La extinción de dominio en el marco del Decreto 32/2019

Con fecha 22/1/2019 se publicó en el BoletÁ­n Oficial de la Nación el decreto 62/2019 de necesidad y urgencia (DNU), dictado por el Poder Ejecutivo Nacional, mediante el cual se pone en vigencia el “Régimen Procesal de la Acción Civil de Extinción de Dominio” cuya vigencia corresponde a su fecha de su publicación.

Como contenido del decreto y su Anexo I, podemos resumir entre sus aspectos fundamentales su justificación en: 1) La necesidad de luchar contra la corrupción, delitos contra la administración pública, narcotráfico y trata de personas; 2) Obtener los medios adecuados para ello y 3) La necesidad de dotar de dicho instrumento ante la demora de un proyecto en igual sentido que lleva asÁ­ más de dos aÁ±os de trámite legislativo sin resolución.

Los precedentes normativos a mencionar son la Convención Internacional contra la delincuencia organizada transnacional, aprobada mediante la ley 25.632; la Convención Interamericana contra el terrorismo, aprobada por ley 26023; la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, aprobada por ley 26097 y la Convención Interamericana contra la corrupción, aprobada por ley 24759.

En estos precedentes, los Estados parte acuerdan mecanismos de cooperación y herramientas para el recupero de los bienes y otros beneficios derivados del producto del delito y se establece que cada Estado parte adoptará las medidas necesarias para identificar, congelar, embargar y, en su caso, proceder al decomiso de los fondos u otros bienes que constituyan el producto de la comisión o tengan como propósito financiar o hayan facilitado o financiado la comisión de cualquiera de los delitos vinculados al terrorismo.

Asimismo, se destaca que el régimen que se pretende instaurar por dicho decreto se enmarca en el Programa Justicia 2020, propiciado por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, cuya meta es lograr una justicia cercana a la comunidad, moderna, transparente e independiente. 

Objetivos perseguidos

El el decreto también se plantean los siguientes objetivos: 1) quitar a los responsables los bienes obtenidos a consecuencia de delitos como "la corrupción, los delitos contra la Administración Pública, el narcotráfico, la trata de personas, el terrorismo y demás que afectan el normal funcionamiento de las instituciones democráticas y republicanas; 2) la elaboración de un nuevo sistema procesal civil más eficiente, que procure promover la inmediación y la concentración como garantÁ­as de la transparencia de los procesos, que se adapte a los nuevos paradigmas sociales y culturales, que privilegie la economÁ­a procesal, la oralidad efectiva y la celeridad; 3) la necesidad de modernizar los procesos es una exigencia que demanda la sociedad y el inicio de un cambio de paradigma y 4) dotar al sistema de Justicia de nuevas herramientas que otorguen al sistema civil agilidad, celeridad y eficacia para dar respuestas a la sociedad, sean de carácter civil o penal.

Finalidad de la Extinción de Dominio 

Lo que persigue este instituto es extinguir, por vÁ­a de una acción civil, el derecho sobre los bienes que hayan sido mal habidos por efecto de actos de corrupción o crimen organizado, a fin de recuperarlos en beneficio del conjunto de la sociedad. En particular, se regula una acción civil de carácter patrimonial a través de la cual, a raÁ­z de la sospecha fundada sobre la comisión de un delito grave, el Estado cuestiona la titularidad de un bien cuando no se corresponde razonablemente con los ingresos de su tenedor, poseedor o titular, o representa un incremento patrimonial injustificado.

El titular de la acción es el Ministerio Público Fiscal de la Nación. Se crea la ProcuradurÁ­a de Extinción de Dominio a favor del Estado Nacional, con facultades para realizar investigaciones de oficio asÁ­ como de colaborar con la identificación y localización de bienes que pudieran provenir de alguno de los delitos enumerados en el decreto. Esta ProcuradurÁ­a, junto con los fiscales competentes conforme a lo establecido en el artÁ­culo 2º Anexo I, deberán presentar las demandas e impulsar las acciones de extinción de dominio previstas en el régimen.

Naturaleza de la acción

La acción civil de extinción de dominio procede respecto de cualquier derecho, principal o accesorio, sobre los bienes descriptos en el decreto. La extinción de dominio se declara a través de un procedimiento autónomo e independiente de cualquier otro proceso judicial, no pudiendo acumularse a ninguna pretensión. 

Se exige para la procedencia de la demanda que previamente el juez competente en lo penal haya dictado alguna medida cautelar sobre los bienes, por su presunta vinculación con el delito. La competencia para entender en las acciones previstas en este régimen corresponde a la Justicia Federal en lo civil y comercial.

La extinción de dominio se aplicará a los bienes incorporados al patrimonio del demandado con posterioridad a la fecha de presunta comisión del delito investigado. El demandado debe probar que los bienes fueron incorporados antes.

Las acciones referidas se deberán llevar adelante de conformidad con las reglas del artÁ­culo 498 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, en el que se regula el proceso sumarÁ­simo, con excepción del plazo de contestación de la demanda que en aras de garantizar el más amplio ejercicio del derecho de defensa se extiende a quince dÁ­as.

Bienes y delitos comprendidos

Quedan comprendidos aquellos bienes incorporados al patrimonio del demandado con posterioridad a la fecha de presunta comisión del delito investigado que, por no corresponder razonablemente a los ingresos de su tenedor, poseedor o titular, o representar un incremento patrimonial injustificado, permitan considerar que provienen directa o indirectamente de uno de los delitos enunciados en el decreto.

En cuanto a los delitos comprendidos, se aplicará ante los delitos de fraude a la administración pública, cohecho y malversación de caudales públicos, negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones públicas y enriquecimiento ilÁ­cito de funcionarios y empleados. También incluye el contrabando de estupefacientes, precursores quÁ­micos y de armas, la corrupción de menores, el proxenetismo, distribución de pornografÁ­a infantil, trata de personas y secuestro extorsivo. Asimismo se aplicará ante los delitos de encubrimiento, balances e informes falsos agravados, delitos contra el orden económico y financiero y ciertas asociaciones ilÁ­citas.

GarantÁ­as

El demandado tendrá garantizado su derecho a demostrar el origen lÁ­cito de los fondos con los que adquirió el bien, o que el ingreso del bien a su patrimonio es anterior a la presunta comisión del delito. Se admite asimismo una excepción previa cuando resulta evidente que el bien se incorporó al patrimonio del demandado con anterioridad a la fecha de presunta comisión del hecho investigado. Se autoriza a las partes a alegar sobre la prueba producida durante el proceso, efectivizando el principio contradictorio que refleja la igualdad de las partes ante la ley.

Modificaciones legislativas

El decreto introduce distintas modificaciones legislativas, que enumeramos a continuación. Modifica el artÁ­culo 1907 del Código Civil y Comercial de la Nación, el que queda redactado de la siguiente forma: “Extinción. Sin perjuicio de los medios de extinción de todos los derechos patrimoniales y de los especiales de los derechos reales, éstos se extinguen, por la destrucción total de la cosa si la ley no autoriza su reconstrucción, por su abandono, por la consolidación en los derechos reales sobre cosa ajena y por sentencia judicial que asÁ­ lo disponga en un proceso de extinción de dominio.”

Se incorpora como inciso 4 del artÁ­culo 21 de la Ley N° 24.522 y sus modificatorias, el que queda redactado de la siguiente manera: “Juicios contra el concursado. La apertura del concurso produce, a partir de la publicación de edictos, la suspensión del trámite de los juicios de contenido patrimonial contra el concursado por causa o tÁ­tulo anterior a su presentación, y su radicación en el juzgado del concurso. No podrán deducirse nuevas acciones con fundamento en tales causas o tÁ­tulos. Quedan excluidos de los efectos antes mencionados:

1) Los procesos de expropiación, los que se funden en las relaciones de familia y las ejecuciones de garantÁ­as reales;

2) Los procesos de conocimiento en trámite y los juicios laborales, salvo que el actor opte por suspender el procedimiento y verificar su crédito conforme lo dispuesto por los artÁ­culos 32 y concordantes; 

3) Los procesos en los que el concursado sea parte de un litis consorcio pasivo necesario.

4) Los procesos de extinción de dominio”. 

Se incorpora como último párrafo del artÁ­culo 5° de la Ley N° 27.148 y su modificatoria, el que queda redactado de la siguiente manera: “La legitimación activa del Ministerio Público Fiscal de la Nación en el régimen de extinción de dominio a favor del Estado Nacional queda incluida entre sus funciones”.

Finalmente, se incorpora como el inciso h), del primer párrafo del artÁ­culo 22, de la Ley N° 27.148, el queda redactado de la siguiente manera: “ProcuradurÁ­a de Extinción de Dominio a favor del Estado Nacional”.

Sentencia. Cosa juzgada. Indemnización

La sentencia firme hará cosa juzgada respecto de los bienes o derechos involucrados, con independencia del resultado de cualquier otra acción judicial. La sentencia firme de sobreseimiento o absolución dictada en sede penal, fundadas en la inexistencia del hecho investigado o en que dicho hecho no encuadra en una figura legal, obligará al Estado Nacional a restituir el bien o derecho a su anterior poseedor o titular o, de resultar imposible, entregarle un valor equivalente en dinero. 

Conclusiones

Hablar de extinción de dominio no parece ser el término adecuado para esta figura. Quienes se oponen hablan de confiscación de bienes o decomiso pero en ningún caso de extinción de dominio. Lo cierto es que los bienes en litigio o su producido pasan a manos del Estado. Es decir que no se extingue el dominio sino que se transfiere al Estado.

El presente régimen creado por decreto tiene una clara finalidad: “recuperar aquellos bienes incorporados al patrimonio del demandado con posterioridad a la fecha de presunta comisión del delito investigado que, por no corresponder razonablemente a los ingresos de su tenedor, poseedor o titular, o representar un incremento patrimonial injustificado, permitan considerar que provienen directa o indirectamente de uno de los delitos" previstos.

Es claro que la demora del Congreso en aprobar una norma semejante ha sido uno de los motivos del dictado del DNU, ya que su tratamiento en el cuerpo legislativo llevó dos aÁ±os y la ley no pudo ser sancionada. Más allá de la necesidad ostensible de contar con herramientas legales para luchar contra la corrupción y recuperar razonablemente los bienes productos de esos delitos, el decreto sancionado ha tenido múltiples cuestionamientos relacionados sobre su constitucionalidad y los riesgos que implica utilizar este instrumento como un  “arma polÁ­tica”.

Podemos citar a Andrés Gil DomÁ­nguez quien destacó recientemente: “...los DNU están previstos por la Constitución para ser dictados sustituyendo al Congreso cuando existan situaciones objetivamente excepcionales, que hagan imposible seguir con los trámites previstos por la Constitución para sancionar leyes” (1). Por su parte, Félix LoÁ± dijo que para que esta medida quede efectiva, el Gobierno deberá convocar a sesiones extraordinarias, para que la Comisión Bicameral se expida al respecto. Asimismo el abogado constitucionalista Juan Sola recordó que "los DNU no pueden tener materia penal, aunque se llame de otra manera". 

"Por más que se le dé a la acción de extinción de dominio una naturaleza civil, no penal, el origen para promover esta acción es un delito, por lo cual, tiene un vÁ­nculo con la materia penal", se explayó Gil DomÁ­nguez, en sintonÁ­a con Sola en la referencia citada. Se cuestiona asimismo la inexistencia de “necesidad y urgencia del decreto”, ante la inminente apertura de las sesiones legislativas. Asimismo es claro que el decreto está regulando normas de materia penal, por lo que es competencia reservada al Congreso. 

Ricardo Monner Sans, dejó fijada su posición de que aunque el instituto de extinción de dominio se tramite en el fuero civil, eso no elimina el origen penal de los delitos investigados y recordó el artÁ­culo 99 de la Constitución Nacional que establece que el DNU podrá dictarse "solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios para la sanción de las leyes" y siempre que "no se trate de normas que regulen materia penal" (2).

También se cuestiona que se viola el principio de inocencia de raigambre constitucional, ya que es el demandado quién debe acreditar que los bienes fueron incorporados antes del delito que se investiga y el principio de la irretroactividad de las leyes ya que si es una acción civil, puede ser retroactiva, si es penal, no podrÁ­a serlo. 

Aludió Sola en dicha nota a que parecerÁ­a haber quedado en el olvido la inconstitucionalidad de la confiscación de bienes y que, de acuerdo a la Constitución Nacional, nadie puede ser privado de su libertad a la propiedad sin sentencia fundada en ley. La Constitución Nacional establece que se puede privar a una persona de su propiedad en los casos en los que haya una sentencia que condene a la persona por la comisión de un delito.

Por su parte el Ministro de Justicia, Germán Garavano, defendió el decreto manifestando que al igual que preveÁ­a el texto sancionado en Diputados, se eligió el Fuero Civil y Comercial Federal, que es el que tiene competencia en la Ciudad de Buenos Aires: “Son jueces de bajo perfil, muy técnicos, que dan garantÁ­a de un tratamiento no contaminado por la polÁ­tica” (3). Esto significa que los procesos de extinción de dominio salen de la órbita de los jueces de Comodoro Py del fuero penal federal, a los que el Gobierno buscar recortarles poder.

El decreto prevé que el proceso de decomiso de los bienes que pasarán a manos del Estado puede aplicarse a bienes obtenidos ilegalmente en los últimos 20 aÁ±os, por lo que al ser de naturaleza punitiva se estarÁ­a violando el principio de irretroactividad de la ley penal, aunque los autores del decreto afirmen que es una acción civil y no penal. La naturaleza punitiva del decreto surge claramente de su espÁ­ritu.

A pesar de la vigencia del decreto, el decreto firmado por el Presidente y ministros deberá ser analizado por la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo. Dicha comisión deberá expedirse en diez dÁ­as hábiles y emitir un dictamen. Si el dictamen de mayorÁ­a es a favor del rechazo, el decreto deberá ser aprobado por ambas cámaras legislativas. Mientras eso suceda, el decreto está vigente.

Entendemos que el DNU 62/2019, si bien tiene razones fundadas para su existencia, el fin no justifica los medios. Los cuestionamientos constitucionales del decreto no son menores. Habrá que estar expectantes al dictamen de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo y los posibles cuestionamientos judiciales que se pudieren presentar.

Referencias

(1) https://www.cronista.com/economiapolitica/DNU-para-extincion-de-dominio-preocupa-que-afecte-el-derecho-de-propiedad-20190121-0043.html

(2) https://www.lanacion.com.ar/2213190-extincion-dominio-juristas-alertan-inconstitucionalidad-del-dnu

(3) https://www.infobae.com/politica/2019/01/21/extincion-de-dominio-cuales-son-las-diferencias-entre-el-dnu-que-firmo-macri-y-los-proyectos-que-se-aprobaron-en-el-congreso/