INFRAESTRUCTURA

CAPÍTULO 6: INFRAESTRUCTURA

 

La infraestructura es una herramienta indispensable para asegurar el desarrollo social y económico regional. En Argentina importantes cambios se han registrado a lo largo de la última década: elevación de la eficiencia y la productividad en la provisión de servicios públicos, cambios en la estructura de precios y desequilibrio territorial de las inversiones en infraestructura.

La integración económica continental basada en el Corredor Austral del Crecimiento exige ampliar las redes de comunicación con países fronterizos, mientras que la dinámica de la propia Región Centro requiere mejorar el sistema de vinculación entre los principales centros urbanos de la misma.

Una de las mayores carencias en materia de desarrollo regional es la escasa planificación de las obras de infraestructura en correspondencia con las tendencias futuras del desarrollo socio-económico espacial deseado. Una adecuada planificación estratégica y geopolítica resulta indispensable para superar las asimetrías regionales acumuladas secularmente en nuestro país.

 

6.1. Importancia de la infraestructura para el desarrollo regional

Las mejoras en materia de infraestructura constituyen una de las bases sobre las cuales la Región puede iniciar una renovación de sus procesos productivos que le llevará a salir con éxito su carrera hacia el futuro. Por ende, resulta indispensable contar con una política regional en lo relativo a este aspecto.

La vinculación entre infraestructura y desarrollo económico ha quedado oscurecida en muchas ocasiones, tras los análisis que abordan la infraestructura como un conjunto de emprendimientos autónomos, en términos disociados de las necesidades de las regiones y los sectores económicos.

La infraestructura puede aportar grandes beneficios en lo referente al crecimiento económico, alivio de pobreza y sustentabilidad ambiental sólo si proporciona servicios que responden a la demanda real y, a su vez, lo hace en forma eficiente. Pese a que existe un fuerte pero también poco claro nexo entre crecimiento e infraestructura, puede afirmarse que un incremento en el stock de infraestructura está asociado con un crecimiento del PBI.

Por lo general, se reconoce que si bien no existe una relación de causalidad directa entre desarrollo de la infraestructura y desarrollo económico y regional, estos últimos no pueden alcanzarse sin un adecuado marco infraestructural. Es probable que el énfasis puesto en las políticas macroeconómicas y sectoriales haya contribuido a relegar el estudio de las funciones de la infraestructura como soporte para el desarrollo y el crecimiento económico. Por otra parte, la falta de proyecciones consistentes redujo el desarrollo de este aspecto a una visión meramente de obras de ingeniería, desligadas de los fundamentos económicos.

En el caso particular de Argentina, las graves deficiencias de infraestructura que se vienen arrastrando durante muchos años se han asociado a la ausencia de inversiones y a la falta de una concepción sistemática de la problemática. De este modo, se ocasionaron problemas al desarrollo del sistema productivo y de las economías regionales, tales como el encarecimiento de los costos, la desarticulación sectorial y regional, y múltiples ineficiencias. 

Entre las causas de los fracasos en materia de infraestructura se pueden mencionar las siguientes: 

1- Mantenimiento insuficiente: si bien en épocas de restricción presupuestaria se justifica la austeridad en materia de inversiones en capital fijo, la reducción de los gastos de mantenimiento es un ahorro falso que, más tarde o más temprano, deberá compensarse con gastos más cuantiosos de rehabilitación o sustitución.

2- Asignación equivocada de las inversiones: las inversiones prematuras en capacidad han absorbido recursos que podrían haberse destinado a proyectos alternativos de mayor impacto económico y social, tales como el mantenimiento, modernización o mejoras de la calidad de los servicios.

3-  Desperdicio e ineficiencia: una cuantía importante de los montos asignados para la prestación de servicios de infraestructura ha sido despilfarrada por fallas en la eficiencia de explotación, sin que haya podido ser compensada por buenos resultados, en cuanto a la resolución de problemas, como reducción de la pobreza o protección del medio ambiente.

En el diagnóstico de la causa de estos malos resultados se encuentra la ausencia de competencia, falta de autonomía administrativa y financiera en los responsables de la prestación de los servicios y, por último, la virtual imposibilidad de los usuarios de los servicios en hacer conocer sus demandas.

A lo largo de la última década se ha registrado un cambio importante en el criterio para financiar las obras de infraestructura, al tiempo que el proceso de privatizaciones ha dado lugar a la operación privada de las empresas de servicios públicos. El financiamiento y la gestión privada de estas empresas permitió eludir la restricción presupuestaria que poseía el sector estatal, el cual había generado un agudo proceso de desinversión.

La incorporación de paradigmas económicos en la provisión de servicios públicos permitió mejorar los estándares de eficiencia y productividad, a la vez que motivó importantes cambios en la estructura de precios (por ejemplo: surgimiento de nuevos cargos por el pago de peajes en las rutas, o reducción de la tarifa eléctrica para los grandes usuarios industriales).

Pero es justo reconocer que las privatizaciones y la desregulación dieron lugar a un desarrollo desigual de las inversiones en infraestructura, con una importante concentración en la región metropolitana de Buenos Aires, mientras que se mantienen relegados los principales centros urbanos del interior, la extensión de redes de comunicación (física e intangible) con países vecinos y las conexiones inter-regionales.

Evidentemente que el fortalecimiento del Mercosur, la vinculación entre regiones y con los países fronterizos exigen proyectar las tendencias futuras del desarrollo económico espacial de Argentina y, a partir del mismo, diseñar las redes de infraestructura que merecen ser privilegiadas para favorecer la localización de inversiones productivas fuera del área metropolitana, promocionar el desenvolvimiento de actividades no tradicionales, estrechar los vínculos internacionales y promover un desarrollo socio-económico territorialmente más equilibrado.

 

6.2. Infraestructura Vial

La Región Centro posee más del 20% de la red nacional de rutas y caminos, con una cobertura que abarca a la totalidad del territorio regional y que se encuentra pavimentada prácticamente en toda su extensión. 

La mayor parte de la red vial nacional que atraviesa la Región Centro se caracteriza por tratarse de corredores concesionados al peaje, los que han visto incrementar en forma notoria el flujo vehicular en el quinquenio 1993/1998. Resulta particularmente interesante advertir la importante expansión del tránsito que utiliza las rutas nacionales 34 (que atraviesa a la provincia de Santa Fe en forma longitudinal) y 8. Por el contrario, se destaca la dinámica relativamente modesta en las vías más tradicionales de la Región Centro (como son las rutas nacionales 9 y 19). Este comportamiento encuentra su explicación en la saturación que se advierte en estas últimas, mientras continúan demoradas las obras que permitan agilizar el importante flujo vehicular que las transita.

 

 Mapa 6.1: Relación entre costo del peaje cada 100 Km. de ruta y crecimiento del flujo vehicular en los corredores viales nacionales que atraviesan la Región Centro

El flujo comercial con Brasil y Chile se ha expandido en forma notoria a lo largo de la última década, lo que se ha visto reflejado en el transporte de cargas y pasajeros por vía terrestre. En efecto, el intercambio comercial con Brasil aumentó cerca de un 300% desde 1990, mientras que con el país trasandino se duplicó dicho incremento. La mencionada expansión comercial ha puesto de manifiesto la insuficiencia de pasos fronterizos en buenas condiciones de uso y una deficiente interconexión de los vínculos viales.

El principal corredor vial de integración económica regional en Latinoamérica es el denominado Corredor Austral del Crecimiento, que vincula a los siguientes centros urbanos principales: 

• Valparaíso – San Antonio
• Santiago
• Paso Cristo Redentor
• Mendoza
• Alternativa 1: Ruta Nacional 7 (San Luis, Córdoba, Santa Fe, Buenos Aires) – Buenos Aires – Montevideo
• Alternativa 2: Córdoba – Santa Fe – Paraná – Paso de los Libres/Uruguayana – Porto Alegre – Río Grande – Curitiba – Paranagua -San Pablo

  

Mapa 6.2: Pasos fronterizos de interconexión vial del Corredor Austral del Crecimiento 

El Paso de Cristo Redentor conecta los centros económicos de Argentina y Chile, pero no es muy confiable por las continuas nevadas invernales que obligan a frecuentes clausuras. La principal vía alternativa es el Paso de Aguas Negras (en la provincia de San Juan) que conecta directamente con el puerto de Coquimbo, aunque los caminos que se deben transitar no se encuentran totalmente pavimentados.

El puente Paso de los Libres-Uruguayana, sobre el río Uruguay (en la provincia de Corrientes) fue inaugurado en 1947 y hasta 1985 era el único vínculo terrestre existente en la extensa frontera fluvial con Brasil. En 1985 se habilitó el puente sobre el río Iguazú (en la provincia de Misiones) y en 1997 el puente Santo Tomé-Sao Borja (también en la provincia de Corrientes). Actualmente se encuentran en estudio otros dos puentes en la provincia de Misiones (en las localidades de San Javier y Alba Pose).

 

 Mapa 6.3: Red vial principal del Corredor Austral del Crecimiento

Resulta por lo tanto un factor negativo en cuanto a la competitividad de las actividades económicas de la Región, lo que hace prioritario encarar acciones a nivel regional para mejorar esta situación. 

Una obra de infraestructura que permitirá acortar las distancias entre San Pablo y Valparaíso es el complejo denominado «Puente Rosario-Victoria», actualmente en ejecución. Esta obra está conformada por un puente principal y una serie de viaductos que conectan la ciudad de Rosario (en Santa Fe) con Victoria (en Entre Ríos), cruzando sobre el río Paraná. La extensión del complejo será de 59 kilómetros distribuidos en: 

• 3 kilómetros de viaductos de acceso
• 7,5 kilómetros de puentes
• 48 kilómetros de terraplenes

6.3. Infraestructura Ferroviaria

Es ampliamente conocido que las ventajas del ferrocarril sobre el transporte por camión son directamente proporcionales a la distancia de arrastre, y es precisamente en términos de kilómetros de arrastre donde el mercado argentino ofrece un potencial limitado en materia de commodities y sus movimientos.

Los granos representan una elevada proporción del transporte movilizado por ferrocarril, pero se obtienen de las áreas próximas a los puertos de salida o a distancias de arrastre inferiores a los 500 kilómetros. Como consecuencia de ello, el transporte por camión es altamente competitivo.

Productos como el petróleo y sus derivados perdieron gravitación para el transporte ferroviario debido a la construcción de oleoductos.

El transporte a largas distancias de productos perecederos exige refrigeración (tal es el caso de frutas y verduras) y las mercaderías de valor movilizadas en contenedores requieren servicios de calidad y confiabilidad que el ferrocarril no está en condiciones de poder suministrar.

Por estos motivos, el giro a favor de los camiones y en contra del ferrocarril ha sido muy significativo en los últimos tiempos. Tanto es así que la concesión al sector privado del servicio de carga ferroviaria realizada entre los años 1991 y 1993 no alcanzó a cubrir las metas previstas en materia de carga transportada.

Los principales ramales del servicio de cargas por ferrocarril que atraviesan la Región Centro son:

• Rosario – Bahía Blanca (5.163 Km)
• Nuevo Central Argentino (4.520 Km)
• Buenos Aires al Pacífico (5.493 Km)
• Ferrocarril Mesopotámico (2.751 Km)

La extensión de la red ferroviaria en la última década no mostró incrementos significativos y las inversiones se concentraron en la renovación de vías y el mejoramiento de la señalización. Precisamente el tema de las inversiones que deben realizar las empresas concesionarias que enfrentan una demanda por debajo de la proyectada es un tema de discusión. Si la empresa cumpliese con las inversiones previstas contractualmente se estaría realizando una mala asignación de los recursos, pero si se les permitiese no realizar las inversiones comprometidas se estaría sentando un mal precedente para el resto de las concesiones.

En lo referente al transporte ferroviario interurbano de pasajeros, la evolución del tráfico ha declinado sustancialmente a partir de la década del ´90. Los servicios que cubren la Región Centro son muy limitados, no advirtiéndose perspectivas de rentabilidad para la actividad privada en este campo debido, fundamentalmente, a la baja densidad poblacional y a la fuerte competencia del transporte en micros. Las inversiones requeridas en términos de infraestructura (rehabilitación de vías) y material rodante (locomotoras y vagones de pasajeros) difícilmente encuentren posibilidades de recupero sin que se recurra a subsidios estatales a las prestadoras.

 

6.4. Infraestructura Fluvial

Recién en el año 1979 se autorizó la construcción y operación de puertos privados en nuestro país (leyes 22.080 y 22.108). Este nuevo marco legal permitió la rápida creación de nuevos puertos privados en el tramo del Paraná Inferior (comprendido entre los kilómetros 406 y 456 del río).

Las modernas instalaciones portuarias que surgieron en el área San Lorenzo/San Martín canalizaron en forma creciente las exportaciones agrícolas de su zona de influencia, transformándose en el principal centro portuario exportador de granos, aceites y subproductos del país.

A partir del año 1991 se dio un nuevo impulso a la desregulación del sector portuario, apuntándose a un aumento de eficiencia y a una baja de costos, reduciendo el costo argentino y mejorando la competitividad de los exportadores. La provincialización, concesión y privatización de los puertos pertenecientes al Estado nacional eliminó el sistema centralizado y monopólico vigente hasta entonces, mientras que la liberación del transporte fluvial y marítimo liberalizó la contratación de fletes, reservas de carga y servicios auxiliares (practicaje, pilotaje, remolque, etc.).

A fines de 1993 se transfirieron a las provincias los puertos de Santa Fe y Rosario, constituyéndose entes administradores no estatales. Los puertos entrerrianos de Colón, Paraná, Concordia y Gualeguaychú siguen siendo administrados por los respectivos gobiernos municipales. 

A partir de 1994 se concesionó a la empresa Hidrovía S.A. el dragado, balizamiento y mantenimiento del canal troncal de acceso a los ríos de la Plata y Paraná. Actualmente existe un calado de 32 pies hasta el km. 460 del Paraná Medio (puerto San Martín) y de 22 pies hasta el km. 584 del Paraná Medio (puerto de Santa Fe). La intención es llegar a un dragado de hasta 36 pies a la altura del km. 460.

 

Mapa 6.4: Puertos principales del Corredor Austral del Crecimiento

Mapa 6.5: Hidrovías Paraná-Paraguay-Tieté y Uruguay

 

La Hidrovía Paraguay-Paraná tiene una extensión de 3.630 kilómetros desde puerto Cáceres (Brasil) hasta Nueva Palmira (Uruguay), atravesando el territorio de cinco países: Brasil, Bolivia, Paraguay, Argentina y Uruguay. Su área de influencia es de 700.000 km² y en la misma habitan más de 25 millones de personas. 

En el territorio argentino, la vía navegable troncal de esta hidrovía se desarrolla aguas abajo del km. 584 del Paraná Medio, abarcando más de 700 kilómetros y canalizando el 70% de las exportaciones de granos, aceites y subproductos del país. También se exportan por esta vía productos siderúrgicos, petroquímicos, mineros, forestales y cítricos, mientras se importa mineral de hierro y carbón desde Brasil (destinado a la industria siderúrgica argentina).

Los principales puertos de la Región Centro localizados sobre esta vía navegable son (ordenados en forma ascendente sobre el curso fluvial):

• Villa Constitución (Santa Fe)
• Rosario (Santa Fe)
• Complejo San Martín-San Lorenzo (Santa Fe)
• Diamante (Entre Ríos)
• Santa Fe (Santa Fe)
• Reconquista (Santa Fe)

En cuanto a los puertos sobre el río Uruguay, el más destacado es indudablemente el de Concepción del Uruguay (Entre Ríos), situado a la altura del km. 183 con un calado de 28 pies, permitiendo la operación de buques de hasta 225 metros de eslora. Allí se movilizan principalmente productos regionales, como: maderas, citrus, arroz, soja, combustibles y minerales.

 

 6.5. Infraestructura Aérea

El rol de la aeronavegación en Argentina se encuentra restringido al transporte de pasajeros, con una fuerte preeminencia de los servicios de cabotaje. La explotación comercial es un tema pendiente, tanto en lo referido a la explotación del turismo, como al transporte aéreo de cargas.

En efecto, en los últimos años se han generado importantes mejoras en los medios de transporte y comunicación a nivel mundial. Los avances en materia de velocidad, capacidad, confiabilidad y seguridad han sido acompañados por una fuerte reducción de costos. En dicho contexto, la aeronavegación comercial ha registrado un fuerte crecimiento, principalmente explicado por el desarrollo de inversiones «cross border» y la explotación del potencial turístico que han realizado muchos países. 

En la actualidad, el transporte aéreo de pasajeros ya no es considerado un servicio exclusivo para los sectores de mayores ingresos, mientras que el transporte de cargas se ha visto altamente beneficiado por la incorporación de nuevas tecnologías que mejoraron la capacidad, servicios y manejo de mercaderías en un entorno de creciente globalización y exigencias de «just in time» en la mayoría de los sectores económicos.

 

 Mapa 6.6: Aeropuertos y aeródromos principales del Corredor Austral del Crecimiento

En la Región Centro aún no se ha logrado una adecuada interconexión aérea entre los principales centros urbanos, situación que complica la posibilidad de agilizar las comunicaciones y el desarrollo de negocios interregionales, al tiempo que impide el aprovechamiento de las posibilidades derivadas del ofrecimiento de paquetes turísticos regionales.

En la actualidad, algunas provincias de la Región se encuentran analizando la viabilidad de realizar conexiones entre las ciudades de su propio territorio, pero aún se carece de una óptica ampliada orientada a la integración y al desarrollo regional conjunto.

Exactamente las mismas falencias son las que se advierten al evaluar la situación del Corredor Austral del Crecimiento, donde la intercomunicación aérea de la macro-región es pobre y conspira contra la dinámica de los negocios y de la complementación turística.  

 

Recuadro 6.2: Aspectos a tener en cuenta para formular un Plan Director de Obras Públicas 

Objeto de un Plan Director de Obras Públicas

Un Plan Director es la programación racional de actividades que se prevé desarrollar en un horizonte temporal de mediano y largo plazo (10 o 20 años es un plazo razonablemente extenso a los efectos de un Plan Director).

La formulación de un Plan Director de Obras Públicas se encuentra motivada por:

-la exigencia de evaluar las necesidades con suficiente anticipación, debido a la importancia que tienen los plazos de realización de dichas Obras.

-la necesidad de encontrar soluciones a las demandas de infraestructura básica, teniendo en cuenta la perspectiva de un aumento considerable y previsible de los flujos comerciales, del desarrollo industrial y de las necesidades de las personas. Este aspecto adquiere especial importancia para alcanzar el desarrollo socioeconómico regional.

-la búsqueda de soluciones que tengan en cuenta las preocupaciones crecientes de protección del medio ambiente (por lo que respecta a la utilización del espacio, la contaminación atmosférica, el ruido, las molestias, el consumo de energía, etc.).

-la preocupación relativa al ordenamiento del territorio, que toma en cuenta el deseo de las regiones para disponer de obras de infraestructura.

-la necesidad de conseguir un desarrollo coordinado de las Obras Públicas en nuestro país y en la macro-región (Latinoamérica). 

En consecuencia, un Plan Director de Obras Públicas es un conjunto ordenado, coordinado, sistemático, racional y factible de medidas que se implementarán en etapas, procurando eliminar la distancia que media entre el diagnóstico de la situación actual (es decir, la realidad concreta) y lo que se considera deseable o aceptable.

Para elaborar un Plan Director de Obras Públicas se debe poner especial atención en identificar aquellas limitaciones que acotan su ejecución en tiempo o en intensidad. Dichas limitaciones pueden provenir de:

 -recursos económicos

 -recursos humanos

 -tecnologías

 -intereses contrapuestos (sectoriales o locales)

 -aspectos culturales, de conductas o modalidades

 -situaciones negativas (coyunturales y/o estructurales)

 -otros factores

Una vez reconocidos dichos factores, debe elaborarse una planificación que permita neutralizarlos o ponderarlos adecuadamente, para evitar caer en teorizaciones que resulten impracticables. 

De esta manera, lo que se plantea es que la tarea de planificación teórica no debe verse como un ejercicio académico. El Plan Director de Obras Públicas debe ser factible, posible e inmediato (independientemente que al irse alcanzando objetivos surjan nuevas necesidades). Por ello, el Plan Director de Obras Públicas debe poseer componentes de continuidad y flexibilidad en su planificación, particularmente en términos institucionales y de personas. 

Finalmente, debe establecerse un mecanismo de evaluación sobre la ejecución de la planificación. El mismo debe asentarse, primordialmente, en el grado de cumplimiento de los objetivos y el tiempo empleado para ello. El grado de cumplimiento de los objetivos permitirá efectuar un análisis ex-post sobre los resultados de las medidas y acciones instrumentadas vis-a-vis, el diagnóstico preliminar formulado (certificando el acierto o el error del mismo). En cuanto al factor tiempo, permitirá definir prioridades de la acción, efectuando cortes cronológicos que permitan medir su intensidad y la relación entre lo previsto y lo concretado.

Estructura básica de un Plan Director de Obras Públicas 

Concepto, marco de referencia y lineamientos generales

¿Qué es un Plan Director? ¿Qué es un Plan Director de Obras Públicas? ¿Cómo es el entorno actual? (se puede utilizar un análisis tipo FODA, debe hacerse hincapié en la globalización económica, la integración económica regional -por ej.: Mercosur-, el Corredor Austral del Crecimiento, el desarrollo regional del país, la Región Centro, entre otras cosas) ¿Cuáles son las pautas básicas que se utilizan para el diseño del Plan Director de Obras Públicas? (enfoque de planificación estratégica)

Principios fundamentales

Descripción de aquellos aspectos que fundamentan la realización de las distintas Obras Públicas (factores principales relevantes para cada tipo o área de Obra Pública).

Diagnóstico (global) por tipo o área

Análisis cuantitativo y cualitativo de la situación actual. Enfatizar sobre el estado de ejecución de las Obras. Utilización de cuadros, gráficos, diagramas y mapas de macrolocalización (globales). En lo posible utilizar «modelos tipo». Si se le quiere dar un enfoque regional, se podrían identificar las Obras de mayor impacto o significación para la Región.

Plan de inversiones

Sería conveniente trabajar también por tipo o área. Presentar cronogramas de ejecución. Utilizar mapas de microlocalización, cuadros, gráficos y diagramas (detallados).

Cálculo de recursos, gastos y financiamiento

Empleando un esquema similar al del punto anterior, preparar los cuadros respectivos (globales y detallados).

Síntesis descriptiva individual

Es la parte más voluminosa, aunque sería conveniente que no fuera como Anexo, pues esta parte es, específicamente, el Plan Director. Consiste en un breve análisis cuantitativo y cualitativo de las distintas Obras Públicas que componen el Plan Director. Esta descripción podría basarse en los siguientes puntos (entre otros): Area Proyecto Obra Objetivo Período de ejecución Monto Financiamiento Datos descriptivos (ubicación, dimensión, otras características)

Otros aspectos a considerar al elaborar un Plan Director de Obras Públicas

Como ya se ha indicado, el Plan Director debería prever un mecanismo que permita el seguimiento de su evolución, a través del control del desarrollo y la ejecución de las Obras. Este esquema debe diseñarse ex-ante (al elaborarse el Plan Director) y consiste, principalmente en la selección de los indicadores apropiados para determinar los resultados alcanzados. Posteriormente, se deben efectuar estudios específicos periódicos (cada 3 o 5 años) para evaluar los resultados alcanzados.

Sería provechoso elaborar un «tablero de control» que permita un seguimiento en tiempo real (o algo similar) del Plan Director. Para ello se requiere un adecuado diseño de la base informática desde el inicio de la etapa de su formulación.