LA IMPORTANCIA DEL ANLISIS PROVINCIAL Y REGIONAL
CAPÍTULO 16. LA IMPORTANCIA DEL ANÁLISIS PROVINCIAL Y REGIONAL1
Las disparidades existentes a nivel subnacional hacen necesaria la instrumentación de políticas regionales acordes a la situación de cada región y provincia. Los resultados arrojados por el Índice de Competitividad Provincial revelan que los problemas de las distintas jurisdicciones y/o su profundidad son diferentes, lo que muestra la necesidad de complementar los lineamientos definidos a nivel nacional con medidas específicas a nivel regional.
16.1 Introducción
En el capítulo 4 de este trabajo se adoptó un esquema para el proceso de reformas tendientes a lograr un crecimiento sostenible. La idea central es no sólo identificar, sino también ordenar de acuerdo a su importancia, las distorsiones existentes en la economía en un momento dado del tiempo. Esta jerarquización ayudaría a focalizar las políticas públicas en aquellos problemas que signifiquen una limitante importante al proceso de crecimiento.
A lo largo de los capítulos anteriores se han analizado diversos aspectos de la realidad económica de Argentina y se han sugerido medidas de política destinadas a solucionar los problemas detectados. El estudio de las variables y las relaciones entre ellas se realizó principalmente desde una perspectiva global, analizando magnitudes agregadas, a nivel país. Sin embargo, este tipo de análisis oculta las grandes disparidades que existen entre las diferentes jurisdicciones: las realidades de las distintas provincias y regiones son sumamente disímiles. Esto significa que las políticas públicas no tendrán necesariamente el mismo impacto en cada una de ellas: la situación de la Ciudad de Buenos Aires no es la misma que la de las provincias del noreste del país, por lo que bien podrían ser distintas sus problemáticas y diferentes en consecuencia las políticas públicas necesarias en cada una de ellas.
De lo comentado anteriormente se desprende que es necesario identificar los problemas específicos de cada una de las jurisdicciones subnacionales, a fin de poder diseñar políticas acordes a la situación de cada una de ellas. Esto no significa desconocer la unidad nacional, sino que la política económica a nivel nacional debe complementarse con programas a nivel regional y/o provincial.
El diagnóstico es el primer paso dentro de este proceso. El Índice de Competitividad Provincial (ICP) que elabora el Instituto de Investigaciones Económicas (IIE) de la Bolsa de Comercio de Córdoba es una herramienta de suma utilidad para esta tarea. En el presente capítulo se explicará como el ICP puede contribuir al diseño de políticas públicas regionales. Señalando las diferencias regionales existentes en algunos de los aspectos clave que la literatura económica señala como pilares del proceso de desarrollo, se muestra la necesidad de implementar políticas que apunten a un desarrollo regional más equilibrado.
1 El desarrollo de este capítulo se basa en el Índice de Competitividad Provincial elaborado por el IIE. El propósito principal es integrar esta herramienta de análisis en el proceso de Planificación Estratégica; por ello, los resultados expuestos en el presente capítulo son incluidos a modo ilustrativo. Para un análisis más cabal de la información que contiene este indicador remitirse al Índice de Competitividad Provincial Edición 2009.
16.2 Convergencia
El fenómeno de la convergencia regional hace referencia al proceso mediante el cual diferentes economías (países, regiones o provincias) tienden a igualar sus niveles de ingreso per cápita y de desarrollo con el transcurso del tiempo.
El proceso de convergencia implica que, tarde o temprano (dependiendo de la velocidad del mismo), las diferencias en los niveles de ingreso per cápita región desaparecerán, y con ellas las diferencias en los niveles de bienestar promedio de las distintas regiones. Por el contrario, cuando no existe un proceso de convergencia, o bien existe pero es muy lento, el problema de las disparidades regionales tiende a perpetuarse e incluso a acentuarse. En este marco, la necesidad de implementar políticas de desarrollo tendientes a reducir las desigualdades regionales adquiere su mayor relevancia.
Una de las medidas más frecuentemente utilizadas para analizar el desarrollo relativo de las distintas regiones es el producto bruto geográfico por habitante. El Gráfico 16.1 presenta este indicador agrupando las provincias argentinas en cuatro regiones geográficas: CABA, Región Central (incluye las provincias de Buenos Aires, La Pampa, Córdoba, Santa Fe, Entre Ríos, Mendoza, San Juan y San Luis), Región Norte y Región Sur (que incluyen las provincias ubicadas al Norte y al Sur de la Región Central, respectivamente). Como se puede apreciar allí, existe una importante brecha entre el PBG per cápita de CABA y el del resto de las regiones. Además de comenzar el período en un valor superior, CABA es la única región en la cual se observa una tendencia creciente. La Región Norte es la más rezagada del país, con un PBG per cápita que ronda los $3.500 anuales.
El Gráfico 16.2 muestra algunos ratios entre los PBG de las distintas regiones. Los primeros tres conjuntos de datos muestran el PBG de CABA en relación a los productos correspondientes al resto de las regiones. Como se puede observar, la brecha que separa a las regiones del interior del país y el área metropolitana es claramente creciente. Con respecto a las otras regiones, el comportamiento es similar: el cociente alcanza un punto máximo en el año 2000 y luego desciende levemente hacia el año 2004. Los restantes conjuntos de datos muestran la relación entre el PBG de las regiones Centro y Sur relativos al de la Región Norte. Dichos ratios han tenido un comportamiento creciente a lo largo del período analizado, lo cual indica que las provincias del Norte han quedado rezagadas, no sólo respecto a CABA, sino que también se han vuelto más pobres en relación a las otras regiones.
De este análisis se desprende que las disparidades regionales no sólo no desaparecen, sino que muestran una tendencia creciente. Un aspecto que no puede ser dejado de lado al momento de analizar este fenómeno es la dinámica del crecimiento a lo largo del tiempo. El período analizado abarca tres períodos muy heterogéneos en lo que hace a las políticas económicas implementadas, así como a los resultados de los diferentes indicadores macroeconómicos. Una primera etapa, comprendida entre 1991 y 1998, corresponde a la fase de crecimiento asociada al Plan de Convertibilidad. El período 1998-2002 abarca la etapa recesiva del modelo de Convertibilidad y la crisis que sobrevino al abandono del modelo. La última fase, incluye los años 2002 a 2004 y corresponde al período de recuperación posterior a la crisis. Obviamente, la dinámica de crecimiento de las diferentes áreas geográficas no ha sido ajena a los vaivenes de la economía agregada, aunque las respuestas han sido altamente heterogéneas. En el Gráfico 16.3 se presentan las tasas de crecimiento promedio anuales de los PBG por habitante para cada uno de los períodos considerados.
La teoría económica indica que para que exista un proceso de convergencia entre las regiones, las menos desarrolladas deben presentar una velocidad de crecimiento superior al de las regiones más desarrolladas. Como se puede observar, esto no se ha observado en la Argentina. Aún más, analizando las tasas de crecimiento promedio de todo el período, se puede inferir que el proceso se ha dado en sentido inverso.
Las disparidades en términos económicos comentadas anteriormente tienen una estrecha relación con la capacidad de generación de ingresos a nivel de personas y familias. En el Gráfico 16.4 se presentan los niveles de ingreso per cápita familiar (IPCF) para las veinticuatro jurisdicciones subnacionales. El IPCF representa el ingreso per cápita del hogar, es decir, el monto de ingresos totales de un hogar dividido por la cantidad de miembros que lo componen.
Se diferencian claramente tres grupos de jurisdicciones donde las menos favorecidas en términos de ingresos resultan ser las provincias del Norte. Por ejemplo, CABA y las provincias Patagónicas presentan un monto de IPCF promedio 2,4 veces superior al de las norteñas y 1,8 veces el de las provincias del centro del país.
16.3 El Índice de Competitividad Provincial
El origen de las disparidades observadas entre las distintas jurisdicciones en cuanto a desempeño económico debe buscarse en las diferencias que presentan éstas en cuanto a los factores que determinan el crecimiento. La teoría ha señalado tradicionalmente como factores determinantes de este último al capital físico, el capital humano, los recursos naturales y la productividad de estos recursos; por lo tanto, las diferencias en estos ámbitos entre las distintas provincias y/o regiones se traducirán en diferencias en sus niveles de PBG per cápita. Por lo tanto, es necesario analizar los procesos que intervienen en la formación de dichos factores para así determinar las causas de las divergencias encontradas.
El Índice de Competitividad Provincial (ICP) es una herramienta de suma utilidad en este proceso: mediante un algoritmo se intenta agrupar aquellos aspectos que se consideran determinantes para definir el grado de competitividad de una provincia.
El ICP capta los distintos aspectos que hacen a la competitividad de las provincias y los clasifica en siete dimensiones, a las cuales se las define como “Factores” (ver Esquema 16.1).En principio, se considera que estos factores tienen igual importancia en la determinación del nivel de competitividad, lo cual se refleja en la construcción del índice global dando igual peso a los puntajes obtenidos en cada factor.
Por otra parte, los indicadores que componen cada factor se agrupan en “Ámbitos” (o “Subfactores”), lo que permite adentrarse en cuestiones más específicas dentro de cada Factor, sin tener que llegar al análisis indicador por indicador. Cada factor está compuesto por cuatro a seis ámbitos, cada uno con su respectivo índice de ámbito, los que se suman para obtener el índice del factor.
El ICP incluye un total de 74 indicadores (variables), de las cuales 16 provienen de una encuesta especialmente diseñada para la construcción del mismo. Este sondeo tiene como objetivo captar la opinión de empresarios de todas las provincias sobre ciertos aspectos importantes de la competitividad. El resto de las variables proviene, en su mayoría, de estadísticas oficiales de carácter público elaboradas en la medición habitual de diversos fenómenos.
Las variables que componen el ICP captan distintos aspectos de la realidad económica de las provincias y regiones. Si bien la correspondencia con el esquema adoptado en el Capítulo 4 no es perfecta, los distintos ámbitos incluidos reflejan el desempeño de cada jurisdicción en relación a las distintas ramas del árbol de decisión utilizado por Rodrik et al. (2005). De esta manera, el ICP es una base para realizar dicho diagnóstico a nivel subnacional.
16.3.1 Ejemplo: el caso de la educación
La educación es un aspecto cuya importancia para el crecimiento económico (de más está destacar su importancia desde el punto de vista social) difícilmente pueda exagerarse. En este apartado se analizarán las disparidades regionales en la materia y cómo éstas determinan la necesidad de políticas específicas.
En el Gráfico 16.5 se presenta la tasa de analfabetismo conjuntamente con el PBG por habitante del año 2004 (a precios de 1993). Se puede ver en dicho gráfico, cómo las jurisdicciones más favorecidas en la distribución territorial del ingreso presentan tasas de analfabetismo significativamente menores a las de las provincias más pobres.
Más allá de las desigualdades que se han mostrado en términos de la incidencia del analfabetismo, la Argentina también muestra fuertes disparidades regionales en lo referido a la calidad educativa. Los resultados del Operativo Nacional de Evaluación (ONE) del año 2005, obtenidos en las asignaturas de Lengua y Matemática (valores representan un promedio de los puntajes alcanzados en los cuatro niveles: EGB1, EGB2, EGB3 y Polimodal) son una muestra de ello.
En el Gráfico 16.6 se presentan los resultados en el área de Matemática. Las cinco provincias mejor posicionadas promedian un porcentaje de respuestas correctas del 65%, mientras que las últimas siete provincias, obtienen un resultado promedio veintisiete puntos por debajo. CABA aparece como la jurisdicción de mayor calidad educativa en esta área, con un puntaje que duplica al que obtiene la provincia de Santiago del Estero.
En el área de Lengua, los resultados son bastante similares, aunque los puntajes en todas las jurisdicciones son más elevados que en Matemática.
El ordenamiento de las provincias en el Gráfico 16.7 no difiere sustancialmente del que se muestra en el Gráfico 16.6.
En particular, las primeras cinco jurisdicciones y las últimas siete son las mismas, con una diferencia en los valores promedio de veinticuatro puntos porcentuales.
De la observación de estos datos se puede inferir que las diferencias en las condiciones de los sistemas educativos de las provincias como formadoras de capital humano continúan siendo un factor de divergencia entre las jurisdicciones, o al menos no se han constituido como uno de los pilares en el cual se apoye el proceso de convergencia regional.
Es necesario aclarar que la relación mencionada no implica un proceso de causalidad unidireccional. Un argumento comúnmente aceptado es que la falta de educación y la pobreza son problemas que van de la mano en las distintas sociedades. Un elevado nivel de pobreza indica que una elevada proporción de la población no se encuentra en condiciones de adquirir una canasta de bienes que se consideran esenciales, entre ellos, un nivel aceptable de educación. A su vez, esa falta de educación implica que el individuo se ve privado de un arma clave en su lucha por salir de la pobreza. Esta especie de círculo vicioso tiende a desembocar en una situación de marginación y exclusión social. Estos datos evidencian la necesidad de rediseñar las políticas educativas y de ingresos para evitar que los sectores más desfavorecidos, en las provincias más pobres, se vean presos en una situación de marginalidad y falta de oportunidades.
El ejemplo desarrollado en la presente sección es una muestra de las dispares realidades que presentan las distintas jurisdicciones; las diferencias observadas en la tasa de analfabetismo entre las provincias sugieren que la política educacional no puede ser totalmente la misma en la Ciudad de Buenos Aires que en Santiago del Estero, sino que debe contemplar la situación particular de cada una de ellas. Por ejemplo, cabe preguntarse si las políticas públicas deben estar más enfocadas a extender el grado de acceso a la educación básica en Santiago del Estero como objetivo primordial, mientras que en Buenos Aires, con una cobertura más amplia, se pueden contemplar objetivos referidos a la calidad de la educación 2. Todo esto sin perjuicio de la existencia de lineamientos generales a nivel nacional. Es importante recalcar nuevamente la necesidad de que las políticas se diseñen de acuerdo a la problemática particular de cada región; el enfoque sugerido anteriormente para el caso de la educación es solamente un ejemplo destinado a ilustrar este punto.
Se aprecia entonces la necesidad de un diagnóstico que permita detectar las características particulares de las provincias, a fin de poder concebir bloques de provincias homogéneas, con problemas comunes que puedan ser atacados con un enfoque regional.
16.4 Disparidades Regionales
Uno de los principales elementos que definen a la República Argentina como un país en vías de desarrollo es la marcada asimetría que existe entre las regiones que lo componen. El Instituto de Investigaciones Económicas (IIE), a lo largo de todas las ediciones del Balance de la Economía Argentina ha insistido en la importancia de generar un desarrollo regional más equilibrado, en oposición a la excesiva concentración económica y demográfica alrededor de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y su conurbano.
Las diferencias comentadas anteriormente en aspectos puramente económicos encubren disparidades en todos los demás aspectos que hacen a la competitividad de las provincias. El conjunto de estas asimetrías limita las posibilidades de desarrollo de las regiones más atrasadas, obstaculizando el proceso de convergencia.
Para que las políticas públicas tengan el impacto esperado, es necesario un diagnóstico preciso que permita comprender claramente las necesidades de cada región. Toda acción tendiente a eliminar las disparidades regionales debe enmarcarse en un plan estratégico de desarrollo que reconozca las fortalezas y debilidades de cada una de las provincias que componen una región determinada, de manera que se logre una asignación eficiente de los recursos escasos. Es en este sentido que el esquema de reformas comentado en el Capítulo 4 de este trabajo debe ser aplicado a nivel subnacional.
Al respecto, el “análisis de cluster” es un algoritmo de agrupamiento estadístico que permite formar grupos de objetos similares, dado un conjunto de características que describen a los objetos de estudio y los diferencian entre sí.
Dado un número n de casos/objetos y dadas p variables que colectan información sobre p aspectos los objetos bajo estudio, el análisis de cluster agrupa los objetos en diferentes clases o grupos (“clusters”) en función de los valores que las p variables poseen en cada objeto.
2 Obviamente la política educacional debiera estar encaminada a ampliar tanto el nivel de cobertura como la calidad educativa. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que alcanzar dichos objetivos probablemente requerirá establecer prioridades, trabajando por etapas para focalizar esfuerzos.
Así, los objetos agrupados bajo un mismo grupo poseen características similares, en tanto que se generarán tantos grupos distintos a medida que los objetos son altamente disímiles en un mayor número de aspectos.
Para el caso bajo estudio en este trabajo se aplica este procedimiento para agrupar a territorios administrativos por similitud en un conjunto de variables que describen la demografía y nivel socioeconómico de las jurisdicciones bajo análisis, tanto a nivel subprovincial (partidos de la Provincia de Buenos Aires), como a nivel nacional (provincias argentinas). Para determinar la conformación de las distintas regiones se aplica el método jerárquico de la técnica de análisis de clusters. Este método agrupa objetos similares dado un conjunto de características que definen a los objetos de estudio y los diferencian entre sí
Los objetos de estudio de este análisis son las veinticuatro jurisdicciones sub-nacionales en que se divide la Argentina, mientras que las características que las definen vendrán dadas por las 74 variables que se han utilizado en el cálculo del ICP, además de dos variables que incorporan el aspecto espacial en el análisis. Estas últimas, se introducen con el objeto de garantizar la continuidad territorial en el proceso de agrupación de las provincias.
Los resultados de la aplicación de la técnica de análisis de clusters se presentan en el dendograma reproducido en el Cuadro 16.1.
De acuerdo a los resultados obtenidos, quedarían conformadas las siguientes regiones a los fines de encarar un proceso de reformas que tenga en cuenta las disparidades regionales:
• Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA)
• Región Pampeana:conformada por las provincias de Buenos Aires y La Pampa.
• Región Centro:conformada por las provincias de Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos.
• Región Noroeste Argentino (NOA): conformada por las provincias de Jujuy, Salta, Tucumán, Santiago del Estero y Catamarca.
• Región Nordeste Argentino (NEA):conformada por las provincias de Misiones, Corrientes, Chaco y Formosa.
• Región Nuevo Cuyo:conformada por las provincias de Mendoza, San Juan, San Luis y La Rioja.
• Región Patagónica:conformada por las provincias de Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego.
Este análisis posibilita agrupar las provincias homogéneas; esto sirve para definir una unidad territorial en donde se puedan aplicar políticas comunes, porque las características estructurales de las provincias que lo componen son similares. A continuación, se analiza el caso particular de la Región Centro.
16.5 El desempeño de la Región Centro
La denominada Región Centro se compone por las provincias de Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos. El ICPaplicado al análisis de las regiones ubica a la Región Centro en la tercera posición por detrás de CABA y la Región Patagónica.
Examinando los resultados de los factores (ver Gráfico 16.8), se observa que esta región obtiene puntajes superiores al promedio nacional en todos ellos, excepto en el de Innovación Ciencia y Tecnología. Dicho factor constituye el punto más débil de la región, ocupando el quinto puesto. En el resto de los factores, muestra muy buenos desempeños, ubicándose en segunda y tercera posición, si bien no logra liderar ninguno.
En particular, el Factor Infraestructurasitúa a la Región Centro en el tercer lugar por detrás de CABA y la Región Patagónica. Como se puede apreciar en el Gráfico 16.9, el ámbito que se presenta como la mayor fortaleza es el de Infraestructura Económica, mientras que el más débil es el de Infraestructura de Comunicaciones.
En el ámbito de Infraestructura Económica, la Región Centro presenta su mejor performance, con un puntaje 17% superior a la media del país.
Este buen resultado es consecuencia del buen desempeño en el Índice de Conectividad, indicador que la ubica en la segunda posición.
En lo que se refiere al ámbito de Infraestructura de Viviendas, la región se encuentra próxima al promedio del país, ubicándose en posiciones intermedias en todas las variables que lo componen.
En Infraestructura de Comunicaciones, si bien ocupa la tercera y cuarta posición en todos lo indicadores, los valores de esta región son bastante inferiores a los de la líder, CABA, sobre todo en lo que se refiere al parque de PC´s y usuarios de Internet.
En elFactor Innovación, Ciencia y Tecnologíala Región Centro presenta su peor desempeño por factores, ubicándose en la quinta posición del rankingpor encima de las regiones de NOA y NEA. Como muestra el Gráfico 16.10, sólo en uno de los ámbitos que componen este factor obtiene la región un resultado ligeramente por encima de la media nacional.
El resultado obtenido en el ámbito de Fondos para Innovación refleja una opinión pesimista de los empresarios sobre las facilidades de acceso a fondos para llevar a cabo proyectos de innovación. En el rankingde ese indicador, la Región Centro se ubica en el último puesto.
Otros ámbitos problemáticos para esta región son los de Capacidad Académica e Investigación Científico Técnica, en los cuales obtiene puntajes sensiblemente inferiores al promedio del país, 29% y 46% respectivamente. En las variables que conforman el ámbito de Investigación Científico Técnica, gasto en I+D y gasto en actividades científico-tecnológicas, la Región Centro se ubica en la quinta posición en ambas. Vale la pena aclarar que en ambos indicadores las regiones Centro, Cuyo, Patagónica y Pampeana conforman un grupo con puntajes bastante similares que, si bien son superiores a los de NEA y NOA, se encuentran muy lejos de los valores que presenta la región líder, CABA. Un fenómeno similar se presenta en el ámbito de Capacidad Académica, aunque la Región Centro se encuentra mejor posicionada.
El ámbito de Innovación Empresarial está conformado por dos variables de percepción que intentan medir el grado de actualización tecnológica y de incorporación de ciencia y tecnología en la producción, y que ubican a la Región Centro en segundo y tercer lugar, respectivamente, aunque con valores muy similares a los del resto de las regiones.
En el Factor Resultados Económicos (ver Gráfico 16.11), los ámbitos que se presentan como deficitarios para la región son los de Nivel de Vida e Inversión. En el primer caso, la región se encuentra un 14% debajo del promedio nacional, lo cual se explica por una elevada tasa de desempleo (8,3%), cuyo efecto negativo en el índice más que compensa el efecto positivo del buen resultado en el coeficiente de Gini. El ámbito de Inversión, se presenta como el más débil para la región merced a los bajos niveles de inversión real directa pública y a que las firmas extranjeras y nacionales han destinado sus inversiones en formación de capital principalmente a la Región Patagónica, en detrimento del resto de las regiones.
El Cuadro 16.2 resume los resultados de la Región Centro, señalando por un lado aquellas variables donde la región tiene un buen desempeño relativo, y por otro, aquellas en las que se encuentra en una situación de desventaja en relación al resto de las jurisdicciones. Esto constituye una herramienta sumamente útil para evaluar el desempeño de cada una de las regiones y para identificar la restricción más importante dentro del árbol de decisión expuesto en el Capítulo 4.
16.6 Conclusión
Las distintas realidades existentes a nivel subnacional hacen necesario pensar en políticas públicas acordes a la problemática particular de cada jurisdicción. Esto no implica en modo alguno desconocer la unidad de Argentina, ya que las políticas regionales deben respetar los lineamientos generales establecidos a nivel nacional.
El primer paso hacia el diseño y la instrumentación de políticas específicas a nivel subnacional es un adecuado diagnóstico, que permita identificar los problemas existentes y la profundidad de cada uno de ellos en cada región. Sobre esta base se podrán establecer programas específicos que ataquen las prioridades en cada jurisdicción y complementen así la política nacional.
El Índice de Competitividad Provincial permite evaluar el desempeño de las provincias y/o regiones en los distintos ámbitos, permitiendo de este modo detectar tanto las áreas en las que se encuentran en situación favorable, así como aquellas en donde se encuentran en una situación de desventaja comparativa.
El proceso de crecimiento y de desarrollo de Argentina, objetivo último de las propuestas de política realizadas en este trabajo, debieran ser acompañadas por un proceso de convergencia frontera adentro. El comprender la necesidad de políticas diferenciales es el primer paso en ese camino.