GOBERNABILIDAD E INSTITUCIONES
CAPÍTULO 2: GOBERNABILIDAD E INSTITUCIONES
Las instituciones están volviendo al centro del debate como factor imprescindible para lograr el crecimiento económico de largo plazo y el desarrollo de las naciones. Asimismo, la gobernabilidad entendida como las instituciones que regulan el espacio de interacción entre los diferentes actores sociales, tanto en el campo económico, como político y social, ha sido objeto de estudio y medición, contando en la actualidad con series de indicadores que permiten contrastar países y analizar su evolución en el tiempo. Argentina, por su parte, es un caso complejo que muestra cierta madurez en algunos aspectos de su gobernabilidad, pero aún con muchas cuestiones que mejorar a fines de evitar los fracasos sucesivos en su intento de completar su proceso de desarrollo.
2.1 El marco institucional en una economía de mercado
La economía de mercado, definida como aquella que permite la libertad de ejercer intercambios, se ha convertido en modelo de organización económica de la mayoría de los países (en diferentes grados). Gran cantidad de estos, entre ellos los latinoamericanos, han introducido cambios estructurales, desregulación de mercados, mayor apertura de la economía, entre otras reformas, en post de lograr un mayor crecimiento. Sin embargo, para alcanzar el desarrollo y lograr un crecimiento sostenido, las instituciones, tanto políticas como económicas, juegan un rol fundamental en el sendero de avance que seguirán los países.
Las instituciones pueden definirse como un sistema de reglas sociales establecidas y prevalecientes que estructuran las interacciones colectivas restringiendo y posibilitando el comportamiento de la sociedad1. A modo de ejemplo pueden citarse los mercados, las religiones, el sistema legal, los modales, las normas contables, el dinero, el lenguaje, las empresas, etc. Su durabilidad proviene del hecho de que crean expectativas estables sobre el comportamiento de otros e imponen consistencia a las actividades humanas. A su vez, dan lugar a un tipo particular de estructura social con el potencial de afectar y/o cambiar a los agentes, así como sus preferencias o motivaciones.
1 En este capítulo no se hará una distinción entre las instituciones formales y aquellas reglas sociales o costumbres y tradiciones, por lo que el término “instituciones” se utilizará de forma indistinta para hacer referencia a ambos.
La importancia de las instituciones en el sistema económico ha sido objeto de estudio de esta disciplina – y particularmente enfatizado por Adam Smith y más recientemente por Douglas North – a lo largo del tiempo. Luego perdieron importancia debido a la gran influencia de las corrientes neoclásicas, que no consideran el marco institucional e histórico y se basan en una gran simplificación del comportamiento de los agentes y en un enfoque matemático. Sin embargo, algunas corrientes “heterodoxas” como el institucionalismo, las teorías evolucionistas, las teorías del desarrollo parecen estar resurgiendo para volver a instalarse en el centro del debate.
North (1993) distingue entre “instituciones” y “organizaciones2”. Las primeras definen las “reglas de juego”, mientras que las segundas poseen el rasgo de ser “oportunistas”: se crean a partir de las oportunidades que crean las primeras. Sin embargo, en ningún momento North supone que las instituciones son generadas para ser socialmente justas y eficaces, sino que “son creadas para apoyar los intereses de los que tienen el poder de negociación para generar reglas nuevas”. De esta forma, no existe una garantía de que los intereses de estas organizaciones coincidan con los de la sociedad en su conjunto.
2 Para North, las organizaciones incluyen tanto las empresas como a los sindicatos, partidos políticos, ONG, etc.
Las instituciones, como delimitadoras de las acciones de la sociedad, son factores clave a la hora de disminuir los costos de transacción y de brindar seguridad a los intercambios entre personas. Pero también, para moldear el accionar de los actores sociales, es decir, para brindar los incentivos que llevarán a las personas a elegir aquella actividad que le sea más rentable. De esta manera, influencian tanto las decisiones de inversión en capital físico y la organización de la producción, como así también en el accionar personal y moral de los individuos.
De acuerdo al desarrollo institucional particular de cada país, existirán reglas más propensas a incentivar actividades poco redituables socialmente (como la corrupción, el tráfico de armas, etc.) o reglas que estimulen el desarrollo de competencia entre empresas y organizaciones. De esta forma, las instituciones trazarán el sendero de crecimiento de las naciones, ya sea fomentándolo u obstaculizándolo. En este contexto, se debe tener especial cuidado en el diseño de las políticas públicas y considerar la forma en que las “organizaciones” se comportan de acuerdo al marco institucional para evitar comportamientos nocivos hacia la sociedad en su conjunto.
En la comparación entre países desarrollados y en desarrollo, surgen claras diferencias en las políticas públicas aplicadas por unos y otros. North y otros autores señalan que la transferencia o imitación de las instituciones formales desde los países industrializados hacia el mundo subdesarrollado no basta para que estos últimos mejoren su desempeño. Las realidades históricas y culturales de unos y otros hacen necesario que cada país determine cuáles son las mejores formas de mejorar su marco institucional según el interés de cada sociedad.
Es preciso señalar que desde una perspectiva más dinámica, el mundo exhibe en la actualidad una tendencia hacia la armonización de instituciones y reglas de juego, especialmente, a partir de tratados internacionales y multilaterales de comercio. De esta forma, se va gestando una paulatina armonización de las reglas de juego, con estándares mínimos de observancia de derechos de la propiedad y criterios estrictos de cumplimiento de las normas que los países están obligados a respetar. El nuevo cuadro institucional que va tomando forma en la escena mundial tiende a borrar lo idiosincrásico de cada escenario local y a inducir el acercamiento entre estructuras jurídicas e institucionales a escala universal (Katz, 2008).
No obstante lo señalado en el párrafo anterior, en los países en desarrollo parecería presentarse un “círculo vicioso” de estancamiento cuando se combina una macroeconomía volátil – desalentando inversiones en capital fijo y humano y el cambio tecnológico – con un ambiente institucional que favorece la búsqueda de rentas en actividades improductivas (A. López, 2006). Esto dificulta el cambio institucional de las naciones pobres, a la vez que desalienta la inversión, el desarrollo de sectores intensivos en conocimiento y la “investigación y desarrollo”, y en consecuencia, mitiga el crecimiento económico de largo plazo. Asimismo surgen comportamientos especulativos e improductivos que atentan contra el desarrollo social.
En el presente capítulo se expondrá de forma resumida y rudimentaria la importancia del marco institucional tanto en el crecimiento económico de largo plazo como en el desarrollo de las naciones. A su vez, se presentará el concepto de gobernabilidad y se hará una breve descripción del estado de situación de Argentina y el mundo según la concepción de los “Indicadores Mundiales de Gobernabilidad” del Banco Mundial. El vocablo original en inglés es “governance, que puede ser traducido tanto como gobernabilidad o gobernanza”.
2.2 ¿Qué es la gobernabilidad?
La necesidad de reflexionar acerca de cuál es la mejor forma de gobernar no es una cuestión nueva y ha sido tratada por numerosos pensadores desde Aristóteles hasta el presente. En la actualidad, se ha vuelto cada vez más frecuente la creación de índices que intentan medir aspectos sociales no cuantificables de forma directa a fines de brindar medidas que sirvan para que políticos, individuos, y la comunidad internacional (inversores, organizaciones, donantes de fondos) puedan promover el de desarrollo de las naciones. Las principales causas que llevaron a inversores y organizaciones internacionales a centrar su interés en estas mediciones para los países en desarrollo se justifica en el gran crecimiento de la inversión extranjera en las economías emergentes, el fin de la Guerra Fría, el fracaso de las políticas de desarrollo de la década del ’80 y ’90 y una nueva conciencia del efecto de las políticas en los procesos de crecimiento y desarrollo de la economía.
A través de estas medidas es posible contrastar un aspecto aislado del tejido social en regiones que poseen realidades y culturas diferentes, como así también a través del tiempo. Algunas de estas medidas son: el grado de corrupción, el respeto de la ley, la libertad de prensa, entre otros. Estos índices generalmente son creados por instituciones sin fines políticos, organizaciones internacionales u ONG. El Banco Mundial por su parte, agrega estos índices individuales para crear indicadores amplios – aunque con grandes márgenes de error3 -. De esta forma, es posible observar en un solo agregado, un grupo de subindicadores que miden distintos aspectos de la gobernabilidad. Estos subindicadores son agrupados por el Banco Mundial en seis categorías, como se describirá con mayor detalle en la próxima sección.
La discusión sobre qué es específicamente la gobernabilidad, cómo varía entre países y qué efecto tiene sobre el crecimiento y desarrollo, está avanzando a fin de alcanzar cierto consenso entre los especialistas. Uno de los aspectos en el que hay cierto grado de acuerdo es en que el concepto de gobernabilidad se refiere no sólo a la forma en que el sector público se desenvuelve, sino también a la naturaleza de las relaciones entre todos los sectores de la sociedad. El enfoque está puesto en la esfera pública, es decir, en el espacio donde el Estado y los actores sociales interactúan para tomar decisiones.
3 La agregación de estos indicadores posee varias características técnicas que han sido objeto de críticas, en especial por los márgenes de error que poseen. Consultar: Kaufmann et alter (2002, 2003): “Governance Matters III” y “Governance Matters IV”. World Bank.
La acepción adoptada por el Banco Mundial4 es más acotada y se define como las tradiciones e instituciones a través de las cuales se ejerce la autoridad. Esto incluye, el proceso por el cual se elige el gobierno de turno, y la forma en que lo controla y se lo renueva; la capacidad del gobierno de diseñar e implementar eficazmente políticas sólidas; y el respeto de los ciudadanos y el estado de las instituciones que regulan las interacciones políticas y sociales entre ellos.
La gobernabilidad, sin embargo, tiene sentido sólo si se la enmarca en un contexto. Si bien es posible identificar conceptos y principios de este concepto que son universales, éstos no tienen sentido sin una adecuada referencia contextual. Si bien los índices ayudan a comparar entre países y regiones un determinado campo o espacio de la gobernabilidad, a fines de identificar cuáles son las oportunidades y cuáles las limitaciones, es necesario contextualizarla. En el Esquema 2.1 se expone un breve marco de análisis para la misma.
4 Con el fin de precisar de una forma amplia todas las aristas del concepto de Gobernabilidad, en esta sección se utilizan las definiciones y opiniones tanto del Banco Mundial como de otros institutos que también se dedican a su estudio.
La realidad social y la gobernabilidad están moldeadas por los recursos naturales, la historia y factores económicos y sociales particulares de cada país. Esto significa que lo que puede hacer mejorar la gobernabilidad en un país, puede no funcionar al ser aplicado en otro, por lo que la “buena” gobernabilidad no puede ser construida simplemente transfiriendo modelos institucionales desde los países desarrollados hacia los menos desarrollados, como ya se mencionó en la sección anterior. Las naciones necesitan crear sus propias instituciones a través de procesos propios. Las reformas requerirán un estudio cuidadoso y minucioso de acuerdo a las circunstancias de cada país o región.
Simplificando, se podría decir que la gobernabilidad trata acerca de todos los procesos, mecanismos, relaciones e instituciones a través de las cuales los ciudadanos y las organizaciones articulan sus intereses y ejercen sus derechos y obligaciones. Esto puede ser explicitado a través de los principios fundamentales de la gobernabilidad. Estos son:
• Participación: el grado de compromiso de la sociedad.
• Justicia: el grado en que las reglas son aplicadas a todos por igual.
• Decencia: el grado en que la formación y administración de las reglas es llevado a cabo sin humillar o dañar a las personas.
• Responsabilidad: el grado de alance en que los actores políticos son responsables ante la sociedad por lo que hacen o dicen.
• Transparencia: el grado de claridad y apertura con la cual se toman las decisiones.
• Eficiencia: El grado en que los recursos humanos y financieros son aplicados sin desaprovechamiento, retrasos o corrupción.
A su vez se identifican seis “campos” o “espacios” principales como partes fundamentales del dominio del concepto de gobernabilidad:
• Sociedad Civil: donde los ciudadanos plantean cuestiones políticas y toman conciencia de ellas.
• Sociedad Política: donde los intereses sociales son agregados.
• Gobierno: administración ejecutiva del sistema como un todo.
• Burocracia: donde las políticas son implementadas.
• Sociedad Económica: se refiere a las relaciones entre mercado y Estado.
• Poder Judicial: donde se resuelven las conflictos.
En el Cuadro 2.1 se describen estos principios fundamentales de la gobernabilidad aplicados a los campos sociales previamente descriptos, de manera de precisar el alcance del concepto. Estos provienen tanto de la teoría como de la práctica y son centrales para la discusión.
A partir del Cuadro 2.1 es posible encontrar infinidad de ejemplos en los cuales no se han cumplido estos principios aleccionadores de buena gobernabilidad. En el caso argentino en particular – que se tratará con mayor detalle en la sección 2.4 – se encuentran tanto cuestiones positivas como negativas. Entre las positivas se pueden enumerar: la libertad de asociación, de expresión, de prensa (en menor medida) por parte de la sociedad civil.
Sin embargo, todavía queda mucho por hacer, en especial en el campo de la sociedad económica, de la burocracia, del poder judicial y del gobierno. Los principios fundamentales más vulnerados son los de Transparencia, Justicia y Equidad, y Eficiencia.
2.3 El efecto de la gobernabilidad en el desarrollo y el crecimiento
La importancia de la gobernabilidad reside en que es un componente del desarrollo socioeconómico5. Una mejor calidad de gobernabilidad – definida en términos generales – está asociada con mayor inversión y crecimiento económico en el largo plazo. Una mayor efectividad del gobierno, mayor eficacia burocrática e imperio de la ley están relacionados con un mejor desempeño económico, un bajo analfabetismo y menor mortalidad infantil (Gráficos 2.1 y 2.2).
El impacto de las instituciones en el crecimiento económico de largo plazo puede observarse a través de un impacto directo, pero también a través de los efectos indirectos (Esquema 2.2). Estos últimos incrementan el desempeño económico, por ejemplo, a través de mayor inversión, de un mejor manejo de los conflictos sociales, a mejor calidad de las políticas aplicadas y a un incremento en el stock de capital social. Muchos estudios reconocen que estos factores tienen un importante efecto en el crecimiento económico de largo plazo y en el desarrollo.
5 Para precisar lo que se entiende por desarrollo socioeconómico, se definirá al mismo como aquellos países con alto nivel de PBI per cápita y con buen desempeño en indicadores sociales (expectativa de vida de más de 70 años, mortalidad infantil menor al 10 por mil, población alfabetizada de 100%). Para un análisis más profundo de estas variables, referirse al Capítulo 5: Aspectos Sociales.
De acuerdo a investigaciones realizadas por el Banco Mundial, un país que mejora su calidad en gobernabilidad desde un nivel bajo a un nivel promedio puede incrementar enormemente su ingreso per cápita en el largo plazo, reducir la mortalidad infantil y el analfabetismo. A su vez, la dirección de la causalidad es clara: se dirige desde mejor gobernabilidad a mayores ingresos y productividad, y no viceversa6. Es decir que una mejor calidad de gobernabilidad tiende a promover el crecimiento económico, mientras que el crecimiento económico per se no mejora la gobernabilidad7. De esta forma, la gobernabilidad no es un lujo que sólo los países desarrollados pueden tener ni es un resultado automático del desarrollo. Requiere un compromiso político a largo plazo y de trabajo arduo.
6 Para más detalles ver Kaufmann et al. (2002): Growth Without Governance. World Bank.
7 Para diferentes análisis del efecto de la gobernabilidad en el crecimiento ver: Arndt and Oman (2006), Quibria (2006), Seldadyo et. al. (2007), Rodrik et al. (2004).
Los académicos coinciden en que la buena gobernabilidad provee la base fundamental para el desarrollo económico y social. Los efectos de la calidad institucional en el crecimiento económico de largo plazo son muy importantes. Según estimaciones recientes, una mejora de una desviación estándar en la calidad de gobernabilidad8 de un país, haría crecer los ingresos de largo plazo entre el doble y el triple (Kaufmann, 1999). En el Cuadro 2.2 se muestran otros resultados relevantes en lo relacionado con crecimiento e instituciones. Sin embargo, todavía su estudio se encuentra en los albores de comprender exactamente de qué manera aspectos específicos de las instituciones afectan los resultados económicos (Acemoglu, 2008).
Una de las formas más citadas para alcanzar el desarrollo es a través de un sistema democrático que asegure libertades y derechos. Sin embargo, la Democracia no es un prerrequisito para el crecimiento económico y la reducción de la pobreza en el corto plazo. Esto ha sido demostrado por varios países, tales como China, Chile, Korea, India, Vietnam, entre otros. China es un caso paradigmático ya que ha sacado de la pobreza a más de 400 millones de personas en las últimas dos décadas, pasando de tener un 53% de la población bajo la línea de pobreza a tener sólo el 8%9. No obstante, sólo los sistemas democráticos han servido como importantes barreras de contención ante conmociones sociales, protegiendo los logros alcanzados en crecimiento económico y desarrollo en el largo plazo.
Otros estudios señalan que las instituciones más importantes para generar desarrollo son aquellas que incentivan el intercambio a la vez que fomentan la confianza, y aquellas que efectivamente protegen la propiedad privada (Shirley, 2003). La primera incluye los mecanismos de contrato, el cumplimiento de los mismos, las normas comerciales y los hábitos y creencias que favorezcan la acumulación de capital humano. La protección de la propiedad privada se refiere a las constituciones, leyes electorales, leyes de educación y las demás normas cívicas.
Siguiendo a Fukuyama (2008), éste asevera que no es la gobernabilidad entendida en un sentido amplio lo que provoca el crecimiento económico, sino que cada uno de sus componentes (capacidad del estado, imperio de la ley y democracia) tienen un efecto distinto en el crecimiento y que varía entre naciones. En consecuencia, el impacto de las instituciones democráticas en el crecimiento es circunstancial. Por ejemplo, en países con cierto grado de desarrollo, una mayor participación política, podría llevar a conductas rent-seeking y conflictos distributivos, lo que afectaría negativamente el crecimiento. Por otra parte, en países con “Estados depredadores”, altos niveles de corrupción, mayor ejecución de la democracia puede ser la única vía de cambio institucional.
Las causas que llevan a los países a formar diferentes marcos regulatorios han sido ampliamente discutidas por la literatura y aún existen muchas controversias con respecto a este tema. No es el propósito de este capítulo ahondar en las razones históricas que llevaron al entramado institucional de los países, y sólo se hará a continuación un breve repaso de las causas más mencionadas.
Sendos estudios han enfatizado en rol que cumplen las instituciones como nexo entre la geografía (e historia) de las naciones y el crecimiento económico. Un ejemplo, es la diferencia que existe entre aquellos países colonizados por europeos donde ésos se asentaron en un gran número, en contraste con aquellos donde el establecimiento europeo fue menor, adquiriendo mayor fuerza las elites locales (World Economic Outlook, 2003). En el primer caso, el desarrollo de las instituciones tendió a promover una mayor participación en la actividad política y económica, y estas condujeron a la innovación, la inversión y el crecimiento. En el segundo caso, por su parte, el énfasis institucional estaba supeditado a mantener el poder y bienestar de las elites y las condiciones brindadas para el crecimiento fueron menos favorables.
8 Se refiere a cualquiera de los seis indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial, que se describen más adelante.
9 Ravallion y Chen (2004). Los datos corresponden al período 1981-2001.
Los enfoques institucionalitas10 identifican cuatro razones que explican el atraso de las instituciones en los países subdesarrollados:
1. Herencia colonial: los países que son ex colonias, han heredado instituciones pobres.
2. Herencia colonial y recursos: los países que tenían recursos valiosos, personas que podían ser esclavizadas, o tierras aptas para cultivo, llevaron a los colonizadores a diseñar instituciones para explotar esos recursos (y no para desarrollar la sociedad).
3. Conflicto político: los países tenían escasa competencia política sobre sus fronteras o entre sus elites, lo que permitió a sus gobernantes diseñar instituciones que sirvieran a sus intereses personales.
4. Normas y creencias: los países tenían normas y creencias que eran hostiles a los mercados o que generaban desconfianza, privándolos de construir instituciones que alentaran el comercio y la inversión.
En cuanto a la cuarta razón, es interesante resaltar el papel que ha tenido la educación en Asia Oriental como una de las causas que explica las altas tasas de crecimiento. La otra causa ha sido la equidad en la distribución del ingreso. La educación es la mejor manera de mejorar las instituciones a través de la transformación de las normas y creencias sociales.
2.4 Dimensiones de la gobernabilidad y el caso de Argentina
En la presente sección se expondrán una serie de indicadores acerca del grado de avance de las instituciones en las distintas economías. Como se mencionó anteriormente, se utilizarán los indicadores agregados del Banco Mundial, que es una de las fuentes más reconocidas en cuanto al análisis de esta temática. Vale la pena volver a remarcar que no todos los estudiosos11 de esta materia están en total acuerdo sobre los conceptos, metodologías y agregaciones de la gobernabilidad, pero son los de mayor utilidad ya que para el año 2008 agruparon 340 variables de 35 fuentes de datos provistas por 32 organizaciones diferentes (institutos de investigación, thinktanks, ONG, organismos internacionales)12, dando mayor robustez a los resultados. Estos datos combinan las visiones de un gran número de empresas, ciudadanos y expertos.
10 Para mayor detalle acerca de cómo estas razones han afectado al desarrollo de mejores instituciones consultar: Mary Shirley (2003) “Institutions and Development”. Ronald Coase Institute.
11 Ver M. A. Thomas (2005): What do the Worldwide Governance Indicators Measure.
12 Para consultar la lista completa de variables utilizadas y organizaciones que las proveen ver: Kaufmann et. al. (2008): Governance Matters VII: Aggregate and individual Governance Indicators 1996-2007. World Bank.
En los últimos 15 años se ha incrementado el interés mundial por el estado de la gobernabilidad en el mundo en desarrollo. Con la creciente proliferación de índices que reflejan el desempeño de las variables institucionales, el Banco Mundial desarrolló una metodología de agregación de todos ellos, de forma tal de contar con índices más inclusivos y confiables. El objetivo de este organismo está orientado a fomentar un tipo de gobierno adecuado y la lucha contra la corrupción. En particular, el proyecto de los Indicadores Mundiales de Gobernabilidad que lleva más de una década y que ha tenido un importante impacto tanto en términos académicos como en los ámbitos dedicados al diseño e implementación de políticas públicas, es muy reconocido ya que dio mayor impulso al tema de las instituciones y agregó valor al debate sobre la gobernabilidad y el desempeño institucional al demostrar que:
• La gobernabilidad puede ser medida con la precisión suficiente como para identificar cambios en el tiempo y para hacer sugerencias útiles en la gestión pública.
• Mientras los países industrializados presentan mejores resultados en su desempeño de gobernabilidad, los países subdesarrollados presentan realidades más dinámicas. Asimismo, los países más desarrollados también pueden experimentar mejoras y retrocesos en materia de gobernabilidad en función de las políticas que aplican, sobre todo frente a los nuevos y cambiantes desafíos que caracteriza a la sociedad global.
• El progreso significativo en términos de combate a la corrupción y las mejoras en la gobernabilidad puede ocurrir en un período corto de tiempo.
• Es posible que durante un período haya crecimiento económico aún cuando exista cierta debilidad relativa de gobernabilidad, pero en el largo plazo el desarrollo equitativo y sustentable (el desarrollo humano) está altamente correlacionado con sociedades democráticas, estables, con altos índices de gobernabilidad, respeto de las libertades y los derechos humanos.
Los seis indicadores que agrupan las variables son los siguientes:
• Voz y responsabilidad: mide el grado en que los ciudadanos pueden participar en la elección de sus gobernantes, como también la libertad de expresión, de asociación y la prensa.
• Estabilidad política y ausencia de violencia: refleja la posibilidad de que el gobierno sea desestabilizado por medios inconstitucionales o violentos, incluyendo el terrorismo.
• Efectividad del gobierno: mide la calidad de los servicios públicos, la capacidad de servicio civil y su independencia de presiones políticas; la calidad de las política públicas y la credibilidad sobre el compromiso del gobierno con esas políticas.
• Calidad de regulación: se refiere a la capacidad del gobierno para implementar políticas y regulaciones que faciliten y promuevan el desarrollo del sector privado.
• Imperio de la Ley: grado en que los ciudadanos confían en las leyes de la sociedad, incluyendo la calidad del cumplimiento de contratos, los derechos de propiedad, en la fuerza policial, en el poder judicial y la posibilidad de crímenes y violencia.
• Control de la corrupción: refleja el grado en que el poder público se utiliza en favor de intereses privados, incluyendo pequeños y grandes actos de corrupción, a la vez que el Estado es “capturado” por elites.
Una cuestión clave a la hora de evaluar y elegir las políticas de cambios estructurales de un país, es considerar el tiempo que llevará completar estos cambios de fondo. Contrariamente a lo que se cree, los cambios en la gobernabilidad (tanto positivos como negativos) pueden producirse en un período corto de tiempo (Kaufmann, 2008). Si bien la situación más normal es que los cambios se produzcan gradualmente, muchos países han sufrido mejoras (o deterioros) importantes en sus instituciones en estos diez años (1996-2007) que lleva de existencia el índice.
Siguiendo una metodología estadística, se encontraron cambios significativos en al menos uno de los indicadores en un 31% de los países con un nivel de confianza del 90%. El Cuadro 2.3 muestra para cada indicador la lista de países que han producido importantes mejoras o deterioros significativos.
Esto pone de manifiesto la necesidad de combatir la idea de que los cambios institucionales positivos necesariamente requieren de un largo período de tiempo para producirse, mientras que para los deterioros institucionales basta con pocos años. Si bien en la mayoría de los países los cambios entre 1996 y 2007 han sido pequeños, hay muchas excepciones.
También resulta interesante preguntarse si la gobernabilidad en el mundo en su conjunto mejoró desde 1996. De acuerdo a los estudios estadísticos no se ha encontrado evidencia de que los indicadores señalen una mejor calidad institucional en el mundo, sino que la misma ha quedado estancada en valores similares (Kaufmann, 2004). Se ha encontrado en cambio que sí ha habido cambios en ciertas regiones como en el Caribe, mientras que en América Latina se han deteriorado. Otro ejemplo de mejora son los países ex socialistas en transición, en especial, aquellos que tuvieron que realizar sendas reformas para ingresar a la Unión Europea.
Recuadro 2.1: Reformas concretas para incrementar la transparencia
Una cuestión fundamental para los países en desarrollo es incrementar la transparencia, ya que es uno de los ingredientes clave para mejorar la gobernabilidad y disminuir la corrupción, y por lo tanto, para incrementar el crecimiento y el desarrollo. Es por ello que, tanto
los gobiernos nacionales como los organismos internacionales, deben prestar especial atención a esta cuestión. De acuerdo al consenso internacional, una estrategia pro-transparencia que sea concertada, práctica y comprensiva debería incluir algunas de las siguientes propuestas:
• Publicación y libre acceso a las Declaraciones Juradas de activos e ingresos de los candidatos a cargos públicos en general, tanto nacionales, como provinciales y municipales, incluyendo legisladores, jueces y sus asesores y subordinados.
• Publicación y libre acceso a las declaraciones de financiamiento de campañas políticas
y la distribución de los gastos de las mismas.
• Publicación y libre acceso a las votaciones parlamentarias, las actas legislativas y los debates parlamentarios.
• Implementación de leyes que regulen los conflictos de intereses, separando la política, los negocios, la legislación, el servicio público. Adopción de leyes que regulen el lobby.
• Publicar “listas negras” con las empresas que hayan ofrecido o cobrado “pagos indebidos” (en convocatorias públicas, por ejemplo).
• Requerir a las empresas multinacionales (especialmente las de petróleo, gas y minerales) la publicación de sus pagos, operaciones, costos y reservas, al estilo de publish-whatyou- pay13.
• Implementación de leyes de libertad de acceso a la información para lograr una fácil consulta de los datos de todos los niveles de gobierno.
• Libertad de prensa, incluyendo Internet.
• Transparencia de los presupuestos y datos fiscales y financieros de todos los niveles de gobierno. Implementación de estándares internacionales de transparencia fiscal (del FMI, por ejemplo). Publicación detallada de los pagos de multinacionales de industrias extractivas y reuniones públicas y abiertas que involucren a los ciudadanos del país.
• Publicación de las estructuras de propiedad y de los estados financieros de los bancos nacionales.
• Convocatorias públicas transparentes y por Internet.
• Informes periódicos acerca del estado de la gobernabilidad, la corrupción y un detallado seguimiento del gasto público.
• Programas transparentes a nivel municipal, incluyendo publicación de los presupuestos y reuniones públicas y abiertas a todos los ciudadanos.
Fuente: IIE sobre la base de Kaufmann, D. (2004). Myths and Realities of Governance and Corruption. World Bank.
13 Organización civil internacional de lucha contra la corrupción que propone un mayor control de los gobiernos de los países que poseen recursos naturales que son explotados por multinacionales. El objetivo es ejercer un mayor control sobre la relación gobierno- multinacionales para evitar la corrupción, los conflictos sociales y lograr un uso eficiente de los recursos.
Para estudiar los aspectos institucionales de Argentina y el mundo se hará uso de indicadores que cuantifican las diferentes aristas de la gobernabilidad, de acuerdo a las dimensiones que representan cada uno. Estas son:
• La dimensión política: el proceso por el cual se elige el gobierno de turno, y la forma en que lo controla y se lo renueva. Los indicadores que se utilizarán serán “Voz y Responsabilidad” y “Estabilidad política y ausencia de violencia”.
• La dimensión económica: la capacidad del gobierno de diseñar e implementar eficazmente políticas sólidas. Los indicadores que se utilizarán serán “Efectividad del gobierno” y “Calidad de regulación”.
• La dimensión institucional: el respeto de los ciudadanos y el estado de las instituciones que regulan las interacciones políticas y sociales entre ellos. Los indicadores que se utilizarán serán “Imperio de la Ley” y “Control de la corrupción”.
2.4.1 La dimensión política
Como se señaló anteriormente, la dimensión política de la gobernabilidad intenta captar el desempeño del sistema político de un país y la posibilidad de que se mantenga en el tiempo. Los indicadores que comprende son “Voz y responsabilidad” y “Estabilidad política y ausencia de violencia”. Entre los aspectos que considera se puede citar por ejemplo, libertades civiles y políticas, libertad de prensa, responsabilidad democrática, transparencia en la política económica, madurez del sistema político, representatividad, disturbios urbanos y manifestaciones violentas, fragmentación del espectro político, golpes militares, conflictos armados, entre otros. Por lo tanto, si los indicadores señalan una baja calificación o una caída de la misma, entonces es posible que no exista una verdadera protección de los derechos civiles y de las libertades de los individuos.
En el caso de Voz y Responsabilidad, Argentina se encuentra en el 50% superior del ranking de países siendo el indicador más positivo de los seis medidos. Es importante señalar además que este fue el menos afectado por la crisis 2001/2002, lo que podría considerarse como cierto grado de madurez en lo que a democracia se refiere.
Cuando se analiza al país en relación a otros, es posible observar cómo otras naciones vecinas que hace algunas décadas no tenían un adecuado desarrollo de sus instituciones políticas, hoy están mejor que Argentina. Los casos más relevantes son los de Chile y Uruguay. El primero lidera el ranking de América Latina, seguido por Uruguay. Brasil por su parte, tiene el quinto puesto seguido por Argentina14.
14 En este indicador los rangos de las calificaciones para Chile y Uruguay se superponen para todo el período. Esto señala que las diferencias entre las estimaciones puntuales no son significativas. Lo mismo sucede con Brasil y Argentina para todo el período. Las diferencias entre Venezuela, Brasil y Argentina no son significativas para el período 1996-2000.
Después del retorno de la Democracia en 1983, la calificación del país con respecto a sus libertades civiles y los derechos políticos se ha mantenido como “libre”, a excepción de los años 2001 y 2002 donde fue calificado como “parcialmente libre” de acuerdo a lo reportado por Freedom House. Según los datos informados por esta ONG, se puede concluir que si bien existe cierta madurez en cuanto al respeto por las libertades civiles y los derechos políticos, aún falta profundizarlos e incrementar la transparencia de las asociaciones civiles. En el caso de la libertad de información, todavía existe un manejo discrecional de la publicidad oficial y cierta presión a periodistas independientes. La asociación gremial también es contemplada, pero desde hace algunos años se ha visto salpicada por escándalos de corrupción. En cuanto al respeto por la libertad de culto, aunque todas las religiones son aceptadas, aún hay intolerancia manifestada en grupos antisemitas, y por la muy demorada resolución de los casos de la Embajada de Israel y a la AMIA. Por último, es destacable que Buenos Aires haya sido la primera ciudad latinoamericana en permitir la Unión Civil entre personas del mismo sexo.
En cuanto a la calidad del sistema democrático en Argentina, de acuerdo a encuestas relevadas por Latinobarómetro 2007, que refleja la opinión del público, el apoyo a la democracia ascendió al 63% de las personas encuestadas, mientras que la satisfacción con este sistema es sólo de 33%. Esto pone de manifiesto que si bien existe una creencia generalizada acerca de que la democracia es el mejor sistema de organización política, su grado de desarrollo aún no satisface las expectativas de todos los respondientes.
Un problema que socava al sistema democrático es la falta confianza de los argentinos en los actores políticos, en parte debido a la inestabilidad política, la falta de transparencia en las directrices económicas, y a otros factores que llevaron a la desilusión recurrente. No existe confianza en el Congreso -sólo el 35% cree en el Poder Legislativo15 -, ni en la imparcialidad de las decisiones de los funcionarios. Esta tendencia se confirma, ya que de acuerdo a la encuesta realizada por el Instituto de Investigaciones Económicas de la Bolsa de Comercio de Córdoba (IIE) durante el mes de octubre de 2008 en todo el territorio nacional, sólo el 25% de los entrevistados evaluó de forma positiva la calidad y efectividad del Congreso Nacional.
En cuanto a la confianza en la honestidad de los políticos, Argentina se encuentra en el puesto 131 y sólo supera a Zimbabwe, Venezuela y Paraguay de un total de 134 países16. Esta falta de confianza en los funcionarios públicos revela una profunda apatía por el sistema político.
En cuanto al indicador de Estabilidad Política y ausencia de violencia, se observa que Uruguay, Chile y Argentina son los mejor calificados de América Latina17 – incluso mejor que España- y en el mismo grupo que otros países europeos. Esto se explica porque el índice incluye, entre otras cosas, la amenaza de terrorismo, los golpes de Estado, la frecuencia de torturas y secuestros, la presencia de guerrillas, el conflicto armado, etc. De esta manera aquellos países que, aún siendo desarrollados, poseen gran amenaza de grupos extremistas o de niveles de violencia, se encuentran en posiciones inferiores en el ranking.
15 Latinobarómetro 2006.
16 Ranking del World Economic Forum 2008.
17 Los márgenes de error muestran que no habría diferencias significativas entre algunos de estos países. En particular, en el año 2007 Argentina no presentaría discrepancias mayores con Brasil ni con Chile (aunque sí entre Brasil y Chile). Uruguay tampoco presenta diferencias significativas con Chile (pero sí entre Argentina y Uruguay). Para analizar el resto del período ver: www.govindicators.org
En Argentina en particular, este indicador refleja la fragilidad del poder político y su fragmentación. El país nuevamente se encuentra en el estrato del 50% superior, luego de una gran recuperación desde el 2002, existiendo una relación entre el desempeño económico y la estabilidad institucional. Los períodos de crisis, no sólo tienen consecuencias económicas obvias, sino también políticas, generando incertidumbre y fragmentaciones. Estas crisis afectan principalmente la imagen presidencial, debido al gran poder asignado constitucionalmente al mismo, pero también a causa de la falta de confianza en los otros poderes.
Algunos hechos que dejan al descubierto las debilidades de Argentina en esta materia son por ejemplo, los sucesivos cambios de Ministros en el Poder Ejecutivo. En general, cada vez que se produce alguna crisis política, esta termina con la renuncia de algún funcionario. Desde el retorno a la Democracia se cambió al Ministro de Economía una vez al año en promedio, lo que da un total de 25 ministros a la fecha18 (Cuadro 2.4).
18 La cantidad de Ministros (personas) asciende a 20. Los que cumplieron más de un período bajo distintos períodos presidenciales fueron: D. Cavallo (primera y segunda presidencia de C. Menem y presidencia de F. De La Rúa), R. Frigeri (presidencia de A. Rodríguez Sáa, E. Camaño y E. Duhalde en la crisis de 2001/02) y R. Lavagna (presidencia de E. Duhalde y de N. Kirchner).
Para reformar la dimensión política, una de las condiciones que los expertos señalan como positiva es mejorar el acceso a la información pública. Permitir que los ciudadanos puedan consultar información precisa, relevante y clara, a la vez que puedan acceder a análisis de los asuntos políticos, económicos y sociales, mejora la calidad del diálogo entre Estado y sociedad y forma ciudadanos y representantes cada vez más comprometidos con el proceso político. De esta forma, una sociedad civil activa, informada y organizada genera un proceso de control sobre los representantes que incrementa la estabilidad de las instituciones en momentos de crisis. Las sospechas acerca de la alteración en el cálculo de algunas variables estadísticas del Instituto Nacional De Estadísticas y Censos (INDEC), y la discontinuación en la publicación de otras, es un caso claro de degradación en el acceso a la información pública. Esto genera inestabilidad y desconfianza y mitiga la posibilidad de controlar el accionar político.
Resumiendo, si bien Argentina se encuentra en una situación relativamente aceptable en cuanto a este grupo de indicadores, todavía hay mucho que mejorar. El sistema democrático parece estar madurando lentamente, pero la estabilidad de las instituciones políticas no está garantizada. Es menester que los gobiernos de turno se ciñan a las leyes, que los partidos opositores acompañen, sin poner piedras en el camino innecesariamente y que la sociedad y el Poder Judicial ejerzan un control efectivo y riguroso en los mecanismos democráticos y políticos. Para esto, no sólo es necesario que los funcionarios públicos tengan un mayor compromiso y vocación con el servicio público, sino que el resto de los actores sociales (asociaciones civiles, partidos políticos, empresarios, gremios, etc.) también se comprometan a un proyecto consensuado de país.
2.4.2 La dimensión económica
En esta sección se hará hincapié en las políticas económicas y en el efecto de las mismas en el sector privado y en la performance de la economía. Los indicadores que se utilizarán son: “Efectividad del gobierno” y “Calidad de la regulación”. Algunas cuestiones que consideran estos indicadores son: la calidad de la burocracia, la calidad de la infraestructura, la calidad de la educación y de la salud pública, satisfacción con la prestación de los servicios públicos, el manejo de las cuentas públicas y la deuda, la consistencia de las políticas y el planeamiento estratégico, las regulaciones del comercio exterior, los controles de precios, las reglas de juego, el desarrollo de negocios, el acceso al mercado de capitales, las regulaciones en el mercado laboral, los subsidios, entre otros.
Este acápite está íntimamente relacionado con la concepción de competitividad. Como se explicó en el Capítulo 1, la Competitividad tiene un enfoque más relacionado con la performance económica, con un gran énfasis en la productividad y la innovación – aunque también tiene en cuenta algunas variables institucionales que soportan e incentivan estos resultados -.
La efectividad del gobierno en Argentina ha decaído luego de la crisis de 2001/02, y si bien se ha recuperado aún no alcanza a los niveles del período 1996 a 2000. Entre 1996 y 2007 la calificación cayó un 133% superando al 52% de los países relevados (en 2007); en contraste con el posicionamiento de 1996, cuando superaba el 71% de las naciones.
Nuevamente, Chile y Uruguay son los países más destacados de América Latina. Brasil y Argentina se encuentran en los puestos séptimo y octavo de la región19, y 101 y 103 del mundo, respectivamente. Esto pone de manifiesto el atraso y las sucesivas equivocaciones de la política económica que, no por casualidad, han conducido al país a reiteradas crisis. En el Gráfico 2.6, es posible observar cómo el deterioro de las reglas de juego ya había comenzado antes de la crisis de 2001.
Algunos casos que pueden ilustrar la razón por la cual Argentina no ha logrado regresar a las calificaciones previas a la crisis son por ejemplo la falta de infraestructura que hace al país poco atractivo para la inversión extranjera, la poco productiva inversión en salud y educación20 y la mala calidad de los servicios públicos. De acuerdo a la encuesta realizada por el IIE, sólo 32% de los entrevistados evalúa al gobierno nacional como “útil para su empresa”. Pero, lamentablemente en lo que Argentina se destaca aún más es en la falta de planificación a largo plazo y la volatilidad de la economía.
Como se señaló en El Balance de la Economía 2007, Argentina es un país que presenta fluctuaciones persistentes en el crecimiento de su economía. Tal es así que el PBI se incrementó en promedio sólo el 2,8% desde 1960 a la actualidad. De acuerdo al estudio hecho en aquel momento21, de continuar las políticas erráticas, en el 2025 el PBI per cápita sería sólo de la mitad (57%) del que se podría haber logrado22 de aplicar políticas de refuerzo de las instituciones, principalmente en las económicas. La encuesta realizada por el IIE señala que aún a pesar del gran período de expansión de la economía argentina, sólo el 24% de los empresarios encuestados en todo el país aseguraron que las leyes, regulaciones y políticas que afectan a su empresa son hoy más predecibles que hace tres años.
19 Los márgenes de error para este indicador señalan que para el año 2007, no habría diferencias significativas entre Argentina y Brasil, y por otra parte, entre Uruguay y Chile. Para analizar el resto del período ver: www.govindicators.org
20 En el Capítulo 5, dedicado a los aspectos sociales, se realiza una evaluación profunda de la situación del país en estas cuestiones.
21 Balance de la Economía Argentina 2007. Capítulo 2: Modelo de Crecimiento y Escenario de Largo Plazo.
22 Suponiendo un escenario base de crecimiento promedio histórico del PBI del 2,8% anual, en comparación con un escenario inédito con una tasa promedio de crecimiento del PBI del 6% anual.
Según a sendas publicaciones (Singh, 2006 y World Economic Outlook, 2005), la alta volatilidad del PBI puede afectar de forma negativa el crecimiento económico, los ingresos y la pobreza, en especial en los países en desarrollo. Uno de los canales más afectados por la variabilidad del PBI es la inversión, ya que esta depende del grado de certidumbre del futuro. A su vez, el impacto de las crisis en el empleo, la pobreza y la distribución del ingreso provoca consecuencias serias en la sociedad. Como se observa en el Gráfico 2.7, existe una alta correlación entre las crisis económicas y la pobreza en Argentina.
Claramente, las crisis impactaron directamente en los niveles de pobreza: la hiperinflación del año 1989, la crisis del “tequila” a fines del año 1995, y principalmente el colapso de la Convertibilidad en el año 2002 se reflejan perfectamente en los indicadores de pobreza. Es necesario señalar que el crecimiento sostenido de los últimos cinco años ha permitido un importante descenso de la pobreza23, aunque aún su incidencia y su vulnerabilidad hacia otra posible crisis son elevadas.
23 A partir de enero de 2007, el INDEC comenzó a ser severamente criticado debido a sospechas en la manipulación de las estadísticas, siendo la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) una de las más cuestionadas. Mediciones privadas señalan un aumento de la pobreza desde el primer semestre de 2007, coincidente con el aumento de la inflación. Estas cuestiones se profundizan en el Capítulo 5.
Es interesante resaltar que estos mismos estudios han descubierto que las causas de estas oscilaciones en el PBI son predominante de orden interno a los países (en un 73,7% promedio para América Latina), mientras que la contribución de factores globales es menor para todos lo países, excepto para los desarrollados. En el caso de América Latina éstos habrían contribuido a la volatilidad en promedio 12,6% mientras que los factores regionales en 13,7%.
Por otra parte, el indicador de “Calidad de la Regulación” es el que peor califica al país de los seis propuestos. Presenta un deterioro continuo desde 2006, con una marcada caída en 2002 coincidente con la crisis económica. Este indicador, que refleja la capacidad del sector público de implementar medidas que promuevan el desarrollo, ha empeorado debido a los continuos cambios en las reglas de juego económicas. Esto afecta el grado de previsibilidad que a su vez tiene un impacto directo en, por ejemplo, el desarrollo y fondeo de las inversiones de largo plazo.
Como se observa en el Mapa 2.2, Argentina es uno de los países con peor calidad de regulación del mundo, incluso en comparación sus pares de América Latina. Tanto Chile, como Brasil y Uruguay superan ampliamente a Argentina24, que se encuentra en el puesto 14 (de 17 países) de América Latina y 162 (de 207 países) en el año 2007. Incluso llama la atención cómo Argentina en el año 1996 no poseía diferencias significativas con Chile, Uruguay y Brasil (ver Gráfico 2.8).
24 Brasil y Uruguay no presentan diferencias significativos para el año 2007. Para analizar el resto del período ver: www.govindicators. org
Las debilidades del ambiente institucional y cambiante entorno regulatorio, la creciente intervención gubernamental, la incapacidad de predecir futuras condiciones de negocios, la dificultad para acceder al financiamiento internacional o interno, entre otros factores, han sido ampliamente identificados como mitigadores del crecimiento económico. Vale aclarar que las intervenciones del gobierno no son per se “malas”. De hecho, los países desarrollados mantienen un claro control sobre sus mercados pero respetando a rajatabla las instituciones que los regulan.
No obstante, cuando las intervenciones públicas comienzan a afectar la producción, no promueven la competencia justa, no protegen la propiedad privada, no regulan correctamente a las empresas (tanto públicas como privadas) para prevenir los abusos y/o despilfarro de recursos, conductas rent-seeking no promueven sectores claves de la economía (energía, industria tecnológica, exportaciones con valor agregado, etc.), no se ciñen a un plan de desarrollo de largo plazo, entonces las regulaciones provocan más pérdidas que ganancias. Desafortunadamente, en Argentina gran parte de las mismas han seguido un camino sinuoso, con cambios permanentes, generando cada vez mayor incertidumbre y sin objetivos claros que brinden una justificación aceptable de su aplicación. A continuación se presentarán algunas de las cuestiones que llevan al país a tener estas malas calificaciones.
El actual sistema de subsidios, en particular, a los sectores energéticos y de transporte es caso concreto de intervención perniciosa. Con el fin de mantener congeladas las tarifas de los servicios públicos, los precios se han vuelto poco representativos del valor del servicio, donde el contexto inflacionario ha agravado aún más esta distorsión. Esto requiere de transferencias constantes del Tesoro Nacional para mantener el servicio básico, que es financiado con impuestos generales. Esto provoca una grave desviación de recursos, y obviamente hace imposible su sostenibilidad en el tiempo. Peor aún, estos subsidios no tienen una justificación válida de tipo social25. Esto es así porque las tarifas son iguales para todos los estratos sociales.
25 Hasta los años 2004/2005 estas intervenciones tenían el aval de la emergencia económica y social. A partir del crecimiento de la actividad debería haberse planificado un sinceramiento ordenado de las tarifas, y a la vez haber planificado un plan de inversiones para evitar el cuello de botella que provoca la escasez de energía.
Como se observa en el Gráfico 2.9, estas transferencias del Tesoro Nacional se han incrementado de manera estrepitosa en los últimos años y amenazan la buena salud de las cuentas públicas. Un esquema de ajuste de precios que sea transparente, con un sistema de control claro por parte de las entidades reguladoras, y especialmente, que contemplen las diferentes situaciones sociales, será necesario para dar mayor previsibilidad a los servicios, para incrementar las inversiones y para avanzar en la equidad social de las tarifas. Por otra parte, el Gráfico 2.9 también muestra que el apoyo a las PyMEs es bastante escaso, e incluso decreciente.
Recuadro 2.2: Estructuras impositivas comparadas
Una de las críticas más recurrentes respecto de la estructura de los impuestos en Argentina es su regresividad, ya que una gran proporción del mismo corresponde a impuestos indirectos (IVA, internos), mientras que una porción menor proviene de impuestos directos (básicamente, Impuesto a las Ganancias y otros directos que gravan ingresos).
En el Cuadro 2.5 se exponen las estructuras tributarias para distintos países de América Latina como de la OCDE. Allí se observa cómo Argentina posee una estructura sesgada hacia los impuestos generales sobre bienes y servicios, al igual que el promedio de Latinoamérica. En cambio, sí se destaca en la dependencia de los impuestos a la propiedad y de los derechos sobre el comercio exterior y las transacciones internacionales, aún en comparación con los países vecinos. Argentina se posiciona entre los países de América Latina que más recaudan por derechos sobre el comercio exterior y transacciones internacionales en relación a su PBI (3,1%), a niveles similares de Haití (3,4%), seguidos por Panamá
(2,5%).
Asimismo, debe resaltarse que los países desarrollados basan sus estructuras tributarias en los impuestos sobre las rentas y ganancias, tanto a particulares como a corporaciones. En el caso de las naciones latinoamericanas, Chile, Brasil y Venezuela son los países donde la recaudación por este impuesto presenta los mayores valores, alcanzando al 7% del los respectivos PBI. Aun así, no dejan de depender de los impuestos regresivos.
Otro caso de regulación nociva, es aquella que se produce a través de un sistema impositivo ineficiente y que no incentiva a la producción, la inversión y el empleo (ver Recuadro 2.2). Un ejemplo son las regulaciones aplicadas en los últimos años al sector agropecuario26. Las retenciones a las exportaciones, que habían sido eliminadas durante la década del 90, fueron nuevamente aplicadas, justificadas por la crisis de 2002 que había desfinanciado al Estado. Sin embargo, a partir de 2004-2005 este justificativo perdió vigencia debido a la recuperación económica. No obstante, los altos precios internacionales de estos bienes exportables servían de argumento para que algunos sectores se manifestaran a favor de una mayor participación social de esa renta. Un motivo admisible hubiera sido la utilización de los fondos recaudados por la exportación de estos bienes para formar un fondo soberano anticíclico, o para un plan de desarrollo agropecuario que tuviera como fin promover las exportaciones del sector con mayor valor agregado, por ejemplo. Sin embargo, no se desarrolló ninguna política de uso específico de los fondos.
Por último, las regulaciones poco transparentes y cambiantes son la principal traba a la hora de atraer Inversión Extranjera Directa (IED). Este tipo de inversor, que busca rendimientos de mediano o largo plazo27, necesariamente requiere de un marco institucional que le brinde una seguridad jurídica sobre su inversión. Argentina es cada vez menos atractiva en este sentido y se encuentra entre los últimos destinos de América Latina preferidos por los inversores.
2.4.3 La dimensión institucional
En esta sección se describirán los dos indicadores restantes: “Imperio de la Ley” y “Control de la Corrupción”. Lo que estos indicadores pretenden mostrar es el grado de cumplimiento que tienen las leyes en general por parte de la sociedad en su conjunto, y por lo tanto, la confianza de los agentes en las mismas. De esta forma, comprende aspectos tales como el grado en que se cumplen los contratos, la frecuencia de las expropiaciones o confiscaciones, el grado de evasión impositiva, la incidencia de la economía informal, la frecuencia de hechos de corrupción, el costo de ésta, entre otros.
En el caso de Imperio de la Ley, Argentina no se encuentra muy bien ubicada en el ranking. Al igual que en el caso del indicador de Calidad de la Regulación, ésta tuvo una gran caída con la crisis del año 2002 y luego una leve recuperación, pero sin poder alcanzar aún los niveles previos a ese momento, superando en su calificación sólo a un 40% de los países. Entre los países con una valoración similar a la de Argentina se encuentran Vietnam, Etiopía, China y Brasil. Nuevamente, Chile y Uruguay se encuentran a la cabeza de América Latina28.
Un problema que el país no puede resolver aún es la gran incidencia de las actividades informales en la economía. Estas comprenden aquellas actividades ilegales o legales no declaradas, como la evasión de impuestos, los trabajadores “en negro”, la subdeclaración de ingresos, el tráfico de drogas, entre otros. A pesar de la gran dificultad intrínseca para medir la economía oculta – ya que no son alcanzadas por las estadísticas- algunos trabajos se han esforzado por cuantificarla.
27 La IED es un tipo de inversión donde una empresa extranjera tiene como objetivo una participación duradera en una empresa local. En el Capítulo 6 se tratará más profundamente la cuestión de la IED en Argentina y el mundo.
28 Para el año 2007, no hay diferencias significativas entre Brasil y Argentina. Para analizar el resto del período ver: www.govindicators. org
En el Gráfico 2.12 se realiza una comparación entre las estimaciones hechas para distintos países y regiones del mundo, donde se observa un claro contraste entre estas naciones. Lamentablemente no existen estadísticas comparativas más recientes, pero aún así éstas brindan una noción del estado de las actividades no registradas en la economía.
En Argentina en particular, mediciones realizadas por Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) respecto de la evasión impositiva de IVA, resaltan el decrecimiento de la misma, a pesar de los altos porcentajes en que continúa permaneciendo. En el Gráfico 2.13 se presentan estas estimaciones. En cuanto a las causas de la evasión, algunos estudios remarcan que entre las más importantes se encuentra la presión tributaria ejercida desde el fisco. Sin embargo, informes recientes señalan que las altas tasas impositivas per se no estaría dentro de las razones principales del fomento de la economía informal, sino la aplicación de sistemas impositivos inefectivos y discrecionales (Johnson, Kaufmann, and Zoido- Lobatón, 1999). El World Economic Forum clasifica al país en el puesto 130 (de 134 países) en el indicador de “alcance y efecto del sistema impositivo”, lo que demuestra los impuestos en Argentina “limitan de forma significativa los incentivos a trabajar o invertir”.
Otras cuestiones reflejadas por este indicador y que presentan cierta debilidad en Argentina son la falta de seguridad de los derechos de propiedad, la escasa independencia del poder judicial, la lentitud de sus procesos y la insuficiente seguridad jurídica de los contratos. El World Economic Forum, que elabora un índice de competitividad mundial, destaca entre sus indicadores institucionales los asuntos mencionados anteriormente. El Cuadro 2.6 expone los resultados de las últimos dos informes, mostrando el deterioro del país.
La influencia del Poder Ejecutivo en el Poder Judicial a través de los sucesivos cambios que ha sufrido la Corte Suprema en Argentina es un ejemplo claro. Desde 1946, la misma se vio modificada en once oportunidades, de las cuales en tres se cambió la cantidad de miembros. Claramente, esto deriva en el pésimo posicionamiento de Argentina en cuanto a la independencia de su Poder Judicial: se encuentra en el puesto 125 de 134 países. En este contexto es comprensible que sólo el 10%29 de los argentinos confíe en el sistema judicial y declare que todos tienen igual oportunidad ante la Ley. Este guarismo se encuentra por debajo del promedio para América Latina que alcanza el 22% de personas que confían en la Justicia.
En cuanto al segundo indicador de la dimensión institucional, “Control de la Corrupción” el país se ha mantenido relativamente constante en su calificación en los últimos cinco años, pero presentando una medición mediocre. Entre los países más transparentes de América Latina, nuevamente se citan los ejemplos de Uruguay y Chile que se encuentran en el puesto 21 y 40 del ranking mundial, respectivamente. Argentina, por su parte, se halla mucho más rezagada, en el puesto 118, mientras que Brasil se encuentra en el 10030.
29 Encuesta Latinobarómetro 2007.
30 En el año 2007, Chile y Uruguay no presentan diferencias significativas. Lo mismo ocurre con Argentina y Brasil. Para analizar el resto del período ver: www.govindicators.org
Este indicador se concentra en medir la frecuencia con que ocurren hechos de corrupción, los costos de los mismos, la falta de confianza que genera en los funcionarios públicos, entre otros. Este es un problema serio a nivel global ya que se estima que en el mundo las transacciones ilegales vinculadas a actos de corrupción se encuentran en un rango de entre US$600 mil millones y US$1,5 billones por año (Kaufmann, 2004).
Si bien la corrupción, al ser una actividad ilegal es difícil de cuantificar y comparar, sendas organizaciones se dedican a su estudio y medición a través de encuestas de percepción, análisis de causas judiciales, sospechas y denuncias. De acuerdo con la ONG Transparency International y su Índice de Percepción Global de la Corrupción – que mide la percepción de la existencia de corrupción en funcionarios públicos y políticos- Argentina se encuentra entre los países más corrompidos de América Latina, al nivel de Ecuador y Paraguay, y sólo superada por Venezuela (Mapa 2.3). Estas mediciones están basadas en encuestas a expertos (analistas políticos, empresarios, etc.).
Una de las explicaciones que se han esbozado31 acerca de la extendida práctica de corrupción en Argentina es la deslegitimación del lucro. Cuando tanto el lucro bien habido como el mal habido son considerados de forma peyorativa por la sociedad, deja de existir la barrera moral entre ambos, promoviendo la práctica de este último y desincentivando el trabajo y el esfuerzo que se necesitan para ganar dinero dentro del marco legal. Y esto se vuelve especialmente pernicioso en un sistema económico de mercado que se basa justamente en los incentivos brindados por la posibilidad de incrementar ganancias.
31 Escudé (1990).
En este sentido, los comportamientos sociales en post del desarrollo personal y económico de los argentinos señalan una grave distorsión. Este tipo de conducta perjudicial de los agentes sociales no promueve el trabajo y la capacitación, sino el oportunismo y la especulación. De acuerdo a una encuesta realizada en siete países de América Latina, los argentinos mostraron los resultados más decepcionantes al exponer que para tener dinero son más importantes los fondos heredados y los contactos personales (27%) que la iniciativa, el trabajo y el talento personal (25%). Este último es a su vez, el porcentaje más bajo de las siete naciones.
Esta falencia de valores sociales que incentiven el trabajo y el talento también se refleja en la movilidad social. Al analizar la opinión de los ciudadanos en cuanto a qué razones llevan a una persona a estar en la pobreza, en Argentina la discriminación social y la falta de oportunidades tienen casi el mismo peso que la falta de iniciativa personal y los vicios. A su vez, la discriminación por clase socioeconómica sumado a la falta de oportunidades es la mayor de los siete países latinoamericanos relevados.
Otro aspecto importante que considera el indicador de Control de la Corrupción es la “cooptación del Estado” (State Capture) que se define como la influencia que tienen empresas y elites sociales en la formación de las reglas (leyes, decretos, regulaciones, etc.) a través de pagos ilícitos a funcionarios públicos en post de sus propios intereses. En consecuencia, este indicador no considera al Estado como único responsable de generar un ambiente propicio para el empresariado, sino que tiene en cuenta que los agentes privados poderosos ejercen su influencia en la configuración de las políticas y no son meros receptores pasivos del clima creado por el sector público.
La interacción entre empresas y sector público responde a un entramado complejo, siendo este último el que termina definiendo las reglas de juego y regulaciones de la economía. Es importante entonces, considerar no sólo la visión tradicional de corrupción – el abuso del poder público para intereses privados – sino incluir a la presión ejercida por las corporaciones y elites, que operan – ilegalmente- con funcionarios públicos. Incluso en países con Estados fuertes, como los de la OCDE, los grandes conglomerados pueden tener una influencia significativa en la formación de las políticas regulatorias.
El desafío de la gobernabilidad del entramado público-privado no se limita solamente a los agentes nacionales de un país. Una serie de informes32 muestra a varias corporaciones multinacionales de países de la OCDE que están siendo investigadas por sobornar a funcionarios públicos de economías emergentes, lo que en consecuencia mitiga el desarrollo de la gobernabilidad en las mismas. De hecho, se estima que 7% de las empresas cuyas casas matrices se encuentran en la OCDE y que operan en otros países de este grupo, han sobornado en contrataciones públicas; lo que contrasta con el 17% de multinacionales que cometieron sobornos que poseen casas matrices en la OCDE pero que también operan en países fuera de este grupo (Kaufmann, 2004).
De acuerdo a OECD Anti Foreign Bribery Convention (Convención Anti-Cohecho33 de la OCDE), Argentina presenta varias carencias en esta materia. Debería establecer responsabilidades y sanciones a las compañías por el cohecho en transacciones internacionales como también debería mejorar significativamente su capacidad de investigación y de procesamiento de estas infracciones. Entre las debilidades identificadas se encuentran la falta de jurisdicción y de responsabilidad penal para las corporaciones, la inexistencia de una oficina centralizada anticorrupción (ni una buena coordinación entre las descentralizadas) y la insatisfactoria protección de testigos, especialmente de los denunciantes dentro de sus empresas. También cuestionan las demoras de las investigaciones judiciales y la falta de entrenamiento de los fiscales en estos temas.
32 Progress Report 2008. Transparency International and OECD Anti Foreign Bribery Convention.
33 La Convención es un acuerdo internacional a través del cual los países que forman parte establecen medidas para disuadir, prevenir y penalizar a las personas y a las empresas que prometan, den o encubran gratificaciones a funcionarios públicos extranjeros que participan en transacciones comerciales internacionales, como un mecanismo de combate al cohecho.
Recuadro 2.3: ¿Qué responsabilidad tiene el empresariado argentino en los sucesivos fracasos del país?
Históricamente, la clase empresarial argentina ha sido criticada por la sociedad, debido a que no era emprendedora y poseía vocación rentística y de especulación. A. López (2006) realiza un análisis profundo de estas cuestiones, basándose en el estudio histórico (desde el modelo agroexportador hasta la década del 90) para dilucidar cuál ha sido la responsabilidad de los empresarios argentinos en la decadencia del país.
Para ello expone las dos visiones predominantes -y contrapuestas- del empresariado: la visión “heterodoxa” que mira a los empresarios como burgueses rentistas y responsables del subdesarrollo económico; y la visión “ortodoxa”, que responsabiliza al Estado y sus políticas como creadoras de un clima “predador” para la iniciativa privada. Finalmente plantea una hipótesis propia y analiza desde la historia la veracidad de los argumentos de ambas visiones.
En el caso de la visión “heterodoxa”, la literatura crítica responsabiliza a la clase empresarial argentina – y en especial a la fracción más poderosa – en cuanto al fracaso del país en su proyecto de convertirse en una nación social y económicamente desarrollada. En particular durante el período de Sustitución de Importaciones y el peronismo, cuando los grandes terratenientes del litoral, los grandes industriales nacionales y extranjeros y el gran comercio de exportación e importación, promovieron un tipo de industrialización “dependiente” y condenado al fracaso por sus propios límites.
Otro punto que remarca esta visión era la necesidad de crear una “burguesía nacional” – en oposición a las empresas extranjeras – que liderara un proceso de desarrollo capitalita exitoso. Sin embargo, para los autores “heterodoxos”, la burguesía argentina era incapaz de realizar sus “tareas históricas” ya que se hallaba en una situación de debilidad frente al capital multinacional. Otros autores señalan como hipótesis que los empresarios de la clase dominante durante el modelo agroexportador tenía un origen comercial y financiero y habrían aprovechado los booms generados por las relaciones de Argentina con el exterior con un mínimo de inversiones, manteniendo una gran flexibilidad para adaptarse a las épocas de crisis. Otra línea argumental culpa a los propietarios de las grandes empresas que estaban más interesados en maximizar sus propios beneficios que los de su proyecto, por lo que mantenían posiciones de alta liquidez y escasa inversión de largo plazo.
La visión “ortodoxa”, por su parte, establece que la responsabilidad de la frustración del país se encuentra en el Estado y sus políticas erróneas. Los sucesivos cambios de políticas, el aparato burocrático y las intervenciones, entre otros, llevaron a los empresarios a emprender comportamientos rent-seeking y de fomento de la economía informal. Incluso consideran que no sólo la clase capitalista persigue las ganancias fáciles, sino la sociedad en su conjunto. Muchos de estos autores coinciden en el que el punto de partida de estas conductas se inició en la década del 30, ya que a pesar de que en el mundo se estaban adoptando medidas más intervencionistas, en Argentina el proceso fue más profundo.
Finalmente, López expone como principales conclusiones que los empresarios de todas partes del mundo tienen la misma racionalidad y que lo que buscan es ganar dinero, por el medio más simple que tengan, ya sea legal o ilegal – más allá de las particularidades de cada uno-. Los empresarios argentinos no tienen una diferencia cultural con sus pares de otros países, por lo que no son rentseekers por naturaleza. Si bien éstos han contribuido a que el país sea lo que es – a través de su influencia en el marco económico e institucional -, su comportamiento ha sido un factor más del complejo entramado histórico que ha enfrentado el país.
Al mismo tiempo, las condiciones institucionales y macroeconómicas no brindaron el mejor marco para el desarrollo empresarial, en particular del sector industrial. Otras restricciones importantes han sido la falta de financiamiento de largo plazo y el escaso avance en la educación y en la investigación científica.
La intervención del Estado en la vida económica no siempre resulta en conductas ineficientes y rent-seeking -incluso, en Argentina la intervención no fue mayor que en otros países . Lo que en realidad importa, según este autor, son las formas concretas que asume esa intervención, así como la manera y los contextos en los cuales el Estado interactúa con el sector privado a la hora de implementar las políticas respectivas. Lo llamativo es que otros países que iniciaron procesos de industrialización tardía fueron exitosos. Un argumento que explicaría esta diferencia entre los resultados obtenidos en diferentes países se basa en que un Estado fragmentado, al interactuar con un empresariado poderoso sí conduce a conductas rent-seeking, mientras que un Estado coherente puede
encarar objetivos más desarrollistas.
Fuente: IIE sobre la base de A. López (2006): “Empresarios, instituciones y desarrollo económico: el caso argentino”. CEPAL