiencia de Canadá, ayer y hoy»).
8.4. El caso brasileño
Dejamos para el final a nuestro Estado más próximo, con el cual nos une mucho más que la vecindad geográfica, convenios jurídicos o tráfico comercial, y paradójicamente al que buena parte de dirigentes políticos, administradores públicos y legisladores, empresarios y hasta académicos desconocemos en aspectos medulares de su evolución y funcionamiento. Brasil se independiza entre 1822 y 1825, dejando atrás su rango de colonia portuguesa, establecido desde su descubrimiento (alrededor del 1500), en el que atravesó diferentes influencias:
españolas (por pretensiones territoriales ejercidas desde siempre y misiones jesuíticas desde 1630), una invasión holandesa (1624), el asentamiento de la familia real portuguesa en 1808 y experiencias republicanas como la «Confederacao do Ecuador» (desde 1818 hasta 1825 cuando es definitivamente derrotado el movimiento nordestino en Pernambuco). Mantiene un status «imperial» entre 1822 y y 1889, en cuatro etapas: I Imperio (1822-1835); Regencia (1835-1845); II Imperio (1845-1889), etapa dinámica en transformaciones sociales (abolición del tráfico negrero y de la esclavitud) y República (1889 en adelante, adoptando el modelo federal, integrado por estados)18. No obstante la superación de estas etapas, la formación del estado como estructura es lineal y relativamente homogénea, y en ello tiene que ver la estable relación con la corona portuguesa, que por un lado permitió un tránsito relativamente ordenado entre fases, y por otro que la burocracia consolidada en la gestión de los asuntos coloniales, se aprovechara al máximo en las fases posteriores, lográndose una organización institucional (administración pública, servicio diplomático, etc.) temprana, a diferencia de otros casos latinoamericanos19.
También se apuntan (en lo que a nuestro criterio representa una afinidad con los estados analizados supra y una diferencia con la Argentina) las coincidencias existentes entre los diferentes sectores de la elite dominante en las etapas de formación del país, sobre grandes temas que hacían a las políticas de estado, y la convicción de que antes de hacer el estado federal, era necesaria la conformación de un estado nacional.
La República Federativa de Brasil posee un régimen presidencialista, con un Poder Legislativo bicameral (Constitución de 1988). No existe separación entre Jefe de Estado y de Gobierno, concentrando el Presidente ambos roles. Existe la figura del vicepresidente. El mandato de ambos se extiende por cuatro años, con posibilidad de reelección. La realización de elecciones presidenciales y legislativas es simultánea, con la excepción de la renovación parcial de la cámara de senadores. El presidente, sin intervención del Congreso, forma su gabinete con figuras que no pertenecen a éste (cuando así ocurre, deben renunciar a su banca).
El Congreso no escapa a los roles clásicos que suele exhibir en regímenes presidencialistas. La Cámara baja se integra por 513 miembros, elegidos cada cuatro años en circunscripciones plurinominales por representación proporcional. El Senado está compuesto por 81 miembros, elegidos cada ocho años, renovándose la Cámara por dos tercios o tercio cada cuatro años, en circunscripciones uninominales o binominales, según la porción del senado que se renueva. En cuanto a la extensión de sus poderes, el Congreso puede vetar legislación, pero el presidente puede dictar decretos de urgencia (que pierden vigencia en 60 días si no son ratificadas, aunque es posible volver a dictarlo por única vez). El Presidente también puede bloquear la agenda parlamentaria, declarando urgentes ciertos proyectos de ley. Tiene inciativa en aspectos tales como la organización de las Fuerzas Armadas, la Administración, el servicio judicial, creación o supresión de Ministerios, asuntos tributarios, etc. No está prevista la posibilidad de disolución del
18 Omitimos algunos datos referidos a la formación del Estado Nación y a la actualidad de la República, relacionados en los otros casos, por considerarlos conocidos por el lector.
19 Algunos autores brasileños encuentran también como factor amalgamante a la tradición portuguesa de formación de elites homogéneas a partir del adiestramiento, materializado por la escuela de Coimbra, que también formó en forma excluyente a quienes desempeñaron funciones en el Brasil, sin que se fundaran Universidades en el Nuevo Mundo, tal como lo hizo España..
Congreso. Existe sí el mecanismo de jucio político al Presidente, por delitos comunes y abuso criminal del poder. Los órganos de contralor no tienen base parlamentaria, sino que tienen naturaleza «extrapoder» con independencia financiera y funcional (Tribunal de cuentas, designados por el Presidente con acuerdo del Senado).
En cuanto a la formación del presupuesto, el Presidente prepara el presupuesto anual, acompañado de sus lineamientos y de planes multianuales, que son aprobados por el Congreso en una sesión conjunta. No se permite a éste incluir o iniciar programas o proyectos que no estén incorporados en la propuesta presidencial. El Congreso tiene facultades para aprobar reformas al presupuesto anual, sólo si guardan relación con el plan multinaual y la ley de fundamentos presupuestarios presentada previamente por el Presidente. No pueden autorizarse gastos no cubiertos por ingresos.
Aunque el federalismo en Brasil se remonta a la tradición de gobiernos regionales fuertes con relación al poder central (dados los recursos económicos y administrativos y la configuración de los partidos), prevaleciente en la llamada «República Velha», en el transcurso del siglo XX el concepto fue interpretado en modo diverso en sus diferentes etapas. Gobiernos de corte populista -como el de Vargas- tendieron a centralizar el poder, bajo un perfil modernizador. La influencia del gobierno militar fue en cierto modo ambigua: estructuraron un esquema decisorio centralista, pero en la búsqueda de ciertas bases de legitimidad sobre las que intentó desenvolverse, acordó con ciertos grupos políticos estaduales, sin que éstos perdieran su influencia durante la transición, lo que se materializa en el debate político desde 1985 y en la Constitución de 198820.
Es coincidente la opinión de los expertos sobre la influencia del federalismo en la morfología político institucional brasileña, afirmándose que ha constituido un importante elemento de estabilidad de enlace entre el ordenamiento democrático interrumpido en 1964 y su recuperación en 1985, y en la posterior transición democrática, contribuyendo a la solidez del sistema como en ningún otro país de América Latina21.
8.5. Conclusiones
Hasta aquí, una más que superficial revisión de unos pocos modelos de organizaciones «federales», que por cierto excluye temas centrales a la hora de abordar científicamente sus rasgos fundantes, pero que esperamos alcance para ofrecer una visión responsable de algunos aspectos útiles para la comparación.
En los tres casos, hablamos de Estados Federales maduros, surgidos de colonizaciones europeas (con asentamientos de población, asentamientos de exploración y extensas reservas territoriales sin poblar aún hoy), casualmente no españolas. La influencia migratoria fue decisiva en los tres casos con poblaciones actuales reducidas en los casos australiano y canadiense, y mucho más densamente expandidas en la realidad brasileña, pero en todos los casos afrontando desafíos originados en el multiculturalismo más que significativos y claves en la conformación de los Estados-Nación. En los tres casos, dicha etapa de formación coincidió con fases de expansión socioeconómica (organización de un sistema productivo, formación de economías de enclave, generación de relaciones internas entre centros económicos) de transición (hacia una mejor perfomance del circuito nacional productivo y afianzamiento de estructuras burocráticas), de consolidación (con un perfil más o menos liberal en el desarrollo de la industrialización según los casos y las épocas) y de inserción en el mundo. En todos esos procesos, en los tres países (cada uno con sus matices), la continuidad de una estructura política descentralizada, que facilitó la integración territorial y la articulación temprana y creciente entre la economía y el espacio físico, fue fundamental.
20 Que introdujo cambios en las relaciones entre el presidente y los estados, vigorizando el federalismo, lo que luego se acompaña con un proceso de transferencias financieras desde la unión a los estados y municipios. Se ha dicho que en pocos países los gobiernos locales y estaduales toman una porción tan grande de los ingresos fiscales totales (Cfr. Dain, Sulamis: Experiência Internacional e Especificidade Brasileira; en Rui de Britto Alvares Affonso y Pedro Luiz Barros Silva (comp.): Federalismo no Brasil: Reforma Tributária e Federação; FUNDAP, São Paulo, 1995).
21 Por caso, autores del prestigo de Scott Mainwaring.
También destacamos la transición pacífica entre el esquema colonial y el soberano-independiente que se verifica en los tres casos, sin perjuicio de algunos y lógicos conatos de inestabilidad. Las elites políticas, más allá de sus diferencias, coincidieron en grandes lineamientos que dieron al «pactum foederis» que se verificó en cada Estado-Nacion, un nivel de calidad suficiente para consolidar la rápida y ordenada formación de éste. Y que se proyectó hasta en la propia relación con las metrópolis de las cuales se independizaban, que aún subsiste simbólicamente en el caso de Australia y Canadá, y que les garantizó a estos noveles países posibilidades de acceso al mundo económico que fueron muy bien aprovechadas por generaciones de dirigentes políticos bien orientadas y suficientemente capacitadas, sin desmedro de la soberanía y de la identidad nacional.
Ahora bien, en ninguno de los tres casos (sobre todo en Canadá y en el Brasil), y en lo que es un mal de la época, la Cámara Alta representa materialmente a los intereses locales. El predominio de los sistemas de partidos hace difícil que los senadores actúen en función de los intereses territoriales. No obstante, la vida política local influye notablemente en los asuntos de Estado y sobre todo en el caso canadiense -paradójicamente-, goza de gran prestigio en la ciudadanía. En este país y en Australia, sistemas electorales más participativos garantizan una mejor calidad de la representación y confianza popular en las instituciones. La mayor flexibilidad del ordenamiento político, con el régimen parlamentario (sin tradición en Latinoamérica), los estatutos particulares, el reconocimiento de las prácticas y costumbres, etc., sin la más conservadora rigidez constitucional de nuestros países, favorece este mejor funcionamiento. Curiosamente, Brasil fue uno de los pocos estados latinoamericanos en los que, iniciada la «tercera ola» democrática, el debate sobre del tipo de régimen alcanzó una densidad auténticamente política, y en el que la iniciativa en pro del parlamentarismo fue sostenida por varios de los partidos de mayor influencia, pese a lo cual, en un referéndum celebrado en 1993, la ciudadanía se inclinó mayoritariamente, aunque no de modo concluyente, a favor de mantener el presidencialismo.
Se ha dicho muchas veces que estos enormes Estados, dueños de una gran diversidad hacia adentro de sus fronteras, son muchos países en uno solo. A lo largo de su historia, en los tres casos, se han planteado dudas en torno a su gobernabilidad y aún respecto a su viabilidad. Buenos acuerdos sustantivos (relaciones federales) y la adopción de variantes instrumentales realistas y pertinentes (modelo federal) permitieron y permiten mantener a estos países un status del que, lamentablemente, estamos muy lejos, a pesar de haber adoptado también un régimen constitucional y político supuestamente afín. Quizá este repaso pueda ilustrar algunas de las enormes diferencias que separaron a la Argentina de aquellos países desde el origen de su formación, y señalar experiencias aprovechables y útiles en la necesaria recomposición de nuestras instituciones democráticas. Que no parecen, a priori, encontrar la causa de sus males por adscribir a un sistema que ha probado su eficiencia a lo largo y a lo ancho del planeta.