Balance de la
Economía Argentina
COMERCIO EXTERIOR REGIONAL
COMERCIO EXTERIOR REGIONAL
En el presente capítulo se analiza la evolución de las exportaciones de las distintas regiones del país, haciendo especial referencia a la Región Central. Se destaca el crecimiento de sus ventas externas y la complementación de la oferta exportable de las provincias que la integran. Asimismo, se estudia la dinámica del comercio exterior regional y su relación con el funcionamiento de la operatoria aduanera y el impacto de sus nuevas reglamentaciones.
11.1. Evolución de las Exportaciones en el Mercosur
El proceso de integración en el marco del Mercosur posibilita el aprovechamiento de las ventajas comparativas y competitivas de cada región, estimula las economías de escala, la reducción de costos y la competencia en mercados ampliados y ofrece mayor variedad de productos al consumidor. A ello se le suman las mejoras en materia de eficiencia y productividad, lo que se traduce en una situación más sólida para alcanzar el desarrollo económico y social de la población.
Como la CEPAL1 lo señala, el "regionalismo abierto" se concibe como un proceso de creciente interdependencia económica a nivel regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integración como por otras políticas, en un contexto de apertura y desregulación, cuyo objeto es aumentar la competitividad de los países de la región y de constituir, en lo posible, un cimiento para una economía internacional más abierta y transparente. En la década del ‘90, el regionalismo abierto se ha posicionado como la nueva opción de crecimiento estratégico argentino.
En el cuadro 11.1 se observa la evolución de las exportaciones del bloque, las cuales crecieron un 91,7% entre 1988 y 1997, valor equivalente a casi tres veces el aumento del Producto Bruto Interno que presentara el Mercosur durante el período (31,4%).
Las exportaciones lntraMercosur entre 1988 y 1997 crecieron más del 420%, lo que demuestra la fuerte intensificación del comercio exterior entre los países del bloque. De esta forma, su participación en el total paso del 8,5% en 1988 al 23% en 1997.
1 Ver documentación de la CEPAL (LC/G. 1801) “El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe: la integración económica al servicio de la transformación productiva con equidad”, Santiago de Chile, abril de 1994.
Por su parte, las exportaciones Extra Mercosur aumentaron un 61,2% en el mismo período, lo que estaría indicando que el proceso de creación de comercio primo frente a la desviación internacional del comercio.
Los beneficios logrados como consecuencia de esta integración, captaron la atención de nuevos socios. Tal es el caso de Chile y Bolivia, quienes celebraron acuerdos de complementación económica (ACE) con los países del bloque, los cuales prevén una desgravación arancelaria más gradual que la aplicada entre los países originantes del Mercosur. Se pactó la eliminación en el corto plazo de las restricciones no arancelarias y el compromiso por parte de los firmantes de armonizar y compatibilizar las normas y reglamentos técnicos, sanitarios y fitosanitarios.
Asimismo, se encuentran avanzadas las negociaciones para incorporar otros países latinoamericanos al bloque, tales como Perú, Colombia, Ecuador y Venezuela. Si bien existe la voluntad política de México para sumarse al Mercosur, las respectivas comisiones técnicas mostraron sus diferencias a la hora de acordar el mecanismo de armonización de aranceles, demorándose el acuerdo.
Cabe mencionar el acuerdo de cooperación firmado entre la Comunidad Europea y el Mercosur, que tiene como objetivo principal la conformación de una asociación interregional de carácter político-económico, basada en la liberalización comercial, la promoción de inversiones y la cooperación política. Se observa una actitud más activa por parte de la Comunidad Europea respecto del Nafta, a la hora de acercarse al Mercosur y planear políticas de integración conjuntas. Tanto Estados Unidos como Canadá han impulsado la creación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), no obstante la política de los dos principales protagonistas del Nafta pareciera ser aguardar una mayor integración y consolidación del Mercosur, para luego terminar de impulsar la materialización del ALCA.
A pesar de los éxitos del Mercosur en materia de comercio exterior y fomento de inversiones, existen algunos aspectos pendientes sobre los cuales se requiere trabajar, entre los que se destacan la eliminación definitiva de las barreras no arancelarias, armonización de los controles aduaneros y normas fitosanitarias y la liberalización del comercio de servicios. Asimismo, y en función de otorgar mayor solidez al bloque, sería conveniente el establecimiento de estándares de desempeño macroeconómico y metas comunes de política. Esto no representaría mayores inconvenientes, partiendo de la base que los países integrantes del bloque periódicamente firman acuerdos con organismos multilaterales de crédito, donde figuran sus objetivos en materia económica.
11.2. Exportaciones Regionales en Argentina
En la década de los ‘90 se produjeron modificaciones en la estructura del comercio exterior nacional. La apertura económica, la desregulación, la estabilización y la consolidación del Mercosur, modificaron notablemente el escenario de producción y la oferta exportable en particular.
Como señalará Carlos Kesman2, se ha observado un importante cambio en el sentido y volumen de los flujos comerciales, lo que determinó el surgimiento de nuevos corredores comerciales.
Asimismo, el proceso de integración en marcha atrajo importantes inversiones directas, muchas de las cuales tenían al mercado ampliado como principal objetivo.
Los procesos de reforma del Estado, las privatizaciones, otorgaron un clima de mayor confianza al inversor. La materialización de los acuerdos regionales de comercio, como el Mercosur y sus ampliaciones, posibilitó que las provincias, antes alejadas de los puertos del litoral, encuentren cerca de sus fronteras un enorme mercado potencial. De esta forma, ahora más que nunca las mismas provincias son responsables por su propio desarrollo y crecimiento.
En este sentido, la dimensión de "provincia" resulta limitada para generar las respuestas estratégicas necesarias para posicionarse en forma ventajosa frente a la globalización y a la integración del Mercosur. Por ello, resulta necesario establecer categorías supraprovinciales, o que abarquen determinadas provincias, a fin de definir estrategias efectivas en múltiples campos que, de hacerlo aisladamente, llevarían a tomar decisiones imperfectas o mal orientadas.
2 “Principales Problemas que Afectan al Comercio Exterior de las Provincias Argentinas”- Cámara de Comercio Exterior de Córdoba, octubre de 1998.
El cuadro 11.2 compara la evolución de las exportaciones de distintas regiones argentinas para el período 1990-1997, observándose que las tasas de crecimiento presentadas por las mismas, fueron similares (cercanas al 11%).
Sólo la Región Sur aumentó sus ventas externas en una proporción notoriamente superior, impulsada por el fuerte crecimiento del rubro Combustibles y Energía y, en menor medida, por los aumentos en los Productos Primarios y Manufacturas de Origen Agropecuario. De esta manera, dicha región fue la única que aumentó su participación en el total regional exportado en el período considerado.
Las exportaciones de Buenos Aires y Capital Federal crecieron al 11,4% promedio anual, siendo las Manufacturas de Origen Industrial (MOI) y Agropecuario (MOA) los rubros de exportación que evidenciaron los mayores incrementos.
La Región Norte mostró la menor tasa de crecimiento de las exportaciones, con un 9,6% promedio anual, destacándose el aumento registrado en Combustibles y Energía y en Productos Primarios. Las provincias integrantes de esta región participaron con un 8,1% en las exportaciones totales durante 1997.
Los rubros que contribuyeron en mayor medida en el crecimiento exportador cuyano (12,2% promedio anual) fueron las MOA y los Productos Primarios. Esta región aportó en 1997 el 4,8% de las exportaciones regionales.
Por último, las ventas externas de la Región Central mostraron un incremento del orden del 11,5% anual, influenciado por el aumento en las exportaciones de MOI, MOA y Productos Primarios. De esta forma, las exportaciones de la Región Central Ampliada, que incluye a las provincias cuyanas, representaron en 1997 más del 35% del total regional, porcentaje inferior a la contribución de la provincia de Buenos Aires y Capital Federal.
En los gráficos 11.1 y 11.2 se expone la participación de distintas regiones en la exportación total del rubro Productos Primarios en 1990 y 1997. Se puede apreciar el aumento de la contribución de la Región Cuyana, Sur y Norte. Al mismo tiempo, ven reducido su aporte en aproximadamente cinco puntos porcentuales, tanto la región Central como la provincia de Buenos Aires.
Los gráficos 11.3 y 11.4 muestran idéntica comparación, pero considerando las Manufacturas de Origen Agropecuario. Se puede observar que, mientras Buenos Aires reduce levemente su participación, la Región Central presenta un ligero aumento, consolidando de esta forma su liderazgo dentro de las exportaciones nacionales de este rubro. Asimismo, la contribución de la Región Cuyana y Sur aumenta levemente, mientras que el aporte de la región Norte se ve disminuido.
Con respecto a las Manufacturas de Origen Industrial, se observa en los gráficos 11.5 y 11.6 que la Región Central y la provincia de Buenos Aires aumentaron su participación en las exportaciones totales de este rubro, mientras que las restantes regiones la reducen. En 1997, Buenos Aires concentró aproximadamente el 67% del volumen exportado de MOI.
Tal como se observa en el cuadro 11.3, el 28,1% del total nacional exportado en 1993 se destinó al Mercosur, elevándose dicha proporción al 36,1% en 1997. No obstante, el porcentaje que representan los envíos de la Región Central a este bloque fue levemente superior, 37,9% en el pasado año. Es de mencionar que la provincia que registra los mayores volúmenes de exportación (Buenos Aires) es aún más dependiente del mercado ampliado que esta última, ya que destina más del 50% de su exportación a esta región.
En el cuadro 11.3 se refleja el descenso de la participación relativa de los destinos del Nafta y Unión Europea, tanto para la región Central como para el total nacional. Por último, cabe destacar el aumento de las exportaciones hacia el Asia-Pacífico, alcanzando una participación del 10,5% en 1997 a nivel nacional y el 16,2% en el caso de la región Central.
Dentro de las exportaciones con destino a Brasil, se advierte la elevada participación de la provincia de Córdoba en las partidas de automóviles, autopartes, máquinas y artefactos mecánicos, superando el 85% del total exportado por la región Central en este rubro.
Por su parte, Santa Fe se ha consolidado como el principal exportador de productos de origen agropecuario, los cuales representaron en 1997 el 75,9% del total exportado por esa provincia. En el mismo año, participaron con el 38,4% del total nacional de ventas externas del rubro. Entre los principales productos que ofrece Santa Fe se encuentran los lácteos, carne y despojos comestibles, algodón, combustibles y aceites minerales, pieles y cueros.
Entre Ríos, con menores volúmenes que Santa Fe, refuerza la exportación de Manufacturas de Origen Agropecuario y de Productos Primarios, especialmente las partidas de cereales, carne, pescado, jugos de frutas y carbón vegetal.
La amplia variedad de productos de exportación de Córdoba y Santa Fe, junto con el potencial agrícola de Entre Ríos, favorecerían la promoción de una oferta exportadora regional completa y variada. Las manufacturas agropecuarias e industriales podrían beneficiarse mediante el alcance de los volúmenes exportables necesarios para enfrentar el desafío de nuevos mercados, la ampliación de los existentes y el desarrollo de canales de comercialización conjuntos.
Se observa como muy provechosa la puesta en marcha conjunta de programas de fomento al comercio exterior, como así también la participación en ferias internacionales y misiones comerciales. Asimismo, se podrían desarrollar programas de incentivos específicos para aquellos productos de la Región que representan una elevada proporción de la producción nacional, tales como soja y lácteos.
En el Capítulo 10 del "Balance de la Economía Argentina en 1997" se destacó la relación positiva entre el crecimiento de las exportaciones y el nivel de educación de la población. Este año se remarca nuevamente, que si se pretende incrementar la exportación de productos con mayor valor agregado, una de las políticas de mayor importancia será, el mejoramiento de la cantidad y calidad del capital humano en las economías regionales.
11.3. Funcionamiento de la Aduana y Descentralización del Comercio Exterior
1 1.3.1. Antecedentes
Desde la década de 1970, numerosos organismos internacionales3 señalaban la necesidad de desregular la operatoria aduanera, simplificando los trámites e informatizando los procedimientos.
En el ámbito regional, la liberalización y modernización del comercio constituyeron un tema central en la celebración de acuerdos comerciales, tales como el Tratado de Asunción (constitutivo del Mercosur), el cual estableció la reducción de las tarifas y de las restricciones no arancelarias.
3 Consejo de Cooperación Aduanera, Organización Mundial de Aduanas, Fondo Monetario Internacional y Banco Interamericano de Desarrollo.
Los países del Mercosur impulsaron otras medidas en materia aduanera para facilitar e incentivar el comercio de la región, entre las cuales se pueden mencionar el convenio sobre el Transporte Internacional de Cargas (MIC/DTA), la valoración de las mercaderías importadas por la región de acuerdo al GATT, la verificación selectiva de mercaderías y la simplificación y unificación de los controles aduaneros, migratorios, sanitarios y de seguridad.
A partir de 1990 se adoptaron nuevas medidas aduaneras en Argentina, las cuales agilizaron la operatoria del comercio internacional, entre ellas se pueden mencionar4:
• Establecimiento de un régimen de inspección selectiva de cargas de exportación e importación.
·Puesta en marcha de un sistema de contraverificación de mercaderías.
· Implementación de un régimen de valoración única, uniforme y posterior al desaduanamiento, de acuerdo a los principios del GATT.
• Autorización de la apertura de nuevos depósitos fiscales.
• Informatización de los procedimientos de importación y exportación (Sistema Informático María).
• Informatización de la operatoria de tránsitos (Sistema Informático María-Módulo de Tránsitos).
11.3.2. Evolución del Monto Operado por Aduana
En el cuadro 11.4 se pueden apreciar los significativos incrementos en los volúmenes importados y exportados a través de las aduanas de las distintas regiones del país en el período 1990-1996. Las Regiones Cuyo, Norte y Sur, evidenciaron un mayor dinamismo, triplicando sus volúmenes en dicho lapso. La Región Central en conjunto, redujo la participación de sus aduanas del 21,2% en 1990 hasta el 18,3% en 1996. Si bien las aduanas de las provincias de Córdoba y Entre Ríos aumentaron notablemente sus volúmenes, el menor crecimiento relativo de las aduanas de la provincia de Santa Fe, provocó la disminución en la participación de la Región. El monto operado en las aduanas de la provincia de Buenos Aires y Capital Federal registró un crecimiento levemente por debajo del promedio nacional, reduciendo su participación en un punto porcentual.
Se advierte el cambio en los corredores de comercio exterior de nuestro país. Históricamente, el tráfico comercial internacional se concentraba en las aduanas de Capital Federal, Buenos Aires y Santa Fe. En 1990, por las aduanas de las Regiones Norte, Cuyo y Sur se manejaba el 14% del comercio internacional, mientras que en 1996 alanzarían aproximadamente al 18%. Esto introduce un cambio fundamental en la estructura del comercio exterior, ya que se rompe con el esquema concéntrico en Buenos Aires y se articulan corredores comerciales horizontales, comunicando el Océano Pacífico con el Atlántico.
4 Ver revista “Novedades Económicas”, Nº 197 – junio de 1997 y el trabajo “La Operatoria Aduanera y su efecto negativo sobre las Regiones y las PyMES” de la Coordinación de Cámaras de Comercio Exterior del Interior de la República Argentina.
Indudablemente, la modificación de las disposiciones en materia aduanera y la creciente integración comercial con los países del Mercosur, contribuyeron a la materialización de este fenómeno. Asimismo esta nueva estructura de comercio exige tanto de nuevas inversiones en materia de infraestructura como de una operatoria aduanera eficiente que acompañe el desarrollo del comercio exterior del interior del país.
11.3.3. Cambios en Ia Operatoria Aduanera
A fines de 1996, las autoridades nacionales dictaron una serie de reglamentaciones, con el objetivo de combatir las irregularidades y operaciones aduaneras fraudulentas descubiertas. Entre estas medidas tomadas se pueden mencionar:
ØDepósitos Fiscales
La función de estos recintos es almacenar la carga de importación y exportación durante el lapso de tiempo que autorice la aduana, como paso previo a su destino final. Vencido el plazo autorizado, la carga pasa a condición de rezago, quedando a disposición de la Aduana para su venta, remate, destrucción o afectación a Organismos Públicos.
De acuerdo a la legislación nacional, los depósitos fiscales pueden ser generales (cuando almacenan mercaderías para terceros), o particulares (cuando sólo albergan mercaderías del propietario del depósito).
Dentro de las ventajas que ofrece la utilización de estos almacenes en operaciones de importación se destacan:
- La mejora en la planificación de las compras, ya que al adquirir mayores cantidades de bienes se puede acceder a mejores precios y condiciones de venta.
- La nacionalización en forma fraccionada de la mercadería ingresada, mejora el manejo de inventarios y permite que se abonen los impuestos de importación sólo por la mercadería que se requiera en cada ocasión.
- En el caso de la exportación, la posibilidad del almacenamiento en el recinto fiscal de los envíos necesarios, los cuales son considerados, a los efectos aduaneros y fiscales, como exportaciones definitivas.
Hasta diciembre de 1996, el almacenamiento en depósitos fiscales de mercaderías de importación se podía realizar por un período de hasta 180 días (si se trataba de cargas arribadas por vía marítima) o de 60 días (si llegaban por vía aérea o terrestre). A partir de enero de 1997, el plazo máximo se redujo a 15 días, con la posibilidad de solicitar una extensión por otros 15 días (Resol. N° 4187/96).
Esta medida obliga a nacionalizar la mercadería en un corto plazo, incrementando los costos operativos y disminuyendo la eficiencia en el uso de los inventarios, al tiempo que la reglamentación no significa un mayor control aduanero.
Respecto al fraccionamiento de las cargas, se introdujeron nuevas modificaciones. A partir de enero de 1997, sólo es posible fraccionar la nacionalización de las cargas en dos veces (Resol.
N°11/97). De esta manera, se pierde el objetivo del fraccionamiento, es decir, el mantenimiento de un bajo nivel de stock, el acceso a compras directas por mayores cantidades y mejores precios, y la posibilidad de evitar la intervención innecesaria de los importadores mayoristas.
En definitiva, la nueva disposición obliga a manipular las cargas según las restricciones aduaneras y no en función de los requerimientos comerciales o las posibilidades financieras de los usuarios. Por otra parte, la restricción en el fraccionamiento no disminuye la probabilidad de ocurrencia de actos ilícitos.
Mediante las Resoluciones N°3612/96 y 4216/96, la Aduana dispuso la suspensión de la habilitación de nuevos depósitos fiscales, tanto generales como particulares. Esta medida no genera mejoras en el control de las actividades, ya que todas las operaciones deben ser registradas en el sistema informático y todos los movimientos deben realizarse bajo supervisión aduanera. Por el contrario, una menor cantidad de depósitos puede contribuir a complicar las actividades, ya que el tamaño promedio de cada almacén debería ser mayor y la congestión de cargas más importante. A esto se le suma que, mientras menor sea el número de depósitos fiscales, mayores serán los costos de almacenamiento, debido al menor nivel de competencia existente.
ØRégimen de Exportación e Importación a través de terceros
A fines de 1996 se derogó el régimen de exportación e importación por cuenta de terceros.
Anteriormente, era común que un grupo de pequeñas empresas se agruparan para hacer uso de dicho régimen, utilizando los servicios de un depósito fiscal y fraccionando la nacionalización de sus cargas. Esto les permitía actuar como importadores directos, significando una reducción de costos.
Según lo establece la propia resolución, se habían detectado algunos casos de uso irregular de este instrumento, No obstante, la eliminación del régimen constituye una solución cuestionable, ya que perjudica a sus legítimos usuarios, pequeños operadores cuya estructura económica les imposibilita soportar los costos de las operaciones de comercio exterior.
A partir de junio de 1998 se revisó esta medida y se restableció el régimen de exportación por cuenta de terceros, no ocurriendo lo mismo con las operaciones de importación.
ØControl de Tránsitos
El principal objetivo de esta figura aduanera es posibilitar el tránsito de las cargas dentro del territorio nacional bajo el carácter de mercadería extranjera. Si se trata de un tránsito de importación, la carga circulará desde la Aduana de frontera hasta la Aduana de destino sin ser nacionalizada. Una vez en destino, la carga será nacionalizada. En el caso de la exportación, las mercaderías que se encuentran en el interior del país efectuaran los trámites de aduana en su lugar de origen y luego partirán hacia su destino exterior, transitando dentro del país como si fueran extranjeras.
Como señala Carlos Kesman5, debe tenerse en cuenta que la dinámica del transporte multimodal y la utilización del contenedor, implican reducir y en lo posible eliminar las interrupciones en el movimiento continuo de mercaderías y de equipos de transporte desde el origen al destino, sin manipuleo intermedio de la carga, mediante sucesivas transferencias. En forma congruente con esta operatoria, los "Puertos" cambian de naturaleza constituyéndose en "Instalaciones de Transferencia" de cargas, dejando superada la figura histórica de depósitos portuarios. De esta forma, la operatoria del "tránsito" adquiere una importancia especial a la hora de otorgar fluidez a la operatoria.
A fines de 1996, las autoridades aduaneras dispusieron un conjunto de medidas que afectaron la operatoria descripta, principalmente en lo que respecta a las exigencias de documentación. Para que un tránsito pueda ser realizado, debe indicarse en la documentación de origen que tal procedimiento será efectuado (tanto en el Manifiesto de Carga como en el Conocimiento de Embarque), no pudiendo ser modificado lo expresado por el importador una vez que la documentación haya arribado al país (salvo que la Aduana lo autorice mediante un trámite particular).
Otra modificación implementada se refiere al lugar de nacionalización, dictaminándose que las mercaderías en tránsito sólo pueden nacionalizarse en recintos fiscales, lo cual aumenta los costos en los casos en que no se requiere de almacenamiento o se reside a grandes distancias de los depósitos.
Los cambios en el medio de transporte de las mercaderías fueron limitados por las nuevas disposiciones. Poco tiempo atrás, una mercadería que llegaba al país por vía aérea (Ezeiza) podía continuar a su destino final por otro medio, siendo particularmente útil para las cargas cuya manipulación resultaba dificultosa o imposible en aviones de menor porte. A partir de octubre de 1996, ese transbordo sólo puede realizarse cuando la compañía aérea emite un certificado indicando la imposibilidad de cubrir dicho tramo.
5 Ver “Principales Problemas que afectan al Comercio Exterior de las Provincias Argentinas”, Cámara de Comercio Exterior de Córdoba – 1998.
En definitiva, esta nueva reglamentación disminuye la agilidad operativa y aumenta los costos, creando incentivos para nacionalizar la mercadería en el aeropuerto de entrada (Ezeiza) con la consiguiente pérdida de eficiencia para las empresas localizadas en el interior. En este sentido, una medida que agilizaría y serviría de control de ilícitos es la informatización de las declaraciones de tránsito y la comunicación a tiempo real a las aduanas involucradas. No obstante, el Módulo Tránsito del Sistema María está demorado, dilatándose la solución6.
ØVerificación Selectiva de Mercaderías
En las Aduanas Nacionales, la inspección física de las cargas se efectúa sobre un 10% a un 20% del total, ya que no existen medios materiales ni recursos humanos para controlar un porcentaje mayor (en países de mayor desarrollo este porcentaje no supera el 5%). Aún cuando se dispusiera del presupuesto necesario, tampoco existiría el espacio físico ni el tiempo material para realizar las inspecciones. Finalmente, se provocaría el entorpecimiento total del flujo de mercancías, dificultando el normal abastecimiento de insumos y bienes importados.
Por esta razón, los Organismos Internacionales recomiendan sistemas de verificación selectiva de mercaderías, procedimiento adoptado por la mayoría de los países. Entre 1992 y 1993, Argentina se sumó a esa tendencia mundial, logrando hacia 1995 importantes avances en materia de agilidad del comercio.
No obstante, frente a la comisión de hechos irregulares, las autoridades adoptaron medidas restrictivas, estableciendo un mayor porcentaje de cargas a verificar, especialmente aquellas destinaciones de exportación a consumo que perciban reintegros y/o reembolsos (Resol. 125/97).
Es decir, la política no fue combatir los ilícitos con medidas que impidan o castiguen el comercio irregular sino, por el contrario, complicar la operatoria, aún cuando ello implique afectar la agilidad y eficiencia comercial de las operaciones genuinas y legales.
ØControl de Preembarque
Con el objetivo de resolver los problemas de subfacturación, falsedad de las declaraciones de cantidades y calidades importadas, errores en las clasificaciones arancelarias y combatir la competencia desleal y principalmente la evasión tributaria, se instrumentó en noviembre de 1997 el sistema de control de preembarque de importaciones.
Los controles son efectuados con carácter de obligatorios y sin cargo, por seis empresas de jerarquía internacional, las que se encargan de verificar la operatoria de importación sobre 1.820 posiciones arancelarias, con valores de embarque superiores a US$ 3.000. Adicionalmente, hacia el final del presente año se amplió a 2.460 las posiciones arancelarias sujetas a control y se redujo el monto mínimo de las operaciones a verificar a $ 800. Se estima que el sistema tendrá un costo de unos US$ 50 millones anuales, pagados por el Tesoro Nacional. No obstante, dicha erogación sería recuperada con creces a través del aumento de la recaudación aduanera.
En los primeros meses de instrumentación se manifestaron algunas quejas, especialmente por la aparición de demoras en la operatoria, algunos errores de las controladoras y la necesidad de asignar recursos y personal para garantizar el cumplimiento de los tiempos requeridos por determinados embarques de importación.
6 Otro aspecto sobre el que se debería trabajar, es la implementación definitiva del control integrado de frontera ya aprobado en el Mercosur (acuerdo de Recife de mayo de 1994 para el funcionamiento de aduanas integradas del Mercosur) y la armonización de las normativas de control fitosanitario, de forma tal que elimine las usuales demoras y retrasos del despacho a plaza, en las aduanas de frontera.
Para algunos productos, como los automóviles, el sistema no presentó ningún inconveniente, ya que los exportadores internacionales están habituados a las controladoras de valor, lo que facilitó el proceso.
Uno de los aspectos que restan determinar es la forma en que se trasladará a los importadores el costo del programa. Al respecto, se barajan varias posibilidades, tales como aumento leve de aranceles, de la tasa estadística o la creación de un nuevo impuesto a las importaciones.
Hasta la fecha, la opinión generalizada aprueba el funcionamiento del sistema. Dado lo novedoso del mismo, resulta apresurado hacer una valoración sobre el posible aumento del costo de los productos importados.
ØGarantía de los Transportistas
En noviembre de 1996 se dictó la resolución N° 3618/96, por la cual sólo podían realizar operaciones de tránsito o traslado de mercaderías de importación, aquellos Agentes de Transporte Aduanero (ATA) que hubieran aportado una garantía a la Aduana de US$1.000.000. Esto concentraba las operaciones en aquellos que podían cumplir con el requisito, al tiempo que incrementaba el costo operativo de los tránsitos.
Frente a las críticas que suscitó esta disposición, en abril de 1997 se redujo el monto de la garantía a US$ 100.000. Adicionalmente, se exige que la flota de las empresas transportistas debe tener un valor mínimo de US$ 300.000.
De esta forma, las autoridades de la Aduana, con la finalidad de recuperar los posibles tributos y multas no abonados, exigen Ia constitución de dicha garantía a los transportistas. Esto implica un desconocimiento de la responsabilidad de los importadores o consignatarios de la mercadería, encareciendo el costo de transporte, limitando su oferta y la descentralización de los servicios.
La Circ. Tlx. N" 799/97, establece una discriminación entre las empresas de Transporte Internacional Argentino y las extranjeras, eximiendo de registrarse y otorgar garantía a aquellas empresas de transporte internacional extranjeras que operen bajo el régimen MIC/DTA (Acuerdo de alcance parcial sobre el Transporte Internacional del Mercosur).
Estas medidas perjudican notoriamente a los prestadores nacionales, en especial a los más pequeños, ya que de esta manera no se contempla el libre derecho de trabajar que los mismos poseen, el aumento de la competencia y la baja en los filetes que su presencia determina7.
ØIntervención Obligatoria del Despachante de Aduana
A fines de 1996, se dictó el Decreto N° 1160/96, el cual establece la eliminación de la intervención obligatoria del Despachante de Aduana en las operaciones de importación y exportación.
Dicha norma permite a las personas de existencia ideal gestionar el despacho y destino de mercaderías en forma directa o a través de personas autorizadas, pero sin la intervención de un Despachante de Aduana.
ØSistema Informático
En Argentina, las Aduanas no cuentan con un sistema informático integral para el control de tránsitos, por lo que la inspección se realiza de acuerdo al procedimiento que se describe a continuación.
Cuando una carga proveniente del exterior llega a la Aduana de frontera para continuar en tránsito hacia un punto del interior del país, el funcionario de Aduana revisa los precintos, retira una
7 La Operatoria Aduanera y su efecto negativo sobre las Regiones y las PyMES, C.C.C.E.I.R.A. copia de la documentación de tránsito que acompaña la carga (llamada MIC/DTA) y asienta los movimientos en sus registros. Si no advierte irregularidades, autoriza la partida del tránsito.
Cuando la mercadería arriba a la Aduana de destino, ésta registra la operación, destina la mercadería, conforma el documento MIC/DTA y retira una nueva copia (denominada tornaguía), la cual será remitida a la Aduana de origen por sistema de bolsa o correo. Allí se confronta dicha información con los registros previamente asentados y, de estar conforme, se cancela la operación. Si surgen diferencias, se efectúan los reclamos o denuncias correspondientes.
Sin embargo, esta tarea fundamental de cruce de información puede demorar varios días o varios meses, debido a la gran cantidad de tareas administrativas que realizan las aduanas. De esta forma, la única herramienta que permite supervisar eficientemente la cancelación de las declaraciones de tránsito, es la informatización total de su operatoria y la comunicación en tiempo real de las Aduanas intervinientes.
Bajo procesos informatizados, la operación se realizaría de la siguiente manera: cuando una carga arriba a la Aduana para continuar en tránsito, el transportista debe ingresar en el sistema los datos referidos al nombre de la empresa, el medio de transporte, las características de la carga, etc.
Una vez conformada la información por el personal aduanero interviniente, el sistema autoriza la salida, indicando el tiempo máximo establecido para su arribo a la Aduana de destino. Simultáneamente, el Sistema transmite a dicha Aduana la información mencionada.
Las cargas que arriban a destino en el plazo establecido deben recibir alguna destinación aduanera. En el mismo momento en que esta destinación es aprobada, el sistema cancela la operación.
Los tránsitos no cancelados quedan registrados en una Base de Datos. Esta información es analizada por las Aduanas que intervinieron en la operación como forma de control del movimiento de los tránsitos y de las posibles situaciones irregulares. De esta forma, la informatización total de la operatoria aduanera, con la consiguiente transmisión en tiempo real de los registros, constituye la única y más efectiva vía de solución.
11.3.4. Impacto de las Nuevas Disposiciones
Como se observa en el cuadro 11.5, en 1997 se insinúa un cambio de tendencia respecto del fenómeno de descentralización del comercio exterior argentino. Las aduanas de la provincia de Buenos Aires y Capital Federal aumentaron su participación, alcanzando casi el 67% del total comerciado, manifestando el mayor incremento de volumen respecto al año anterior (22,2%). Al mismo tiempo, la contribución de las aduanas de las regiones Norte, Centro y Sur se redujeron levemente. Sólo la región Cuyo pudo evidenciar un muy reducido aumento.
Se advierte que las nuevas reglamentaciones aduaneras pudieron contribuir en gran medida a la desaceleración de la descentralización del comercio exterior.
Un país federal con convicción y necesidad de expandir sus intercambios comerciales, de integrarse y de aumentar su nivel de competitividad requiere normas claras, sencillas y prácticas que se adapten a la dinámica del comercio internacional y sustenten su desarrollo.
En tal sentido, es importante que se revisen las últimas disposiciones de la Aduana, a fin de lograr que esta cumpla con su misión de eje dinámico de las exportaciones e importaciones desde cualquier punto del país, logrando que los sectores privados realicen sus actividades en forma fluida y aporten sus tributos. La integral informatización de las Aduanas, la habilitación de nuevos depósitos fiscales y la flexibilización de su operatoria, el estímulo de la competencia en el transporte internacional y las mejoras en los sistemas de control se destacan entre las modificaciones impostergables.
