GOBERNABILIDAD Y CUESTIONES INSTITUCIONALES
CAPÍTULO 5: GOBERNABILIDAD Y CUESTIONES INSTITUCIONALES
La necesidad de reflexionar acerca de cuál es la mejor forma de gobernar no es una cuestión nueva, sino que ha sido tratada por numerosos pensadores desde Aristóteles hasta el presente. En la actualidad, hablar de gobernar un país es hablar de la capacidad para gobernar que generan las instituciones que rigen al mismo. Una elevada calidad institucional construye un elevado nivel de gobernabilidad. Como ya se ha señalado en capítulos anteriores, ésta resulta ser indispensable para realizar una correcta planificación estratégica que conduzca a la sociedad por una senda de crecimiento y estabilidad.
5.1 Introducción
El presente capítulo se refiere esencialmente a dos conceptos inseparables e indispensables para el desarrollo de una economía, analizados desde la perspectiva nacional: la gobernabilidad y las instituciones. Siguiendo el enfoque de Rodrik, Hausmann y Velasco (2005), se realiza un diagnóstico de los principales problemas institucionales y se esbozan diversas propuestas para solucionarlos, buscando aumentar de esta manera la gobernabilidad.
5.2 La Gobernabilidad en Argentina
La gobernabilidad se refiere a todos los procesos, mecanismos, relaciones e instituciones a través de las cuales los ciudadanos y las organizaciones articulan sus intereses y ejercen sus derechos y obligaciones 1. El Esquema 5.1 muestra el amplio marco de análisis existente para este concepto.
Los determinantes (Esquema 5.1) fijan el contexto social donde interactúan los diferentes actores que afectan a la gobernabilidad, generando diversos efectos en el desarrollo de un país y moldeando las instituciones del mismo.
1 En el “Balance de la Economía Argentina 2008” del IIE, Capítulo 2, se realizó un profundo análisis sobre gobernabilidad y calidad institucional.
Las instituciones pueden definirse como un sistema de reglas sociales establecidas y prevalecientes, que estructuran las interacciones colectivas restringiendo y posibilitando el comportamiento de la sociedad 2. A modo de ejemplo pueden citarse los mercados, las religiones, el sistema legal, los modales, las normas contables, el dinero, el lenguaje, las empresas, entre otras. El nivel de gobernabilidad y los efectos positivos o negativos que ésta tenga sobre el desarrollo de un país, son básicamente un producto directo de las instituciones que rigen el mismo.
El Banco Mundial mide la gobernabilidad mediante el uso de seis indicadores: voz y responsabilidad, estabilidad política y ausencia de violencia, efectividad del gobierno, calidad de regulación, imperio de la ley y control de la corrupción. A continuación se presenta una breve definición de cada uno de ellos. Para cada indicador el Gráfico 5.1 muestra su relación con el ingreso per cápita y el Gráfico 5.2 muestra el posicionamiento relativo de Argentina con respecto a otros países relevantes.
1) Voz y responsabilidad: mide el grado en que los ciudadanos pueden participar en la elección de sus gobernantes, como así también la libertad de expresión, de asociación y la prensa.
2) Estabilidad política y ausencia de violencia: refleja la posibilidad de que el gobierno sea desestabilizado por medios inconstitucionales o violentos, incluyendo el terrorismo.
3) Efectividad del gobierno: mide la calidad de los servicios públicos, la capacidad de servicio civil y su independencia de presiones políticas, la calidad de las políticas públicas, y la credibilidad sobre el compromiso del gobierno con esas políticas.
4) Calidad de regulación: se refiere a la capacidad del gobierno para implementar políticas y regulaciones que faciliten y promuevan el desarrollo del sector privado.
5) Imperio de la ley: grado en que los ciudadanos confían en las leyes de la sociedad, (incluyendo la calidad del cumplimiento de contratos), en los derechos de propiedad, en la fuerza policial, en el poder judicial y la posibilidad de crímenes y violencia.
6) Control de la corrupción: refleja el grado en que el poder público se utiliza a favor de intereses privados, incluyendo pequeños y grandes actos de corrupción, a la vez que el Estado es “capturado” por elites.
2 Se utiliza el término “instituciones” de forma indistinta para hacer referencia tanto a instituciones formales como a reglas sociales o costumbres y tradiciones.
El Gráfico 5.1 revela una clara correlación positiva entre los indicadores mencionados y el Ingreso per cápita de los países evaluados. Este resultado se encuentra en línea con lo desarrollado en el Capítulo 2, donde se mostró la importancia de las Instituciones y la Gobernabilidad en la aplicación de Planes Estratégicos exitosos, y la de estos en el crecimiento de las economías nacionales.
Analizando el Gráfico 5.2, se destaca que el desempeño histórico y actual de Argentina en cuestiones de gobernabilidad, comparado con otras naciones, es poco satisfactorio, siendo el mejor indicador el de Voz y Responsabilidad, donde se posiciona por encima del 57% de los países evaluados.
Cabe señalar que en el caso de Brasil, sus indicadores no alcanzan el nivel de los países desarrollados ni el de Chile o España; sin embargo actualmente realiza diversos Planes Estratégicos con éxito. El bajo nivel de algunos de ellos se debe, entre otros motivos, a la importante proporción de la población que habita en favelas. Éste es el caso de los indicadores: “Voz y responsabilidad” (considérese por ejemplo las dificultades que enfrentan estos habitantes para poder votar a conciencia y estando adecuadamente informados), “Efectividad del Gobierno” (existe una baja calidad de los servicios públicos dentro de las favelas) e “Imperio de la Ley” (los crímenes y la violencia son elevados, mientras que la confianza en la fuerza policial y en el poder judicial son bajos dentro de las favelas).
Sin embargo, existen buenas perspectivas de cambio en el nivel de los indicadores brasileros para la próxima década. Se espera que las actuales políticas de inclusión social que se llevan a cabo dentro del marco del “Proyecto Brasil 2020” (ver Cuadro 2.7) mejoren sustancialmente los valores de los mismos.
5.3 Cuestiones Institucionales
Como bien se ha señalado en el apartado 5.2, la calidad de las instituciones es de suma importancia para el crecimiento de la economía. En dicha sección se calificó el desempeño de Argentina en cuestiones de Institucionalidad y Gobernabilidad como poco satisfactorio. A continuación se hará un diagnóstico de las principales instituciones formales y su funcionamiento con el propósito de justificar dicha calificación, sugiriendo distintas propuestas para mejorarlas.
5.3.1 Independencia del Poder Judicial
La independencia del Poder Judicial frente a las presiones tanto del Poder Legislativo como, principalmente, del Poder Ejecutivo, constituye una pieza insustituible del Estado de Derecho.
Este requiere que la Administración de Justicia se realice a través de un sistema procesal regular, ordenado y coherente, un sistema que garantice adecuadamente la seguridad jurídica de todos los ciudadanos.
Según la teoría clásica de Montesquieu y Rousseau, se establece una división de poderes (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) en el sistema republicano apuntando a la independencia de cada uno de ellos frente a los otros. Sin embargo, este concepto ha evolucionado a lo largo del tiempo, interpretándose actualmente que el poder es uno sólo, entregado por el pueblo al Estado, y que lo que se separa son las funciones (Legislativa, Ejecutiva y Judicial) que éste ha de cumplir. Son dichas funciones las que deben ser independientes, más allá de lo difuso que se hagan los límites entre ellas a causa de la complejidad del aparato estatal actual 3.
En cuanto al magistrado en particular, el concepto de independencia del poder judicial se refiere a que el mismo debe estar liberado de estímulos y presiones para decidir conforme a derecho, para la cual hay que considerar distintos aspectos 4:
3 Con el fin de simplificar la lectura y de seguir las denominaciones de estas funciones por parte de las leyes que se tratan en adelante, se denominará Poder Legislativo a la Función Legislativa, Poder Ejecutivo a la Función Ejecutiva y Poder Judicial a la Función Judicial.
4 Deben interpretarse a los estímulos y presiones en un sentido amplio. Para el caso de estímulos económicos, los magistrados cuentan con una garantía salarial, la cual intenta evitar que éste se sienta tentado económicamente a no fallar acorde a derecho.
• La independencia externa del poder judicial (con respecto a los otros Poderes del Estado) se garantiza a través de los mecanismos de designación y remoción de los jueces, el ejercicio de la potestad disciplinaria, y la administración de sus propios recursos. Otra de las garantías tradicionales de la independencia de los jueces con respecto al poder político es el de la inamovilidad de sus cargos.
• La independencia interna de los Magistrados se refiere a su independencia con respecto a Magistrados de orden superior.
Recuadro 5.1: Independencia de los Magistrados Federales
Los modos más efectivos para asegurar la independencia de los Magistrados Federales son:
• Asegurar la transparencia de los procesos de selección de jueces para garantizar efectivamente que accedan al cargo los mejores.
• Prever el funcionamiento de un adecuado sistema de control sobre la actuación de los magistrados, sin menoscabar su independencia.
• Transparentar la información relativa al desempeño de los magistrados (difundir indicadores de costo y desempeño).
• La elaboración de eficaces sistemas de remoción.
Fuente: IIE.
Respecto a la independencia de la justicia, las Intervenciones Federales constituyen un instrumento reservado a la Nación para garantir el orden interno 5. Sin embargo, en Argentina, citando al Dr. Alberto Italo Balladini: 6“… sobre 168 intervenciones federales al poder judicial dispuestas entre 1853 y 1976 (excluidas las resueltas por gobiernos de facto) 114 lo fueron por decreto y solamente 54 por ley.
… La historia de muchas de esas intervenciones sería nada más que una relación estéril de concuspiscencias políticas y violaciones constitucionales cometidas por algunos Presidentes de la República, que apelaron al recurso extremo del artículo 6º (de la Constitución Nacional) 7 para cimentar más expeditivamente su exclusivo predominio, avasallando sin escrúpulos la autonomía de las provincias, para hacerlas servir a sus desmedidas ambiciones personales”.
5 Las Intervenciones Federales pueden ser contra el Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial de las provincias.
6 En su discurso como presidente de la Junta Federal de Cortes y Superiores Tribunales de Justicia de las provincias argentinas – 150º aniversario de la Constitución Nacional – Ushuaia (Prov. De Tierra del Fuego).
7 Constitución Nacional – Artículo 6: El gobierno federal interviene en el territorio de las provincias para garantir la forma republicana de gobierno, o repeler invasiones exteriores y a requisición de sus autoridades constituidas para sostenerlas o restablecerlas, si hubiesen sido depuestas por la sedición, o por invasión de otra provincia.
Otro aspecto a tener en cuenta al hablar de la Independencia del Poder Judicial es el Consejo de la Magistratura, el cual actualmente se encarga de nombrar a los magistrados, evaluar su desempeño y administrar los recursos del Poder Judicial.
Recuadro 5.2: ¿Dependencia del Poder Judicial o falta de medios para actuar correctamente?
En numerosas ocasiones estos conceptos se confunden. La falta de medios para actuar correctamente condiciona la capacidad del Poder Judicial (en sus distintos niveles) para juzgar en tiempo y forma.
El atraso de las causas y las sanciones injustas pueden deberse, entre otros motivos, a:
• La falta de independencia del Poder Judicial.
• La falta relativa de jueces con respecto a la cantidad de causas (no se puede sacrificar calidad
de la sanción por cantidad de sanciones).
• La falta relativa de personal asesor especializado con respecto a la cantidad de causas.
• La falta de equipamiento tecnológico.
Es importante realizar esta distinción ya que la primera causa es el motivo de esta propuesta, mientras que las últimas tres corresponden a problemas presupuestarios.
Fuente: IIE.
5.3.2 Consejo de la Magistratura
Las características del Poder Judicial previstas por la Constitución de 1853, más allá de la responsabilidad de los hombres de gobierno, tenían ciertos vicios 8 (principalmente en los procesos de designación y traslado de los magistrados) que era imprescindible corregir para consolidar el sistema democrático en Argentina.
Bajo esta y otras premisas se impulsó la reforma constitucional de 1994, para la cual se aprobó la creación del Consejo de la Magistratura, concibiéndolo como órgano de integración plural (políticos, abogados, académicos, etc.), que tiene por funciones las de intervenir en el proceso de designación de los magistrados, ejercer el régimen disciplinario sobre los jueces, participar en el procedimiento de remoción de los mismos, administrar los recursos y constituirse como órgano de autogobierno del Poder Judicial 9.
Sin embargo, la creación del Consejo no estuvo libre de debates en cuanto a su contribución a la independencia del Poder Judicial. En el Cuadro 5.1 se presentan los principales argumentos a favor y en contra del mismo.
8 Gil Lavedra, Ricardo (1996).
9 Ibídem.
En general, los académicos sostuvieron en 1994 que el cambio otorgaría transparencia al sistema de selección de jueces y que en términos generales sería positivo. Consideraban poco probable que el Consejo fuese sea apropiado por algún otro poder, ya que la Constitución garantiza, con respecto a la integración del mismo, el equilibrio entre los representantes políticos, jueces y abogados. Afirmaron además que dicha composición estimularía la participación, el diálogo y el consenso entre los sectores interesados, lo que enriquecería el proceso de selección.
10 El primero implica que nadie salvo los jueces pueden ejercer la función de juzgar y a su vez los jueces solo pueden ejercer esta función, es decir no pueden ejercer funciones administrativas por ejemplo. El segundo implica que ningún órgano no perteneciente al Poder Judicial puede ejercer control sobre este.
11 Dependiendo de cómo funcione el Consejo en la realidad será un argumento a favor o en contra. Si el mismo funciona como un órgano del Poder Judicial, entonces cumple con el principio de independencia interna y no vulnera ningún otro; en caso contrario, vulnera subordina el Poder Judicial a quien tenga el Control del Consejo.
Bajo la composición original del consejo, el máximo número de miembros que un partido político podía tener dentro del mismo era de cinco 12 (cuatro si tenía la mayoría en ambas cámaras y el representante del Poder Ejecutivo). Siendo el quórum de trece miembros, bajo ninguna circunstancia se podía tener una mayoría directa en las decisiones. Sin embargo, en 2006 se impulsó una reforma que modificó la composición del Consejo, la cual quedó como muestra el Cuadro 5.3.
La reforma del 2006, tal y como se representa en los Gráficos 5.4.a y 5.4.b, amplía la participación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo en detrimento del Poder Judicial y de los representantes extra-poderes.
Cuando el Constituyente de 1994 sancionó la creación del Consejo de la Magistratura por medio del artículo 114, se incluyó en la redacción de éste el siguiente párrafo: “El Consejo será integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico, en el número y la forma que indique la ley.”
El “equilibrio” mencionado en el cuerpo del artículo puede interpretarse de distintas maneras; sin embargo, el espíritu de la ley claramente habla de un equilibrio sano entre las instituciones que representa, un equilibrio que respete la independencia del Poder Judicial. Según Gil Lavedra Ricardo (1996) y otros estudiosos de la materia, la interpretación más correcta es que ninguno de los sectores representados sea capaz de neutralizar por sí solo la representación de los otros grupos, admitiéndose implícitamente el predominio de uno sobre los otros pero con el límite de que tal preeminencia no neutralice a los otros en su conjunto. En otras palabras los representantes que tuviesen prevalencia no contarían con el número necesario para sesionar, e incluso resolver, por sí solos.
Actualmente, el quórum es de siete miembros y el máximo número de representantes que un partido puede tener sigue siendo de cinco. Bajo estas circunstancias, a menos que se presenten diez o más concejales, un partido puede tener mayoría directa, circunstancia que claramente contradice la interpretación de “equilibrio” capaz de respetar la independencia del Poder Judicial, mencionada más arriba. Dado que, como se explicó anteriormente, la composición original del Consejo sí respetaba el equilibrio institucional, una posible reforma a implementar sería volver a ésta.
12 Sin tener en cuenta la afiliación política de los abogados o el representante académico.
5.3.3 Facultades extraordinarias del Poder Ejecutivo
Las actuaciones extraordinarias del Poder Ejecutivo en materia legislativa se prevén por la Constitución Nacional en los artículos 76 y 99 inciso 3.
• Constitución Nacional, Artículo 76:Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca. […]
• Constitución Nacional, Artículo 99 inciso tercero:[…] El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.
Solamente cuando las circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los tramites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos de necesidad y urgencia, los que serán decididos de acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros. […]
Así mismo, el Artículo 29 del mismo texto impone otro limitante:
• Constitución Nacional, Artículo 29:El Congreso no puede conceder al Ejecutivo nacional, ni las Legislaturas provinciales a los gobernadores de provincia, facultades extraordinarias, ni la suma del poder público, ni otorgarles sumisiones o supremacías por las que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo una nulidad insanable, y sujetarán a los que los formulen, consientan o firmen, a la responsabilidad y pena de los infames traidores a la patria.
Si bien estas incursiones extraordinarias en cuestiones legislativas son amparadas por la Constitución, el espíritu de esta ley madre apunta a la separación de poderes (funciones), implicando que la continua delegación de facultades al Poder Ejecutivo por parte del Legislativo, o el constante uso de los decretos de necesidad y urgencia, no deberían, en principio, ser permitidos tanto por los representantes del pueblo como por el pueblo mismo 13.
Una posible reforma a implementar sería modificar la redacción de ambos artículos reduciendo el repertorio de interpretaciones que surge de la lectura de los mismos. Es decir, por ejemplo, especificar en el Artículo 76 qué materias administrativas se pueden delegar y qué tipo de emergencias públicas se van a contemplar, y en el Artículo 99 inciso tercero, qué circunstancias son comprendidas como “excepcionales”. Sin embargo, al hacer un detalle exhaustivo existe el riesgo de no contemplar en el mismo todas las “circunstancias excepcionales, materias administrativas o emergencias públicas”, en las que fuese necesario eventualmente que el Poder Ejecutivo actué sobre la función legislativa.
13 Siempre pueden existir situaciones donde el uso de buena fe de estas facultades, en forma prolongada, sea necesario.
5.3.4 El Sistema Electoral Nacional
El actual sistema electoral contiene numerosas fallas a criterio de los estudiosos del derecho y partidarios políticos. Como se desprende del Esquema 5.2, en caso de que se vote más de una categoría de cargo el mismo día en el mismo distrito electoral, los ciudadanos pueden cortar las boletas y elegir el partido que mejor represente sus intereses para cada cargo. Sin embargo, las denominadas “Listas Sabanas cerradas” impiden la elección del candidato específico a ocupar cada puesto.
Esquema 5.2: Elecciones y boletas hoy
Una Lista Sabana es una enumeración de candidatos, determinado por una interna partidaria, cuyo orden no puede ser alterado por el votante. Al terminar los comicios se cuentan los votos obtenidos por cada partido de donde, mediante un cálculo proporcional D’Hondt, se determinan cuantos representantes de cada uno han ingresado al cargo. A menos que alguno opte por no asumir, los puestos/bancas ganados/as serán ocupados en orden descendente por los miembros de la lista.
Recuadro 5.3: La importancia de los Partidos Políticos en el sistema electoral
La concurrencia del electorado nacional a los comicios ha disminuido considerablemente a lo largo del tiempo, como muestra claramente el Gráfico 5.5, lo que podría ser considerado como una crisis de representatividad. El ausentismo aumentó un 13,2% en tan solo veintiséis años (1983 – 2009).
Observando el Gráfico 5.6, se aprecia claramente una crisis en la representatividad ciudadana de los Partidos Políticos, pasando de abarcar un 73% del cuerpo electoral entre afiliados y simpatizantes en 1984, a un 29% en 2005.
14 Debería detallarse también que situaciones implican incapacidad, para que la interpretación no sea ambigua.
La pregunta que surge es: ¿Están las crisis de representatividad y de Partidos Políticos relacionadas de alguna forma? Esta claro que dadas las características de un sistema representativo, como el argentino, los candidatos a elegir en cada comicio representan un Partido, lo que permite afirmar la existencia de una relación, la cual se analiza en el Gráfico 5.7.
Claramente se observa una correlación positiva entre la participación en los comicios y la representatividad de los partidos políticos: a menor representatividad menor concurrencia. Otra cuestión a destacar es la perspectiva de empeoramiento a futuro de las mismas. Si no se restaura la importancia de los partidos Políticos como institución de la Democracia, difícilmente se pueda revertir la tendencia de ambas variables. Las Listas Sábana son en definitiva un problema de los tantos que componen la crisis de representatividad que afecta a la Argentina hoy.
Fuente: IIE sobre la base de Nueva Mayoría e IPSOS.
Entre las distintas alternativas a elegir para sustituir a las “Listas Sabanas” se pueden mencionar las siguientes:
• El ya utilizado anteriormente sistema uninominal por circunscripciones 15. Este sistema vincula directamente al candidato con sus votantes, identificándolos y atando su porvenir político al progreso de su distrito. De retomarlo debería establecerse un mecanismo sistemático y apolítico de determinación geográfica de los circuitos.
• El sistema de preferencia, adoptado en la reforma de la Constitución de Córdoba de 2001 16 que, sin variar el sistema de lista proporcional, permite a los electores marcar con un tilde a sus candidatos preferidos y cambiar, según la cantidad de estas, el orden de los candidatos. Otras variantes permitirían, además, tachas y sustituir por candidatos de otras listas.
Otro tema de debate en la actualidad es la posibilidad de fraude durante el proceso de sufragio, motivo por el cual diversos especialistas analizan distintas alternativas al sistema tradicional de cuarto oscuro, siendo una de las más populares es el voto electrónico. El Recuadro 5.4 presenta las principales ventajas y desventajas de este último sistema.
15 Uninominal por circunscripciones: los distritos se dividen a su vez en circuitos, y en cada uno de ellos se elige un diputado.
16 Constitución de la Provincia de Córdoba, artículo 78: La Legislatura de la Provincia de Córdoba se integra de la siguiente forma: 1. Por veintiséis legisladores elegidos directamente por el pueblo, a pluralidad de sufragios y a razón de uno por cada uno de los departamentos en que se divide la Provincia, considerando a éstos como distrito único. 2. Por cuarenta y cuatro legisladores elegidos directa y proporcionalmente por el pueblo, tomando a toda la Provincia como distrito único […]. Para esta lista de candidatos a legisladores de distrito único se establece el voto de preferencia, conforme a la ley que reglamente su ejercicio.
Recuadro 5.4: El voto electrónico
El voto electrónico se define como la aplicación de dispositivos y sistemas de tecnología de la información y telecomunicaciones al acto del sufragio.
Entre sus ventajas se pueden mencionar:
• Baja de costos, tanto en infraestructura (boletas, urnas, materiales descartables, etc.) como en recursos partidarios y estatales (menos fiscales y autoridades, ya que las mesas pueden integrarse con más votantes).
• La pantalla es ordenada y clara al votante, a diferencia de un cuarto oscuro donde las boletas pueden estar desacomodadas.
• Disminuye la posibilidad de error al mostrar la opción de reconfirmar antes de la emisión del voto.
• Permite realizar la consolidación de resultados de mesa en los centros de cómputos, en forma inmediata y encriptada.
• En caso de que el sufragio por Internet estuviese incluido en el sistema, permitiría votar a las personas incapacitadas para trasladarse a su centro de votación designado, ya sea una incapacidad física o por distancia.
• Según Rosendo Fraga: “La iniciativa del voto electrónico […] puede ser eficaz para corregir, o por lo menos limitar, ciertas prácticas tales como el financiamiento de la política desde las estructuras del gobierno, la compra de votos a través del “voto cadena” y otras que se resumen en una metáfora dura: quien no tiene 70.000 fiscales –uno para vigilar cada urna- no puede ganar las elecciones presidenciales en Argentina”.
En cuanto a las desventajas, Sentinelli destaca que el principal problema es técnico: “es absolutamente complejo evaluar, con certeza, las posibilidades de que una votación electrónica sea o no fraudulenta o probar que sus resultados fueron alterados”. El costo de la posibilidad de sufrir un fraude a gran escala superaría entonces cualquier beneficio de velocidad o eficiencia que tenga este método sobre los tradicionales.
Por otro lado, el electorado tiene que percibir la transparencia de una votación, sino cae inmediatamente la legitimidad y la confianza en el proceso.
Sin embargo existe la posibilidad de diseñar un sistema que asegure cierta veracidad al incluir desde su inicio un completo sistema de auditoria, aunque esto conllevaría un costo elevado.
Países como Brasil, India, Venezuela, Paraguay, EE. UU., Bélgica, España, etc. han implementado el sistema. En Brasil por ejemplo el 100% del electorado (115millones de personas) votó por medios electrónicos en las elecciones municipales del año 2000 y en las federales y estaduales (provinciales) del 2002. La norma electoral fue modificada en 1997 estableciendo como procedimiento habitual el voto electrónico y como excepcional el voto en papel. Argentina también ha realizado sus pruebas piloto en Buenos Aires, Mendoza y Ushuaia 17. En todos los casos los resultados han sido satisfactorios y los electores se han mostrado satisfechos con el sistema.
Fuente: IIE sobre la base de Dr. Alejandro Prince, “Consideraciones, aportes y experiencias para el voto electrónico en Argentina”.
17 Registradas hasta Septiembre del 2004.
5.3.5 Carrera de Empleado Público
Un aparato burocrático de calidad 18 es una condición necesaria, pero no suficiente, para implementar políticas públicas correctas. Es decir, no puede impedir que los gobernantes ocasionalmente persigan políticas deficitarias, pero sí contribuye a facilitar su formulación y aplicación 19.
Citando a Tanzi (2000), el desempeño de las instituciones públicas depende de muchos factores, entre los que se encuentran:
• La tradición y la buena reputación.
• Los recursos con que cuentan y la discreción que tienen para usarlos.
• La clara definición de su mandato.
• Sus organizaciones.
• Los incentivos que se les ofrecen.
• La calidad de su liderazgo y de su personal.
• La libertad de acción que tienen en cuanto a reorganización.
Crear carreras de empleado público abocadas a las distintas áreas de trabajo del Estado (administrativas, de planificación, de justicia, etc.), es una medida orientada principalmente a mejorar la calidad del liderazgo y del personal institucional, limitando a su vez la capacidad que tienen en cuanto a reorganización. Esta reforma permitiría:
• Mejorar la eficiencia, eficacia y calidad de los servicios públicos a los ciudadanos.
• Vincular la capacitación a los objetivos estratégicos del gobierno y a las instituciones.
• Despolitizar la designación de los cargos, mejorando la imagen del empleado público frente a la ciudadanía.
• Alcanzar posiciones retributivas tanto en términos económicos como profesionales a quien tenga la capacidad y voluntad de esforzarse.
Implementar una medida de esta índole implica un cambio cultural profundo en el sector público, que tradicionalmente se ha centrado principalmente sobre la legalidad de sus acciones y la obediencia a normas y procedimientos, y que ahora también debería tener en cuenta nuevos criterios como la eficacia, eficiencia y efectividad.
Observando la experiencia de otros países, se desprende que la estructura de sus sistemas burocráticos tiene importantes diferencias con respecto al argentino. En el Cuadro 5.5 se comparan las características del empleo público en Argentina con las de otros países latinoamericanos donde ya se aplicó satisfactoriamente este tipo de medida: Brasil y Chile 20.
18 La calidad del sector público se define como la característica que le permite alcanzar sus objetivos en la forma más eficiente posible.
19 Tanzi, Vito (2000).
20Para el caso chileno sólo deben realizar carrera los funcionarios de los escalafones superiores.
En el Esquema 5.4 se detallan los Organismos de la Administración Pública Nacional. El Esquema 5.5 presenta una estructura jerárquica piramidal en la cual se observa un rango de carrera y otro de política, logrando así un equilibrio entre la gobernabilidad que los políticos necesitan y la solidez institucional propia de un sistema burocrático moderno y eficiente.
Siguiendo el Esquema 5.5, una reestructuración del sistema burocrático podría plantearse, en términos de tres principios básicos, de la siguiente manera:
• Definir la carrera de empleado público
• Establecer distintos niveles de estudios de carrera de empleado público, a medida que se avance en el escalafón.
• Acceso al cargo por concurso público debiendo rendir un examen de idoneidad.
Con el propósito de no transformar esta medida en trabas a la capacidad de gestión de los presidentes, gobernadores e intendentes de turno, es que se sugiere dejar a cargo del Poder Ejecutivo (en sus distintos niveles) la designación de los funcionarios que ocuparían los puestos superiores de cada ente 21.
21 Salvo aquellos casos en los que corresponda a los otros Poderes del Estado ser quienes hagan dichas designaciones.
Para el caso de Organismos Descentralizados la pirámide constaría de los seis primeros escalones (desde pasante o empleado de categoría inicial hasta director). Siguiendo el mismo razonamiento que en el caso de los Organismos Centralizados, el director debería ser propuesto por el Ejecutivo de entre todos los subdirectores del organismo.
22 Pirámides organizacionales similares podrían construirse a nivel provincial o municipal, atendiendo a sus respectivos requerimientos, lo importante es mantener los dos principios de la reestructuración del sistema burocrático planteados anteriormente.
Una posible crítica a esta propuesta consiste en que muchas actividades que realiza el sector público actualmente no requieren elevados niveles de formación. Si se obligase a los empleados que realizan dichas actividades a cursar estudios superiores, se les debería pagar salarios mayores a los que amerita su función, sin mencionar que se les estaría exigiendo requisitos innecesarios para mantener su puesto de trabajo.
Ante este cuestionamiento, surgen dos posibles respuestas:
• Todas esas actividades podrían terciarizarse, dejando de esta forma que el sector privado se encargue de establecer los requisitos para obtener el empleo. Las tareas de supervisión y control de calidad, sin embargo, sería conveniente dejarlas en manos del Estado.
• La forma de la pirámide es adaptable a las necesidades de cada organismo, siempre y cuando se respeten los dos principios básicos enunciados anteriormente.
Otra crítica se basa en las garantías constitucionales del artículo 14 bis, el cual establece la estabilidad del empleo público. Bajo dicha garantía no se puede prescindir de los servicios de un empleado si éste no aprobase los estudios requeridos según el escalafón propuesto (ver Esquema 5.5) u uno similar, en cuyo caso la carrera de empleado público pierde importancia como medida a implementar.
Nuevamente surgen dos posibles respuestas:
• Reformar la Constitución Nacional, cambiando en el artículo 14 bis la actual garantía de estabilidad, por una de estabilidad condicionada a que el empleado cumpla con los requisitos establecidos. Sería lógico en este caso obligar al Estado (posiblemente agregándolo al texto del artículo reformado) a brindar todas las facilidades necesarias para que dicho empleado se capacite.
• Si la reforma constitucional no es una opción políticamente viable, la medida debe modificarse en tanto a su abarcatividad. Debido a la imposibilidad de prescindir de los servicios de los empleados que no reúnan las condiciones académicas que su cargo exige y dado que tampoco se los puede degradar a cargos inferiores, las restricciones deberían aplicarse como requisito para ascender. Por ejemplo (siguiendo el Esquema 5.5), un empleado de planta aceptado antes de la implementación de la medida puede no tener los dos primeros años de la carrera terminados, pero si quiere ascender a jefe de planta deberá cumplir con los requisitos de esta categoría antes de presentarse al concurso. Con este sistema, coexistirían en el mismo nivel jerárquico, empleados que cumplen con los requisitos y empleados que no lo hacen, lo cual conlleva una injusticia intrínseca que puede ser subsanada, por ejemplo, con bonificaciones económicas. En este caso también sería propicio que el Estado propicie las facilidades necesarias para la capacitación de los empleados.
Recuadro 5.5: La carrera de empleado público en Brasil
El 23/02/2006 el presidente Luiz Ignacio Lula Da Silva, mediante el decreto número 5.707 reglamentó la ley de la carrera de empleado público de 1990. El Cuadro 5.6 contiene una comparación entre el sector privado y público, analizando las ventajas y desventajas de cada uno.
El proceso de admisión en el sector público es riguroso; el hecho de contar con un salario inicial mayor que en el sector privado y las escasas posibilidades de perder el empleo una vez contratados, atraen a muchos candidatos. Los aspirantes deben rendir un examen de admisión y luego capacitarse. El lapso de la capacitación depende de la carrera que estén haciendo y si su productividad no concuerda con los estándares esperados se puede prescindir de sus servicios 23.
23 ENAP (Brasil)
24 Disponible en www.abrasil.gov.br
Para tener una noción de la magnitud relativa de estos salarios y de su crecimiento en las últimas décadas, cabe aclarar que en los ´90 un servidor público con estudios universitarios ganaba en promedio un 5% menos que uno del sector privado, mientras que en la actualidad gana un 16% más.
Fuente: IIE sobre la base de Revista Veja de Brasil.
5.3.6 Eficiencia del Poder Legislativo
El concepto de eficiencia está generalmente asociado a una relación beneficio / costo. Cuando la medición se basa en aspectos cualitativos y no en cuantitativos, aparecen diversos inconvenientes al momento de determinar objetivamente el valor de ambos. Éste es el caso del Poder Legislativo en sus diferentes niveles. El Esquema 5.6 y la explicación del mismo en los párrafos subsiguientes reflejan una manera de aproximar dichos beneficios y costos.
Las Externalidades son el neto de los beneficios y perjuicios que genera la calidad del output (leyes sancionadas, acuerdos y convenios internacionales firmados, decretos aprobados, etc.) legislado a los ciudadanos.
Los Gastos totales de legislación son todas las erogaciones públicas destinadas a la función legislativa, desde el sueldo de los legisladores y sus asistentes, hasta los viáticos y viajes pagos.
El outputdepende, en primera instancia, de la cantidad de sesiones que se realizan. Es lógico pensar que mientras mayor sea el número de éstas en ambas cámaras al año, mayor y de mejor calidad será éste.
Las externalidades dependen del tiempo y la reflexión que los legisladores dediquen a cada ley, acuerdo, decreto, etc. y de la representatividad de los distintos grupos sociales al momento de sesionar 25. El primer item, el tiempo, puede aproximarse mediante el cociente de output y sesiones realizadas y el segundo por el grado de presentismo de los legisladores.
Los gastos totales en legislación son simplemente números contables, que en última instancia dependen de la calidad del output generado por los legisladores que la sociedad pretenda 26.
Finalmente se necesita un punto de referencia, es decir un valor que determine si el Poder Legislativo se desempeña eficientemente o no. Una posibilidad para estimar dicho valor es por comparación, es decir, si por ejemplo se acepta que en Chile el Poder Legislativo es eficiente, para que en Argentina también lo sea, sus indicadores deberían ser similares a los de éste.
Elegir al Poder Legislativo de Chile como parámetro de comparación no es arbitrario: diferentes organismos internacionales lo han calificado como relativamente eficiente frente al promedio mundial. En el Cuadro 5.8 se presentan algunos indicadores del “World Competitiviness Index 2009”.
Habiendo establecido entonces un benchmark, Chile, a continuación se realiza una comparación de la situación actual Argentina respecto a éste en esta materia.
25 Mayor dedicación evita errores de redacción, incita un mayor asesoramiento por parte de los legisladores, da más oportunidades para juzgar la conveniencia o no de sancionar una ley, etc. Una mayor y más completa representatividad asegura una disminución en las posibilidades de sancionar output que perjudique a algún sector de la sociedad.
26 Sin asesoramiento técnico específico, los legisladores no pueden saber sobre la conveniencia o no del output a sancionar en todos los casos; sin viajes y viáticos pagos, numerosas regiones se quedarían sin representatividad; sin un buen sueldo, al legislador no le alcanzaría para mantener un adecuado nivel de vida, por lo que necesitaría buscar un trabajo extra y no podría dedicarse plenamente a legislar, etc.
27 La pregunta realizada a los empresarios, sobre la cual se obtuvieron los resultados es: ¿Qué tan eficiente es el marco legal en su país para las empresas privadas en la solución de controversias?
28 La pregunta realizada a los empresarios, sobre la cual se obtuvieron los resultados es: ¿Qué tan eficiente es el marco legal en su país para impugnar la legalidad de las acciones del gobierno y / o reglamentos?.
29 La pregunta realizada a los empresarios, sobre la cual se obtuvieron los resultados es: ¿Cómo calificaría usted la protección de los derechos de propiedad, incluidos los activos financieros, en su país?.
30 La pregunta realizada a los empresarios, sobre la cual se obtuvieron los resultados es: ¿Cómo calificaría usted la protección de la propiedad intelectual, incluyendo medidas contra la falsificación, en su país?.
5.3.6.1 Comparación de los beneficios
5.3.6.1.1 Cámara de Diputados
El Gráfico 5.8 refleja una medida de la calidad del output, mediante el cociente entre leyes sancionadas y cantidad de sesiones en la Cámara de Diputados. Mientras menor sea dicho cociente, mayor será la calidad del mismo, ya que como se explicó con anterioridad, se supone que se dedica más tiempo a evaluar cada ley, decreto, tratado, etc. Claramente, este indicador es considerablemente menor en Chile que en Argentina.
En los Gráfico 5.9 y 5.10 se presenta la segunda medida de calidad de output propuesta, el presentismo en las sesiones. En Argentina, el presentismo promedio en los últimos cuatro años es de un 87,46%, mientras que para el caso de Chile, el mismo asciende a un 92,68%, habiendo entre ambos una diferencia mayor a los cinco puntos porcentuales.
Ponderando la cantidad de sesiones por el nivel de asistencia a las mismas, surgen los datos contenidos en el Cuadro 5.9, donde la brecha de los cocientes entre leyes sancionadas y sesiones para Argentina y Chile se expande con respecto a los resultados obtenidos en el Gráfico 5.8.
La ponderación consiste en multiplicar el número de sesiones por la razón de asistencia y luego realizar el cociente propuesto. Al multiplicar el divisor por un número menor que uno (valor correspondiente a la asistencia perfecta), el cociente se incrementa, reflejando la disminución de la calidad del output provocada por el ausentismo de los legisladores.
La segunda y tercera columna del Cuadro 5.9 representan los resultados obtenidos en el Gráfico 5.8 para los indicadores Leyes sancionadas / cantidad de sesiones de Chile y Argentina, mientras que la cuarta y quinta surgen de aplicar a dichos indicadores el ponderador de asistencia. En las últimas dos columnas se calculan las diferencias entre las columnas dos y cuatro y entre la tres y seis, respectivamente.
Si bien el nivel de ausentismo no es tan disímil en ambos países, aproximadamente un 5% (ver Cuadro 5.9), el cambio en los valores del indicador es mucho mayor en Argentina que en Chile. Esto se debe a que en el primero la cantidad de leyes sancionadas es mayor, lo cual agrava el impacto, es decir, si un diputado falta a una sesión, los ciudadanos que él representa, pierden su voz y voto sobre un mayor número de leyes.
Finalmente, cabe aclarar que los Gráficos 5.8, 5.9 y 5.10 y el Cuadro 5.9 contienen sólo una parte de lo que se definió como el output total, las leyes. Con el propósito de darle una mayor claridad a la real diferencia existente entre ambos países se presenta el Gráfico 5.11, el cual realiza una comparación entre los siguientes cocientes: output total chileno / cantidad de sesiones y leyes argentinas / cantidad de sesiones.
Tal y como se desprende del gráfico anterior, los resultados no varían: el ratio leyes – sesiones para el caso Argentino sigue siendo ampliamente superior al ratio output – sesiones de Chile.
Esta claro que si se comparasen los ratios output – sesiones de ambos países, los resultados serían aún peores para la Argentina.
5.3.6.1.2 Cámara de Senadores
Con respecto a la Cámara de Senadores de ambos países, el cociente de leyes sancionadas sobre cantidad de sesiones de Argentina es en promedio menor para todos los años (comparado con la Cámara de Diputados del mismo país), mientras que para Chile ocurre lo inverso. Sin embargo, los valores del mismo para el primer país siguen siendo considerablemente mayores que los del segundo, hecho que puede apreciarse claramente en el Gráfico 5.12.
En conclusión, tanto la Cámara de Diputados como la de Senadores de Chile parecen dedicarle más tiempo y reflexión a la sanción de output en general que en Argentina, lo cual genera un mayor beneficio a la sociedad.
Estos resultados están en línea con los valores asignados a nuestro país por el Foro Económico Mundial, presentados en el Cuadro 5.8. En el mismo se aprecia claramente como la percepción de los empresarios respecto a la calidad de aquellas leyes relacionadas con los derechos de propiedad sobre bienes y propiedad intelectual, la capacidad del Poder Legislativo de anular una acción ilegal del Ejecutivo y la eficiencia del marco legal en general al momento de solucionar disputas, es marcadamente superior en Chile que en Argentina.
5.3.6.2 Comparación de los costos
Situando la atención en los costos, se presenta el Gráfico 5.13 que compara los gastos totales de las legislaturas nacionales chilena y argentina. Allí se puede apreciar que:
• El gasto total argentino es mayor que el chileno para todos los años considerados.
• El gasto total argentino es estable entre 2003 y 2006 creciendo fuertemente en 2007 y 2008, mientras que para el caso chileno el mismo crece entre 2003 y 2006, para luego permanecer constante hasta el 2008.
Las divergencias de gasto pueden explicarse por las asimetrías de ambos países: siendo Argentina un país más extenso y con un mayor número de habitantes, sería lógico pensar que gaste más en funciones legislativas. Por ejemplo, Argentina tiene 257 diputados mientras que Chile tiene solamente 119; con respecto a la Cámara de Senadores, la argentina cuenta con 72 miembros, mientras que la chilena está formada solo por 38 (desde 2006 en adelante). Sin embargo, hablando en términos proporcionales, puede considerarse que ambos gastos son similares 31, quizá con un cierto rezago de la Argentina en el período 2005 – 2007, lo que constituye un motivo adicional para afirmar que la brecha de la eficiencia legislativa de ambos países se refleja en la calidad del output legislado, más que en el nivel de gastos.
Dado que posiblemente no sea conveniente reducir los gastos legislativos totales, por motivos explicados con anterioridad, una propuesta para mejorar la eficiencia del Poder Legislativo debería apuntar a aumentar el beneficio que la sociedad obtiene del output legislado. Esto puede lograrse, por ejemplo, estableciendo un número mínimo de sesiones a realizarse en ambas cámaras por año, ya que no es posible restringir el output a sancionar.
31 Debe tenerse en cuenta que el hecho de contar con el doble de legisladores no implica necesariamente que se deba gastar el doble en funciones legislativas, debido a la existencia de economías de escala.
Recuadro 5.6: El poder Ejecutivo y la sanción de leyes
Otro aspecto a tener en cuenta en relación a la eficiencia del Poder Legislativo es la iniciativa del mismo en la formulación de nuevo output. Las iniciativas pueden provenir tanto del Poder Legislativo como del Poder Ejecutivo.
Como se observa en el Gráfico 5.14.a, la iniciativa anual promedio del Poder Ejecutivo, para el caso argentino, en la sanción de leyes asciende a un 43% durante el período considerado, mientras que las iniciativas de las Cámaras representan el 57% restante (35% para Diputados y 22% para Senadores). En el Gráfico 5.14.b se presenta el caso chileno, donde la iniciativa del Ejecutivo alcanza el 70% (período 2005-2009).
Expresado en términos de cantidad de leyes, estos porcentajes implican que en promedio el Poder Ejecutivo argentino impulsa 55 leyes al año, mientras que la Cámara de Diputados y Senadores impulsan 44,6 y 28,2 respectivamente. Para el caso chileno, el Poder Ejecutivo impulsa, en promedio, 65,6 leyes al año y el Congreso Nacional, tan solo 28,4. Estos datos se ven reflejados en los Gráficos 5.15.a y 5.15.b.
El Poder Legislativo argentino parece tener una mayor iniciativa en la formulación de nuevas leyes que el chileno. Sin embargo, cabe hacer dos aclaraciones al respecto:
• Primero, para ambos casos se consideraron solamente las leyes sancionadas, no la totalidad del output, lo que no permite generalizar la afirmación anterior.
• Ensegundo lugar, se está tratando solamente output (leyes) sancionado, es decir el debatido y aprobado. Esta medida oculta información al no permitir conocer cuantos proyectos de iniciativa legislativa y ejecutiva se debatieron en las sesiones, sin tener en cuenta si los mismos fueron aprobados o no.
Fuente: IIE sobre la base de Cámara de Diputados de Argentina y Chile
5.3.7 Conclusiones
Como se desprende del apartado 5.3, Argentina tiene importantes problemas institucionales que resolver. El presente capítulo se dedicó simplemente a remarcar las principales falencias y presentar distintas propuestas (merecedoras de un mayor estudio) tendientes a mejorar la situación actual de las instituciones argentinas consideradas.
A pesar de que aquí se trabajó a nivel nacional y sólo algunas de las propuestas se extienden a los niveles de gobierno subnacionales, no cabe duda de que otras reformas a nivel provincial y municipal merecen ser estudiadas y evaluadas. El Cuadro 5.10 presenta un breve resumen de las diferentes propuestas discutidas anteriormente.
32 Parece una propuesta trivial, pero justamente es la solución (la ley ya existe, lo que falta es hacerla cumplir).