EL PLANEAMIENTO ESTRAT�GICO COMO HERRAMIENTA PARA EL DESARROLLO

CAPÍTULO 1: EL PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO COMO HERRAMIENTA PARA EL DESARROLLO

La Planificación Estratégica es aceptada en la actualidad como una de las mejores herramientas de las que una sociedad dispone para lograr desarrollarse de manera equilibrada y sostenida a lo largo del tiempo, tanto en aspectos económicos como sociales.

El concepto de Planificación Estratégica, junto con el conocimiento humano, han evolucionado considerablemente desde que en 1928 la ex Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas puso en marcha su primer Plan Quinquenal. Nuevas áreas de investigación, desarrolladas en los últimos 100 años, han hecho importantes aportes cognitivos y metodológicos en materia de planificación. Ejemplos de ellas son la econometría, la teoría de los juegos y la sociología, entre otras. 

Asimismo, se ha avanzado también en las diferentes formas de implementación de esta herramienta, pasando de lo que puede considerarse establecer el “deber ser” de una sociedad, a un concepto políticamente más correcto y de carácter indicativo.

1.1 Introducción

Existen dos formas de concebir la planificación de una sociedad desde el Estado. Una planificación imperativa donde literalmente se dirige a la sociedad desde un ente centralizado, y una planificación indicativa, donde mediante el accionar del sector público se intenta encaminar el comportamiento de los ciudadanos con el fin de lograr un objetivo específico.

En el presente capítulo se desarrollan los conceptos, implicancias y características que conforman un Plan Estratégico Estatal actual, enmarcado en una planificación indicativa, esto último debido a dos motivos:

• Es el tipo de planificación que utilizaron y utilizan los países desarrollados.

• La planificación imperativa conforma una corriente de pensamiento propia de gobiernos autoritarios como lo era el de la ex Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, donde muchas libertades propias de un gobierno democrático no les eran reconocidas a los ciudadanos.

Finalmente se presenta una breve reflexión sobre los países emergentes y el motivo por el cual la planificación estratégica es difícil de implementar adecuadamente dentro de los mismos.

1.2 Evolución histórica del Planeamiento Estratégico

En el siglo XX, la constitución del Estado soviético y de los estados socialistas, sumado a la formación de economías enmarcadas en el esfuerzo de guerra, dieron un nacimiento formal, concebido en la necesidad de la misma, a la Planificación Estatal. 

La primera experiencia registrada de un Plan Estratégico se dio en la ex Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) con su Plan Quinquenal de 1928. Con posterioridad, esta técnica es adoptada por otros países, adaptándola a sus estructuras sociales. Surgen así dos corrientes cuya distinción se basa en el alcance de la obligatoriedad de su aplicación por parte de la sociedad a la cual se pretende guiar ¹. La planificación, el análisis y la previsión son consideradas como herramientas económicas con prescindencia del sistema ideológico que las utiliza.

El “Cuadro 1.1” presenta una comparación de estas corrientes de planificación, remarcando sus principales diferencias

Hacia la década del ‘70 la Planificación Estratégica ² estaba reducida a realizar un diagnóstico de los problemas de una sociedad y en base a ellos establecer el “deber ser” de los mismos. La modalidad de operación era la siguiente:

• Primero, diagnosticar los principales problemas de la sociedad.

• Segundo, establecer el “deber ser de dichos problemas”.

• Tercero, establecer la tendencia de las principales variables causantes de los problemas sociales, mediante la utilización de modelos matemáticos y económicos preestablecidos.

• Cuarto, estimar la variación necesaria en esas variables para alcanzar, según los modelos económicos y matemáticos utilizados, el “deber ser” de la sociedad.

Este tipo de planes son conocidos como “Planes Libro”. Los individuos o actores de una sociedad son considerados como “Agentes Económicos Racionales”, que simplemente cumplen con el rol que el modelo les asigna, para alcanzar ese estado normativo de la sociedad que fue planteado en el plan.

Para muchos autores ³, ésta es la mayor falla de los Planes Libro: basta con que una pequeña proporción de los individuos no cumpliese con su rol asignado, para que el Plan fracasase en cumplir sus objetivos. Debido a esto es que se perfeccionó la técnica de Planeamiento Estratégico introduciendo nuevos conceptos en el análisis como “Actor y Fuerza del Actor”, “Reflexión Prospectiva”, “Estrategia”, “Escenario” (todos ellos explicados en el “Cuadro 1.2”), llegando así a los modelos de Planificación Estratégica que implementan actualmente los países desarrollados y que implementan (algunos), o intentan implementar la mayoría de los países emergentes.

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¹ Osorio, Alfredo (2003).

² De ahora en adelante, cada vez que se mencionen los términos Planificación Estratégica, Plan Estratégico, Plan Estratégico Estatal, Plan, etc. debe interpretárselos dentro del marco de la Planificación Indicativa (ver Cuadro 1.1).

³ Por ejemplo, Matus (1998).

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A modo de síntesis, el “Esquema 1.1” ilustra las relaciones existentes entre los principales conceptos expuestos en el “Cuadro 1.2”.

Cada Actor o individuo de la sociedad posee una fuerza propia (poderes económicos, políticos, congnitivos, etc.) e intenta realizar sus objetivos. Mediante la combinación de su fuerza y su apreciación de la fuerza del resto de los individuos, hace una estimación del escenario social

donde se encuentra y en base a eso formula una estrategia para darle viabilidad al Plan que

engloba sus metas personales.

Aplicando estos concepto a la Planificación Estatal podemos definir al Plan Estratégico Estatal para una sociedad como una especificación de metas económicas, sociales y políticas (Objetivos), determinación de prioridades sectoriales y regionales y la formulación de incentivos y

desincentivos relacionados con esas prioridades acorde al escenario en el que se estima se encuentra la situación actual y el escenario en el que se encontrará en el mediano plazo y en el largo plazo (Estrategia). 

Es de vital importancia la especificación de un cronograma de implementación de políticas y otro de resultados esperados (metas intermedias) con fines organizativos y de control, ya que estos permitirán al Planificador en cada evaluación de control reespecificar los Escenarios, presente y futuros, y readaptar la Estrategia (políticas a implementar) según lo considere necesario para alcanzar las metas económicas, sociales y políticas previstas. 

Debe contener además una especificación del agente encargado de realizar las tareas y una descripción de la proveniencia, cantidad y destino de los recursos financieros y materiales necesarios (cuestiones que también deben ser revisadas acorde a la evolución del Escenario y del Plan). 

El “Esquema 1.2” resume lo expuesto en los párrafos anteriores.

 

1.3 El problema de los países emergentes y el Planeamiento Estratégico

Muchas veces esta forma de hacer política parece imposible para los países emergentes, debido a problemas de índole diversa, como lo son por ejemplo: abultadas deudas externas con un elevado nivel de servicios que usualmente restringen la capacidad de importar bienes de capital; economías sumamente vulnerables a shocks externos; escaso o nulo nivel de industrialización (comparando a nivel internacional); Estados ineficientes que no invierten en proyectos de infraestructura en forma apropiada y a su vez llevan la carga de sustanciales gastos corrientes en relación a la magnitud de su presupuesto fiscal el cual generalmente está compuesto en elevadas proporciones, por ingresos impositivos lo que produce una alta carga impositiva a los contribuyentes (hecho que también desalienta la inversión). 

Estos Estados generalmente no planifican ni prevén las consecuencias de sus políticas más allá del mandato del presidente de turno y se caracterizan por ser cortoplacistas. A su vez, la sociedad en su conjunto suele tener un deficiente nivel/calidad de educación y salud entre otros. y una escasa participación en cuestiones políticas. La conjunción de estos hechos son los motivos que generan las condiciones necesarias para un estancamiento general de la sociedad. 

A pesar de todas las dificultades señaladas en el párrafo anterior, algunos países sudamericanos como Brasil y Chile, los cuales han registrado el mejor desempeño económico en la región en el último quinquenio, ya comenzaron varias décadas atrás a implementar exitosamente planes estratégicos de desarrollo.

En el capítulo siguiente dedicado a la experiencia internacional en materia de planificación, se analizan los casos de cinco países sumamente disímiles entre sí (Brasil, Chile, España, India e Inglaterra), destacando en cada uno como el planificar a corto y largo plazo les ha permitido crecer económicamente y como sociedad.