Balance de la
Economía Argentina
DESEQUILIBRIOS REGIONALES EN ARGENTINA Y NECESIDAD DE POL
DESEQUILIBRIOS REGIONALES EN ARGENTINA Y NECESIDAD DE POLÍTICAS DE DESARROLLO
Los cambios producidos en el contexto económico que enfrentan las provincias argentinas desde comienzos de la presente década generan una oportunidad histórica de desarrollo para la Región Central de Argentina, oportunidad que no debe ser desaprovechada si se quieren reducir los grandes y persistentes desequilibrios regionales que caracterizan a nuestro país.
De esta manera, la anterior, sumado a la toma de conciencia acerca del potencial de Ia Región Central y de la importancia de la cooperación entre los gobiernos provinciales, hace pensar que seguramente sea éste el momento apropiado para comenzar a analizar en profundidad las alternativas de políticas de desarrollo regional disponibles.
Son estas las cuestiones que se plantean en el presente capítulo y sobre las cuales el IIE se encuentra trabajada, dada la necesidad de comprenderlas a fondo para encontrar las mejores soluciones a los grandes problemas de desequilibrios regionales que sufre nuestra país.
9.1. Introducción
El Instituto de Investigaciones Económicas (IIE) de la Bolsa de Comercio de Córdoba, desde hace ya bastante tiempo (ver las ediciones anteriores del Balance de la Economía Argentina), insiste en la importancia de la Región Central Amplia (integrada por las provincias de Mendoza, San Juan, San Luis, Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos) tanto por sus perspectivas de crecimiento en el marco del comercio internacional (principalmente con el Mercosur y con Chile y, a través de este último, con Asia) como por la posibilidad histórica que plantea de generar un desarrollo regional más equilibrado, en oposición a la excesiva concentración económica y demográfica alrededor de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y su conurbano.
Efectivamente, la apertura comercial que acompañó a la presente década cambió radicalmente el escenario económico de la Región Central Amplia (a la cual nos referiremos de aquí en más simplemente como Región Central), al encontrarse ésta en una posición geográfica estratégica y contar con recursos (naturales y humanos) que permiten ser optimistas en cuanto a su potencial de desarrollo. La posibilidad de elevar el nivel de vida de la población de esta región para disminuir la brecha que la separa de la región de Buenos Aires debe ser aprovechada, por lo que es el momento de discutir y analizar las políticas de desarrollo regional más apropiadas para hacerlo.
¿Por qué son necesarias políticas de desarrollo regional? Una respuesta puede encontrarse al analizar el nivel de desarrollo de las provincias argentinas en los últimos años. Como surge del análisis presentado en este capítulo, puede afirmarse que existen grandes diferencias en cuanto al Producto Bruto per cápita de las diferentes regiones de la Argentina y, lo que es más importante debido a que no resulta tan obvio como la afirmación anterior, dichas diferencias no presentan una clara tendencia a reducirse con el paso del tiempo.
En otras palabras, una característica de la historia económica de Argentina (al menos de la correspondiente a las últimas décadas) es la persistencia de las desigualdades en la distribución regional de la riqueza. Sin embargo, esto sólo no justifica necesariamente la implementación de políticas que tiendan a revertir esta situación ya que es posible la existencia de una gran desigualdad en la distribución regional acompañada, al mismo tiempo, de una gran movilidad de las distintas provincias dentro de dicha distribución. En este caso hipotético, las provincias relativamente pobres en la actualidad pasarían a ser relativamente ricas en un futuro no muy lejano por lo que, aunque persistan las diferencias regionales (para lo cual las provincias relativamente ricas deben
empeorar lo suficiente para que siga existiendo la diferencia original), resultaría dificultoso sostener que es necesario implementar políticas que beneficien a regiones que en el futuro, por sí solas, habrán superado a las provincias actualmente más ricas.
Sin embargo, corno surge del trabajo de investigación realizado, este no es el caso de Argentina: en nuestro país, la persistencia de las desigualdades regionales a las que se hizo referencia va asociada a una escasa movilidad de las provincias dentro de la distribución regional del ingreso. O, en términos más claros, existen grandes diferencias entre los niveles de ingreso per capita de las provincias ricas y los correspondientes a las provincias pobres y, además, las primeras siguen siendo ricas y las segundas pobres.
Estas características del desarrollo regional de Argentina sugieren la importancia de replantear el rol que los gobiernos provinciales deben cumplir para eliminar los desequilibrios regionales que se observan. Seguramente sea éste el momento apropiado para comenzar a estudiar y discutir estas cuestiones, una vez que la importancia del Corredor de los Negocios (ver Balance de la Economía Argentina 1997) ha sido comprendida y, con ella, la importancia que la Región Central tiene como eje de desarrollo alternativo al históricamente asociado con Buenos Aires y una vez que las administraciones provinciales han comenzado a comprender las ventajas de la cooperación entre provincias de una misma región, hecho que se ve reflejado en la firma del acuerdo entre los gobiernos de las provincias de Córdoba y Santa Fe1 y en la intención de extender el mismo a otras provincias de la región.
¿Qué papel deberían jugar entonces los gobiernos provinciales y que rol debe asignarse a la cooperación entre los mismos? En primer lugar, puede afirmarse que las políticas de desarrollo regional con mayores posibilidades de éxito deben caracterizarse por generar un ambiente económico favorable para el funcionamiento de las empresas en general y de las pequeñas y medianas empresas en particular, debido al impacto que estas últimas ejercen sobre la generación de empleos y sobre el desarrollo económico, como surge de la experiencia europea en donde muchas regiones se han caracterizado por un rápido desarrollo impulsado por el éxito de pequeños emprendimientos que alcanzaron elevados niveles de competitividad debido a ambientes económicos favorables para ello.
El desarrollo de un mercado de capitales apropiado para el financiamiento de las pymes y, en especial, de nuevos emprendimientos rentables pero riesgosos, el desarrollo de instituciones que brinden servicios que permitan disminuir los costos de transacción de las empresas de pequeña escala (por ejemplo servicios de capacitación y de divulgación de nuevas tecnologías) y de instituciones que favorezcan la cooperación interempresarial (que realicen, por ejemplo, rondas de negocios y generen los contactos entre empresarios necesarios para la realización de acuerdos de cooperación) son ejemplos de instrumentos que pueden utilizarse para generar el ambiente favorable al que se hacía referencia.
Esta clase de políticas que sirven para mejorar el funcionamiento de los mercados, combinando de esta manera la búsqueda de un desarrollo más equilibrado con la eficiencia económica, contrasta fuertemente con la implementación de políticas que generan distorsiones en los mercados, como es el caso de las políticas de promoción industrial, la competencia entre las provincias mediante la utilización de herramientas fiscales para atraer la radicación de empresas extranjeras o, a nivel más agregado, las políticas proteccionistas. Este tipo de políticas genera costos que es necesario tener en cuenta al momento de su evaluación. Es necesario también analizar si dichas políticas son sostenibles en el tiempo.
Así como los gobiernos provinciales cuentan con herramientas de tipo "institucional" como las sugeridas párrafos arriba, cuentan también con otra de gran importancia; la inversión en obras de infraestructura (rutas, viviendas, canales de riego, generación de energía eléctrica, etc.), tanto como productores de las mismas (cuando son construidas con fondos públicos) como en el rol de reguladores (cuando, por ejemplo, otorgan al sector privado en concesión la construcción o reparación de una ruta). Este punto es muy importante porque es necesario comprender claramente cuál es el impacto que este tipo de inversiones genera sobre el desarrollo de una región. Por ejemplo, es equivocada la idea de que construir una ruta en una región atrasada siempre es beneficioso debido al desarrollo que genera en dicha región: si esta última carece de los demás factores que favorecen el desarrollo (recursos naturales, mano de obra suficientemente capacitada, acceso a los
1 El texto del Tratado puede encontrarse en el Apéndice del Capítulo 8. mercados, etc.), los beneficios de la inversión serán mínimos y, por lo tanto, seguramente menores que los costos de dicha inversión.
Lo anterior, por supuesto, no significa de ninguna manera que no se deba invertir en regiones atrasadas sino que es necesario hacerlo luego de analizar con mayor profundidad cual es el destino más apropiado para los fondos disponibles. Para ello resulta útil analizar en su conjunto los factores de desarrollo con que cuenta una región e identificar cuál de ellos es más crítico: en una región de gran potencial de crecimiento puede ser beneficioso construir una autopista, mientras que en otra región de escaso desarrollo puede serlo dedicar recursos a la educación básica o a la formación de mano de obra especializada, por ejemplo.
Es también importante en este punto analizar cuál es el equilibrio justo entre invertir en obras de infraestructura nuevas e invertir en el mejoramiento y el mantenimiento de las existentes. Debido a que los resultados de realizar lo primero son mucho más visibles que los de realizar lo segundo (a pesar de que muchas veces es más beneficioso esto último) existe el incentivo a dar menor importancia al mejoramiento y mantenimiento de la infraestructura existente. De esto y de lo mencionado en el párrafo anterior surge la importancia de analizar detalladamente la relación entre esta herramienta de los gobiernos provinciales y el desarrollo regional.
Y si se trata el tema de las políticas de desarrollo regional, resulta imposible no hacer referencia a la educación, cuya importancia para el crecimiento económico (de más está destacar su importancia desde el punto de vista social) difícilmente pueda exagerarse. De hecho, la evidencia que se desprende de los datos estadísticos disponibles indica que las diferencias en los niveles de educación básica de la población de las distintas provincias constituyen uno de los factores más importantes que explican las diferentes tasas de crecimiento de las provincias argentinas en las últimas cinco décadas. A pesar de este papel dominante que la educación básica juega en el proceso de desarrollo regional, el rol que pueden cumplir las universidades, aunque fuera del alcance directo de los gobiernos provinciales, es muy importante, no sólo en su función educativa sino también en sus
funciones de investigación y extensión. Estas dos últimas, si son focalizadas a los problemas regionales, pueden constituir importantes factores de desarrollo regional, especialmente si se logra coordinación con el sector privado y sus necesidades.
Si bien es mucho lo que puede decirse acerca de políticas de desarrollo regional (de hecho el IIE le ha asignado a este tema un lugar importante en su programa de investigación para el próximo año), es de gran importancia resaltar que un punto fundamental para que dichas políticas sean exitosas lo constituye la cooperación entre los gobiernos provinciales, ya que esto permite coordinar políticas destinadas a solucionar problemas comunes, aprovechar economías de escala en muchas iniciativas (por ejemplo en la realización de misiones comerciales conjuntas, en el establecimiento de representaciones en el exterior o en el financiamiento de programas de investigación de problemas comunes) y crear una unidad con mayor poder de negociación que el correspondiente a las provincias por separado.
De esta manera, la experiencia de países desarrollados como Estados Unidos (país que, luego de una década de crecimiento desequilibrado de las distintas regiones que lo componen, puso énfasis a principios de los noventa en la cooperación entre los estados de una misma región) y como los países de la Unión Europea (que han experimentado políticas exitosas de desarrollo regional, como es el caso de muchas regiones de Italia) debe ser tenida en cuenta en el intento de lograr un desarrollo más equilibrado de las distintas regiones de nuestro país para revertir las desigualdades regionales que no tienden a desaparecer en las actuales condiciones y con las actuales políticas.
Es entones que, debido a la historia de desarrollo desequilibrado que ha caracterizado a nuestro país a lo largo de décadas, a la oportunidad que presenta el nuevo escenario económico con el potencial de crecimiento ligado al Mercosur y Chile y a la toma de conciencia acerca de las posibilidades que presenta la cooperación entre las provincias de la región, junto con la experiencia de países que han implementado políticas exitosas en esta cuestión, seguramente sea el momento más apropiado para comenzar a discutir cuales pueden ser las políticas de desarrollo regional que mayores chances tengan de acelerar el desarrollo de las regiones fuera del área de influencia de la capital del país.
En el presente capítulo se analizan con un poco más de detalle estas cuestiones y se sugieren algunas líneas de investigación con las cuales se puedan obtener importantes elementos que ayuden a comprender de una manera más profunda los problemas regionales de nuestro país.
Esto facilita, a su vez, el proceso de toma de decisiones tanto del sector público como del sector privado, mejorando así el nivel de bienestar social de la región.
9.2. Distribución de los Ingresos Provinciales en Argentina
Nuestro país se ha caracterizado históricamente por la persistencia de las desigualdades en la distribución de los ingresos provinciales. Una forma de observar este hecho es a través del gráfico 9.1, en el cual se presentan los valores anuales del Producto Bruto Regional per capita
correspondientes al período 1953-19942. Para ello se dividió (arbitrariamente) al país en cuatro regiones: BA (Ciudad Autónoma de Buenos Aires y provincia de Buenos Aires), RC (Región central: Mendoza, San Juan, San Luis, Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos), SUR (aquellas provincias ubicadas al sur de la Región Central) y NORTE (las provincias ubicadas al norte de RC).
Como puede observarse en el gráfico mencionado, no existe una tendencia clara a la reducción de las desigualdades regionales. Los gráficos 9.2 y 9.3 presentan de una manera más clara la evolución de los Productos Brutos Regionales per capita en las últimas décadas.
En el primero de ellos se hace evidente la persistencia de las desigualdades regionales: entre 1953 y 1994, solamente la Región Central mejora su situación relativa, pasando de un producto per capita equivalente al 79% del producto per capita nacional a uno equivalente al
85% de éste último, mientras que la Región BA mantiene prácticamente inalterado su producto per capita relativo. Por el contrario, las regiones SUR y NORTE empeoraron su situación relativa. Conclusiones semejantes pueden obtenerse al analizar el gráfico 9.3, en el cual se presentan los valores de cada región en términos del valor correspondiente a la Región BA.
2 Los datos correspondientes a los Productos Brutos Regionales per capita pueden encontrarse en el Apéndice 2 al final de este capítulo.
Evidentemente, para que no se reduzca la brecha existente entre regiones pobres y regiones más desarrolladas es necesario que las tasas de crecimiento de aquellas sean iguales o menores que las correspondientes a estas últimas, ya que de lo contrario las primeras tenderían a alcanzar a las segundas. Efectivamente, como puede observarse en el gráfico 9.4, la Región que más creció entre 1953 y 1994 es la Región Central (por este motivo pudo mejorar su posición relativa acercándose su producto per capita al promedio nacional, como fue mencionado párrafos arriba) mientras que las regiones SUR y NORTE crecieron durante dicho período a una tasa menor a la de la Región BA, por lo que la brecha entre esta última y aquellas se incrementó entre el comienzo el final del período analizado.
Otra conclusión que puede extraerse al analizar el gráfico 9.4 es que, si bien no ha existido a lo largo de las últimas décadas una tendencia a la reducción de las diferencias regionales (salvo el caso de la Región Central), pueden distinguirse subperíodos dentro de los cuales la situación ha sido diferente. Por ejemplo, a lo largo de las décadas del 70 y del 80, la Región NORTE creció, en promedio, a una tasa mayor que la Región BA, por lo que aquella tendió a acercarse a esta última. Algo semejante ocurrió con la Región Central y con la Región SUR.
El mensaje más importante que transmiten los datos presentados hasta el momento es que existen grandes diferencias dentro de la distribución de los ingresos regionales y que dichas diferencias, en general, no tienden a reducirse con el paso del tiempo. Los datos que se presentan a continuación permiten afirmar que lo anterior se aplica no sólo a la situación entre regiones sino también a la situación dentro de las mismas.
Efectivamente, si se analizan las 24 jurisdicciones de Argentina, aparecen los fenómenos de desigualdad y de persistencia de esta última. En el gráfico 9.5, la relación entre el mayor Producto Bruto Provincial per capita y el menor de ellos indica una enorme desigualdad entre las provincias argentinas: aquél es entre 10 y 20 veces mayor que este último, siendo evidente además la inexistencia de una tendencia a la reducción de dicha diferencia. Esto último puede apreciarse también analizando la evolución estándar de los Productos Brutos Provinciales per capita (gráfico 9.6).
No obstante ser de importancia el análisis del fenómeno de persistencia de las desigualdades entre las provincias, existe en la experiencia argentina otro elemento que no puede obviarse: la escasa movilidad de aquellas dentro de la distribución del ingreso entre las mismas. Si bien el primer fenómeno y este último pueden parecer, en principio, semejantes, es necesario distinguir claramente entre ambos.
En efecto, puede ocurrir que exista gran movilidad de las distintas regiones de un país dentro de la distribución de los ingresos entre las mismas y que esta última presente las mismas desigualdades regionales a través del tiempo. En este case, las regiones pobres tienden a <
Una forma muy clara de observar la inmovilidad de las provincias dentro de la distribución de los ingresos entre las mismas es recurriendo a los gráficos 9.7, 9.8 y 9.9, en los cuales se presenta en el eje horizontal la posición de cada provincia en el ranking de acuerdo a su Producto Bruto Provincial per cápita (de 1 a 24, correspondiendo 1 a la provincia de mayor PBP pc) en un año determinado y en el eje vertical la misma variable correspondiente a un año diferente.
De esta manera, las provincias ubicadas en los cuadrantes noreste y sudoeste se caracterizan por tener una posición semejante en ambos años (las primeras se encuentran en la parte inferior del ranking en ambos años y las segundas en la parte superior del mismo en ambos años), mientras que las ubicadas en los cuadrantes noreste gozaban de una buena posición en el año correspondiente al eje horizontal y una peor situación en el año correspondiente al eje vertical y las ubicadas en el cuadrante sudeste presentan la situación opuesta.
Surge claramente en los gráficos 9.7, 9.8 y 9.9 el fenómeno de la inmovilidad de las provincias argentinas dentro de la distribución de los ingresos provinciales: entre 1953 y 1994 (un período de 41 años), solamente cinco provincias pasan de una mitad del ranking a la otra, mientras que entre 1970 y 1994 y entre 1980 y 1994 solamente dos y una, respectivamente, lo hacen. En otras palabras, las provincias argentinas tienden a conservar sus posiciones relativas dentro del ranking.
Los gráficos que siguen reflejan el mismo fenómeno presentando, en lugar de la posición relativa de cada provincia en dos años diferentes, el Producto Bruto Provincial per cápita de cada provincia en relación con el Producto Bruto Provincial per cápita promedio en dos años diferentes.
Como puede observarse en los gráficos mencionados, las provincias que cuentan en un año determinado con un elevado nivel de Producto Bruto Provincial per cápita tienden a tener valores elevados de dicha variable en años posteriores, mientras que las provincias que son relativamente más pobres tienden a presentar valores bajos de aquella variable en años posteriores.
Estos fenómenos que surgen de la observación de los datos presentados sugieren la importancia de analizar con mayor profundidad el comportamiento dinámico de la distribución de los ingresos provinciales. Para ello se ordenan en forma creciente los Productos Brutos Provinciales per cápita relativos y se los divide en cinco categorías, como puede observarse en el cuadro 9.1.
De esta manera, por ejemplo, en la categoría 1 se encuentran todas las provincias cuyo Producto Bruto Provincial per cápita representa menos del 48% del valor correspondiente al Producto Bruto Provincial per cápita promedio, mientras que en la categoría 5 se encuentran aquellas provincias para las cuales aquella variable adquiere un valor que supera en más de un 35% al valor de esta última. Debido a que se utilizan los datos de las 24 jurisdicciones correspondientes al período 1970-1994 inclusive, se dispone de 600 observaciones y se fijan los rangos de tal manera que queden 120 observaciones (provincias/año) en cada categoría.
Partiendo de estos datos se elabora el cuadro 9.2, en el cual se presentan las probabilidades de pasar de una categoria determinada a otra luego de un año:
Lo anterior significa simplemente lo siguiere: si una provincia se ubica en la categoría 1 en un año determinado, la probabilidad de que permanezca en dicha categoría al año siguiente es de 0,91 (una probabilidad del 91%), mientras que la probabilidad de que pase a la categoría 2 es de 0,09. Los restantes valores de la fila 1 indican que existe una probabilidad nula de que dicha provincia ocupe al año siguiente las categorías 3, 4 6 5. De la misma manera se interpretan las restantes filas.
Con la anterior matriz pueden obtenerse resultados interesantes. Operando convenientemente con la matriz presentada es posible obtener la distribución hacia la cual tienden los Productos Brutos Provinciales per cápita de continuar con la dinámica de los últimos 25 años. Esta distribución a la cual converge el proceso es la siguiente:
En otras palabras, de continuar el proceso de evolución de los niveles de ingreso provinciales registrado en los últimos 25 años, en el largo plazo a un 23% de las provincias les corresponderá un ingreso per cápita equivalente a menos del 48% del ingreso per cápita promedio, mientras que un 15% de las provincias disfrutaran de ingresos per cápita que superaran en más de un 35% al ingreso per cápita promedio. Como puede apreciarse en el gráfico 9.14 y en el cuadro 9.3, aproximadamente un cuarto de las provincias argentinas se encuentran, en la distribución a la que converge el proceso actual, en la categoría de las más pobres y otro cuarto en la categoría 4 (ubicadas en torno al promedio nacional).
Es interesante destacar que los resultados anteriores reflejan la inexistencia de un proceso de convergencia. Esto significa que las provincias argentinas no presentan una tendencia a igualar entre sí sus niveles de ingreso per cápita. Si ocurriera esto, la distribución presentada en el gráfico 9.14 se concentraría alrededor de la categoría 4 (la cual contiene el valor 1).
La matriz presentada en el cuadro 9.2 permite, además de encontrar la distribución a la cual converge el proceso de evolución de los PBP pc, obtener las probabilidades de pasar, luego de una cantidad determinada de años, de una categoría a otra.
Por ejemplo, para un período de diez años, las probabilidades son las siguientes:
De la observación del cuadro 9.4 surge, entre otras cosas, lo siguiente: el actual proceso de evolución de los Productos Brutos Provinciales per cápita implica que la probabilidad de que una provincia pobre se convierta en una provincia rica al cabo de diez años es de 0,003, es decir, mucho menos de un 1%. De la misma manera, la probabilidad de que una provincia ubicada en el grupo de las de mayor ingreso descienda al grupo de las pobres en diez años es muy pequeña: 0,005 (0,5%).
Si efectuamos un análisis semejante para un período de 25 años, las conclusiones son similares: existe una probabilidad muy baja de que las provincias se desplacen de un extremo a otro de la distribución de los ingresos provinciales, como puede observarse en el cuadro 9.5.
Estos resultados indican que existe una gran inmovilidad de las provincias dentro de la distribución de los ingresos provinciales. Si a esto se agrega lo analizado anteriormente en cuanto a las grandes diferencias que existen entre estos últimos y en cuanto a la permanencia en el tiempo de estas diferencias, se hace evidente la importancia del estudio de dos temas: las variables que explican el crecimiento de las provincias argentinas y las políticas de desarrollo regional necesarias para eliminar los desequilibrios regionales encontrados. Algunas cuestiones relacionadas con el primero se analizarán en la siguiente sección mientras que en la sección 9.4. se presentarán algunas ideas en cuanto al segundo.
9.3. Determinantes del Crecimiento de las Provincias Argentinas
Como puede observarse en el gráfico 9.15, las provincias argentinas han crecido entre 1953 y 1994 en términos per cápita a tasas muy diferentes. Esto no necesariamente es un problema (sí lo es la existencia de tasas de crecimiento negativas, como puede observarse en el gráfico 9.15) ya que puede ocurrir que las provincias más pobres crezcan más que las más ricas. De hecho la teoría económica sostiene que esto último debería ocurrir entre regiones relativamente homogéneas, como suelen serlo las regiones dentro de un mismo país, y los trabajos de investigación realizados para los estados, provincias o regiones de numerosos países indican que esto efectivamente ocurre en la práctica (ver Recuadro 9.1).
De esta manera, en los países que se caracterizan por un proceso mediante el cual las regiones más pobres del mismo tienden a crecer a tasas mayores que las más ricas durante largos períodos de tiempo, la existencia de desigualdades regionales constituye un problema que tiende a desaparecer con el transcurso del tiempo, fenómeno conocido en la literatura del crecimiento económico como “convergencia".
Por el contrario, en países en los cuales las regiones que los integran presentan grandes diferencias en sus características estructurales (diferencias en la calidad del capital humano, en la calidad y cantidad de obras de infraestructura, en las políticas fiscales, en las tasas de ahorro e inversión, etc.), este proceso de convergencia desaparece ya que las diferentes regiones convergen a distintos equilibrios de largo plazo. Cuando esto ocurre, el problema de las desigualdades regionales adquiere su máxima relevancia.
La experiencia argentina de las últimas décadas, como fue expresado en la sección anterior, corresponde a este último caso. Si se analiza la relación existente entre la tasa de crecimiento de las provincias en términos per cápita entre 1953 y 1994 y el valor del Producto Bruto Provincial per cápita del año 1953 se llega a la conclusión de que, si bien el correspondiente coeficiente es negativo, dicha relación es muy débil por lo que, estadísticamente, no puede rechazarse la hipótesis de que no existe relación entre ambas variables. En otras palabras, las provincias más pobres no crecen, en promedio, a tasas mayores que las más ricas, por lo que no existe en el caso argentino un proceso de convergencia.
Esta relación entre crecimiento y producto de un año determinado puede apreciarse en el gráfico 9.16. Si bien la línea de regresión tiene pendiente negativa (indicando que las provincias con menor nivel de ingreso per cápita en el año inicial crecieron, en promedio, más que aquellas con mayor ingreso en dicho año), puede observarse que la nube de puntos se encuentra muy dispersa en torno a la línea estimada, por lo que esta última tiene poco poder explicativo.
La explicación económica que puede darse a este fenómeno radica en la existencia de diferentes características estructurales en las provincias argentinas, como fue mencionado al comienzo de esta sección. Efectivamente, cuando las diferentes regiones tienen estructuras económicas similares, sus niveles de ingreso de largo plazo son semejantes y cada región se acerca a ellos a una velocidad decreciente. De esta manera, regiones pobres se encuentran a mayor distancia del nivel de largo plazo por lo que crecen a tasas mayores que las regiones más ricas. En términos del gráfico 9.16, los puntos observados se encontrarían a poca distancia de la línea con pendiente negativa.
Por el contrario, si las regiones poseen características estructurales diferentes, los niveles de ingreso a los cuales converge cada una serán diferentes. Por ejemplo, si en dos regiones la calidad del capital humano es diferente, el nivel de ingreso per cápita de largo plazo de la región con mejor capital humano será mayor que el de la otra región.
Cuando esto ocurre, se rompe la relación negativa entre crecimiento y PBP pc inicial debido a que ya no crecen más las regiones más pobres sino que crecen más las regiones más alejadas de su situación de largo plazo, independientemente de su clasificación en ricas o pobres. De esta manera se hace importante el estudio de las características estructurales que, en el caso de las provincias argentinas, explican sus diferentes niveles de equilibrio de largo plazo y, por lo tanto, sus diferentes tasas de crecimiento.
Es así que, al estudiar el caso argentino (ver Recuadro 9.1), surgen algunos fenómenos interesantes (para mayores precisiones puede recurrirse al apéndice 1).
En primer lugar, puede afirmarse que las diferencias en los niveles de ingreso de largo plazo de las provincias argentinas se explican fundamentalmente por las diferencias existentes en la calidad del capital humane de las mismas. Esta es la explicación que propone la teoría económica a la fuerte relación positiva entre crecimiento y tasa de alfabetismo que existe en el caso de las provincias argentinas. Este fenómeno no hace más que destacar la gran importancia que tiene la educación básica en el proceso de desarrollo. Es importante destacar que se obtienen resultados similares utilizando, en lugar de las tasas de alfabetismo, variables tales como las tasas de completación secundaria o primaria.
Existe también una relación positiva entre crecimiento e inversión pública. De esta manera, un incremento de esta última genera mayores tasas de crecimiento y mayores niveles de ingreso per cápita en el largo plazo. Sin embargo, es de gran importancia tener presente que la relación estadística que existe entre ambas variables no indica que todas las inversiones públicas favorezcan el crecimiento. Para que esto último ocurra es necesario que dichas inversiones sean rentables
(no necesariamente desde el punto de vista financiero o privado sino desde el punto de vista económico), es decir, es necesario que generen, para la sociedad, beneficios mayores que todos los costos (directos e indirectos) que esta última deba afrontar con su realización, como será analizado con algo más de detalle en la siguiente sección.
La relación entre crecimiento y gasto público corriente es negativa. Esto se debe a que esta última variable desplaza recursos de usos más productivos en el sector privado, por lo que su incremento genera reducciones en las tasas de crecimiento de, en este caso, las provincias. No obstante la fuerte relación encontrada entre ambas variables, es muy probable que la misma sea aún mayor ya que dentro de las estadísticas de gasto público corriente se encuentran incluidos gastos que, por sus características económicas, constituyen gastos de inversión, como es el caso de los gastos en educación y en salud, que es de esperar que tengan fuertes impactos positivos sobre el crecimiento a través del aumento del capital humano que ambos tipos de gastos permiten.
Si bien se observan en la experiencia argentina provincias que experimentan durante períodos relativamente largos elevadas tasas de crecimiento debido, fundamentalmente, a la implementación de políticas de promoción industrial, es importante destacar que este tipo de políticas generan distorsiones cuyos costos es necesario tener en cuenta y, además, pueden no ser sustentables en el largo plazo.
Si bien la teoría económica propone numerosas variables, además de las mencionadas, como explicativas de las tasas de crecimiento de distintas regiones, en el caso argentino resulta difícil su inclusión en el análisis debido a la falta de los datos estadísticos necesarios o a la escasa calidad de los existentes. Sin embargo, es importante destacar que las variables presentadas permiten explicar el 70% de las variaciones de las tasas de crecimiento provinciales con respecto a su valor medio, porcentaje bastante elevado teniendo en cuenta los valores contenidos en la literatura especializada.
De esta manera, las relaciones encontradas entre distintas variables y el crecimiento de las provincias argentinas permiten comprender mejor las causas de la inexistencia de un proceso de convergencia en estas últimas, a diferencia de lo que ocurre dentro de países desarrollados como, por ejemplo, los Estados Unidos, Japón, Canadá y España. En efecto, las provincias argentinas más atrasadas no tienden a crecer a tasas mayores que las correspondientes a provincias más desarrolladas debido a que las primeras se caracterizan por una menor calidad de su capital humano, menores niveles de inversión pública y/o mayores niveles de gasto público no productivo.
Surge así la enorme importancia que tienen las políticas de desarrollo regional destinadas a solucionar estos desequilibrios regionales, tema al cual el IIE le asigna gran importancia y sobre el cual se mencionan algunos puntos importantes en la siguiente sección.
9.4. Políticas de Desarrollo Regional
Al analizar la cuestión de las políticas de desarrollo regional es muy importante tener presente la gran diferencia que existe entre políticas que, si bien favorecen el desarrollo de regiones atrasadas, lo hacen generando al mismo tiempo distorsiones en los mercados y aquellas que, por el contrario, combinan desarrollo regional con eficiencia económica.
Dentro de la primera clase de políticas pueden mencionarse, por ejemplo, las políticas de promoción industrial y la utilización de incentivos fiscales para atraer la radicación de grandes empresas. Ambas herramientas, si bien pueden favorecer el crecimiento de las regiones en las cuales se las utiliza, generan distorsiones en los mercados ya que incentivan el desplazamiento de muchas actividades hacia lugares que no constituyen el lugar más apropiado, desde el punto de vista económico, para la realización de las mismas.
Si, por ejemplo, una empresa X debe optar entre dos regiones A y B siendo la única diferencia
relevante entre ambas la menor distancia de A con respecto al mercado al que X destina su producción, la decisión óptima tanto desde el punto de vista de X como desde el punto de vista social (si no existen fallas de mercado) consiste en optar por la región A. En este contexto, si en la región B se implementa una política de promoción industrial de tal manera que los beneficios que obtiene X de dicha política al instalarse en B son mayores que los costos de transporte adicionales en los que debe incurrir, desde el punto de vista de X la decisión óptima es instalarse en B, mientras que desde el punto de vista social es preferible la instalación en A, ya que de otra manera se debe incurrir en costos de transporte innecesarios que constituyen una pérdida neta para la sociedad.
Lo anterior no implica necesariamente que este tipo de políticas no deban ser implementadas, ya que pueden llevar asociados beneficios extraeconómicos mayores que los costos económicos que genera para la sociedad. Puede, por ejemplo, sostenerse que los beneficios en términos de integración regional que se obtienen al impulsar el desarrollo de regiones atrasadas mediante políticas de promoción industrial son mayores que los costos asociados a las distorsiones que se generan con la aplicación de estas últimas. Sin embargo, para que este razonamiento permita justificar este tipo de políticas es necesario que ocurran, al menos, dos cosas: en primer lugar que no existan formas alternativas de alcanzar, en este caso, los beneficios de la integración regional sin tener que soportar los costos implícitos en las distorsiones generadas y, en segundo lugar, que los costos de implementación de estas políticas no eliminen los beneficios que se espera recibir. De esta manera, se hace muy difícil justificar políticas de desarrollo que entorpezcan el funcionamiento de los mercados.
El segundo tipo de políticas de desarrollo regional se caracteriza, como se mencionó al comienzo de esta sección, por combinar esto último con la eficiencia económica. De hecho, una forma de conseguir aquél es eliminando las fallas de mercado que impiden el mejor uso de los recursos
escasos disponibles en las regiones más atrasadas. Por ejemplo, la creación de instituciones que brinden servicios reales a las pequeñas y medianas empresas, reduciendo sus costos de transacción, permiten ganar en eficiencia y promover el desarrollo de las regiones en las cuales aquéllas realizan sus actividades. Siguiendo con el mismo razonamiento puede incluirse en este tipo de políticas la inversión en obras de infraestructura que, por sus características de bienes públicos o mixtos, no son llevadas a cabo en cantidad suficiente por el sector privado pero generan grandes beneficios para la sociedad al incrementar la productividad del sector privado que utiliza dichas obras.
En este punto adquieren gran relevancia las políticas destinadas a crear un ambiente económico favorable al desarrollo de los negocios en general y de las pequeñas y medianas empresas en particular debido a los grandes beneficios que esto genera en términos de desarrollo regional y de creación de puestos de trabajo, como surge claramente de la experiencia internacional, dentro de la cual se destaca Italia, país que presenció el desarrollo que fue impulsado en varias regiones por la competitividad de sus pequeñas y medianas empresas.
Efectivamente, es mucho lo que puede hacerse en este aspecto debido a que cuanto menor es la escala de una empresa mayores resultan, en términos relativos, algunos costos "fijos" como los implícitos en la búsqueda de nuevas tecnologías, en la elaboración de la información requerida por los bancos para conceder préstamos, en la exploración de nuevos mercados, en la promoción de nuevos productos, etc. De esta manera, las pequeñas y medianas empresas constituyen terreno fértil para numerosas iniciativas destinadas a superar la "discriminación" natural que sufren por no poder realizar ciertas actividades debido a las restricciones que les genera su limitada escala de operaciones y que las obliga a afrontar elevados costos relativos con respecto a unidades productivas de mayor escala.
En este contexto resulta altamente beneficiosa la creación de instituciones que brinden a las pequeñas y medianas empresas servicios que les permita realizar actividades que por sí solas se ven imposibilitadas de llevar a cabo debido a los costos prohibitivos que acarrean. Como ejemplos de servicios a los que se hace referencia pueden mencionarse la difusión de información acerca de oportunidades de negocios en el exterior y acerca de la aplicación de nuevos procesos tecnológicos.
Un mecanismo muy interesante para lograr esta reducción de los costos de transacción que afrontan las pequeñas y medianas empresas debido a su reducida escala lo constituye la realización de ferias y rondas de negocios que faciliten el contacto entre empresarios y permitan, como resultado final, la realización de acuerdos de cooperación empresarial. Esto último genera grandes beneficios para empresas de pequeña escala debido a que les permite compartir los costos implícitos en la exploración de nuevos mercados, aprovechar la estructura exportadora de empresas que ya comercian con el exterior, obtener las ventajas de la especialización productiva, afrontar en conjunto los costos de la capacitación necesaria para implementar nuevas tecnologías o para obtener certificaciones de calidad, etc.
Es de gran importancia también, el desarrollo de los mercados de capitales regionales que les permita a firmas de pequeña escala y a nuevos emprendimientos rentables pero riesgosos, el acceso al financiamiento que el sector bancario no puede ofrecerles debido a las limitaciones de este último para evaluar los proyectos de pequeña escala y a las dificultades que tienen quienes desarrollan estos últimos para brindar la información necesaria para evaluarlos correctamente. El desarrollo de Obligaciones Negociables de pequeñas y medianas empresas y de Capitales de Riesgo (Venture Capitals) apunta en la dirección sugerida.
Como fue mencionado en párrafos anteriores, las inversiones en infraestructura constituyen otra herramienta fundamental para impulsar el desarrollo regional. Si bien es obvio que este tipo de inversiones son necesarias para lograr esto último, es importante realizar algunas consideraciones adicionales al respecto.
En primer lugar, el argumento de que cada peso adicional que se invierta en obras de infraestructura genera aumentos en el crecimiento de una región es incorrecto. Si la inversión realizada no es económicamente rentable (es decir que los costos que genera para toda la sociedad son mayores que los beneficios que genera para la misma), el resultado es el opuesto: llevar a cabo el proyecto genera un crecimiento menor que el que se produciría en ausencia del mismo, debido a que se están desperdiciando recursos escasos.
El incentivo que tienen los políticos de realizar obras de infraestructura nuevas en lugar de destinar los recursos utilizados al mantenimiento y mejoramiento de la infraestructura existente debido a que realizar lo primero es más visible y, por lo tanto, políticamente más atractivo que lo segundo, muchas veces conduce a decisiones de inversión ineficientes. Esto ocurre cuando sus costos son mayores que sus beneficios una vez que se incluyen dentro de aquéllos los costos de oportunidad implícitos en la no utilización de los recursos escasos en la mejor alternativa disponible.
Es entonces incorrecto justificar cualquier tipo de inversión en infraestructura en cualquier región con el argumento de que se favorece siempre el crecimiento de esta última. Para analizar este tipo de cuestiones resulta de utilidad dividir a las distintas regiones en tres grupos: regiones atrasadas, las cuales se caracterizan por carecer de los demás determinantes de desarrollo; regiones intermedias, caracterizadas por tener un gran potencial de crecimiento debido a la presencia de las condiciones necesarias para hacerlo pero restringidas por insuficientes obras de infraestructura; y regiones congestionadas, regiones que tienen un elevado nivel de desarrollo y elevados costos de aglomeración.
De esta manera, el impacto de nuevas inversiones en infraestructura sobre el desarrollo regional será diferente de acuerdo a la región en la cual se realicen aquéllas. Es así que en regiones atrasadas el impacto será mínimo debido a la carencia de otros factores más restrictivos que la infraestructura existente mientras que en regiones congestionadas el desarrollo generado se verá compensado, al menos en parte, por costos de congestión adicionales provocados por el surgimiento de nuevas actividades. En cambio, es de esperar que en regiones intermedias el impacto de las inversiones en infraestructura sea de gran magnitud debido a que eliminan las restricciones que impiden el mejor aprovechamiento de los demás factores necesarios para el desarrollo.
Lo anterior no indica de ninguna manera que no sea conveniente la inversión en infraestructura en regiones atrasadas sino que es necesario analizar en profundidad cual es el mejor destino de los recursos disponibles ya que puede ocurrir que sea mucho más productivo destinarlos al mejoramiento de las otras variables que están limitando el desarrollo, como pueden serlo la calidad del capital humano o el ambiente económico que enfrentan las empresas de la región. En regiones congestionadas, en cambio, puede ser mucho más beneficioso el control de la demanda de la infraestructura existente por medio de la utilización de la política de precios como herramienta de racionamiento3 que el manejo de su oferta a través de nuevas inversiones.
Como última consideración acerca de este punto puede mencionarse la importancia que tienepara el desarrollo regional argentino la búsqueda de los mejores mecanismos que permitan, por un lado, conseguir los fondos necesarios para la construcción de las obras de infraestructura que el interior del país necesita y, por el otro, alcanzar resultados eficientes en la provisión de los servicios que dichas obras están destinadas a proveer. Una propuesta concreta en este sentido se presenta en el próximo capítulo para el caso específico de la infraestructura vial.
Dentro de cualquier discusión acerca de políticas de desarrollo regional no puede estar ausente el tema de la educación y la capacitación de la población ya que resulta difícil sobreestimar la importancia que la inversión en capital humano tiene sobre el desarrollo económico y social. Tal como se desprende de los resultados empíricos presentados en la sección anterior y en el apéndice de este capítulo, las diferencias en los niveles de educación básica de la población de las provincias argentinas constituyen una de las variables más importantes en la explicación de los desequilibrios regionales que caracterizan a nuestro país. Surge así en forma inequívoca la importancia que la inversión en educación básica tiene dentro de las políticas de desarrollo regional. Es indudable también que la formación superior tiene gran impacto sobre el desarrollo, por lo que los programas de estudio, de investigación y de extensión de las universidades constituyen una importante herramienta de desarrollo.
Un tema de enorme importancia dentro del análisis de las políticas de desarrollo regional es el referido a la cooperación entre los gobiernos provinciales, lo que permite coordinar políticas destinadas a solucionar problemas comunes, aprovechar economías de escala en actividades como la realización de misiones comerciales conjuntas, el establecimiento de representaciones en el exterior o el financiamiento de programas de investigación de problemas regionales y crear una unidad con mayor poder de negociación que el correspondiente a las provincias por separado.
En este sentido, la firma del acuerdo de cooperación entre los gobiernos de Córdoba y Santa Fe (acuerdo que se transcribe en el apéndice 8.1) y la intención de incorporar a las restantes provincias de la Región Central constituyen indicios alentadores acerca del futuro de la cooperación entre los gobiernos provinciales. Es muy importante que este tipo de iniciativas prospere y se extienda a las restantes regiones del país de tal manera que se generen mecanismos que permitan eliminar los grandes desequilibrios regionales que han caracterizado históricamente a nuestro país.
3 Existe en Ia actualidad un gran desarrollo teórico en cuanto a los instrumentos para racionar la demanda de servicios viales, especialmente en las zonas urbanas con elevados niveles de congestión, mediante Ia utilización del mecanismo de precios como generador de los incentivos adecuados. Sin embargo, la puesta en práctica de estas ideas se ve dificultada por la resistencia que este tipo de medidas encuentra a pesar de sus sólidos fundamentos teóricos y de los avances técnicos que hacen cada vez más sencilla su aplicación (ver, por ejemplo, Johansson, B. and Mattsson, L. (1995)).
4 Un trabajo reciente aborda estas cuestiones: Lamarche, Carlos; Porto, Alberto y Sosa Escudero, Walter (1998): <
5 Un análisis detallado de este punto puede encontrarse en: Arrufat, José Luis; Díaz Cafferata, Alberto y Figueras, Alberto (1998): <
Apéndice 1
EI Fenómeno de Ia Convergencia Regional en Argentina
Como fue mencionado en el Recuadro 9.1, se han realizado en los últimos años, numerosos trabajos de investigación acerca del fenómeno de la Convergencia Regional utilizando los datos de numerosos países, generalmente desarrollados. Debido a la importancia de este tema dentro de la problemática regional argentina es que el IIE realizó un estudio de esta cuestión6 siguiendo lo que se conoce en la literatura especializada como enfoque <
En primer lugar se estimó la siguiente ecuación utilizando el método de mínimos cuadrados no lineales:
De esta manera, si al estimar los parámetros de la ecuación [1] se obtiene un valor positivo para el coeficiente β, la conclusión a la que se llega es que las provincias de menores ingresos per cápita en 1953 crecieron entre dicho año y 1994 a tasas mayores, en promedio, que las provincias con mayores ingresos en aquel año, por lo que se disminuyó la brecha entre éstas y aquéllas. Se dice entonces que existe convergencia β absoluta.
Como puede apreciarse en el Cuadro 9.6 este no es lo que ocurre en el caso argentino, ya que dicho coeficiente, que indica la velocidad de convergencia entre las provincias, no es significativo a un nivel de significancia del 5%, sugiriendo la inexistencia de convergencia β absoluta entre las provincias argentinas en el período analizado.
6 Utrera, Gastón Ezequiel y Koroch, Javier Adolfo (1998): <
Como fue mencionado en el desarrollo del presente capítulo, la inexistencia de convergencia entre distintas economías puede deberse a que estas últimas tienen características estructurales diferentes, lo que implica que aquéllas convergen a distintos equilibrios de largo plazo (estados estacionarios). Para investigar empíricamente esta hipótesis se utiliza, en la metodología <
que se obtiene al agregar a la ecuación [1] un vector Xi de variables proxies de los diferentes estados estacionarios. De esta manera, la inclusión de estas variables adicionales permite, por un lado, estimar el impacto de estas variables sobre los distintos estados estacionarios y, por lo tanto, sobre el crecimiento durante el período de transición y, por el otro, estimar correctamente la velocidad de convergencia hacia aquéllos.
De esta manera, al incluir en la regresión las tasas de alfabetismo como indicador de la calidad del capital humano, al comienzo del período considerado, se obtienen los resultados presentados en el cuadro 9.7. Como es de esperar de acuerdo a la teoría económica se encuentra una relación positiva entre la tasa de alfabetismo del año inicial y el crecimiento promedio de todo el período. Además, la inclusión de esta variable mejora la calidad de la regresión y hace significativo el valor estimado de β.
Dado que shocks de corto plazo (cuando afectan a los distintos sectores de la economía e impactan sobre las diferentes provincias de una manera sistemáticamente relacionada con sus niveles de ingreso iniciales) generan estimaciones sesgadas del coeficiente β, se incluyeron en las regresiones las participaciones de la agricultura y de la industria en el año inicial, obteniéndose los resultados contenidos en el cuadro 9.8.
Como puede apreciarse en el cuadro mencionado, la inclusión de estas variables mejora la calidad de la regresión, pero no modifica las principales conclusiones que pueden extraerse de ella.
Con el objeto de analizar la sensibilidad de los resultados obtenidos ante cambios en el período de análisis, puede estimarse la misma regresión para distintos períodos. Al hacerlo, se obtienen los siguientes resultados, los cuales no varían sustancialmente con los obtenidos anteriormente:
Finalmente, dado que es de esperar que las políticas fiscales de las provincias influyan sobre sus respectivos estados estacionarios, en el cuadro 9.10 se presentan los resultados que surgen de incluir en la regresión [2], junto con las variables ya utilizadas, las variables trabajos públicos y gastos corrientes, ambos en términos reales per cápita. Como puede apreciarse en dicho cuadro, al agregar estas variables fiscales no se modifican en forma significativa las estimaciones obtenidas de los parámetros correspondientes a las restantes variables y se encuentra evidencia de un efecto sobre el crecimiento positivo en el caso de los trabajos públicos y negativo en el caso de los gastos corrientes, mejorando además el grado de ajuste de la regresión estimada.
De esta manera, el trabajo econométrico realizado siguiendo la metodología <
No puede rechazarse la hipótesis de inexistencia de convergencia β absoluta, por lo que puede afirmarse que las provincias argentinas con menores ingresos per cápita no crecen, en promedio, a tasas mayores que las provincias más ricas. En otras palabras, las provincias pobres no tienden a <
Se rechaza la hipótesis de que la velocidad de convergencia de cada provincia a su respectivo estado estacionario es nula. En otras palabras puede afirmarse que las provincias argentinas se aproximan a sus equilibrios de largo plazo (determinados por sus respectivas características estructurales) a tasas decrecientes indicando, además, la existencia de rendimientos marginales decrecientes y constantes a escala tal come se supone en la Teoría Neoclásica de Crecimiento.
Los coeficientes correspondientes a las tasas de alfabetismo y a las variables fiscales utilizadas, son significativos al 5% de significancia, interpretándose sus valores estimados como el impacto que dichas variables ejercen sobre los estados estacionarios y sobre el crecimiento en el período de transición hacia aquéllos. De esta manera, es posible afirmar que la calidad del capital humano y el monto de inversiones públicas de las provincias argentinas ejercen un impacto positivo sobre el crecimiento de las mismas, mientras que los gastos públicos corrientes influyen negativamente sobre éste, explicando estas variables gran parte de las variaciones en las tasas de crecimiento de las provincias argentinas con respecto a su valor medio en el período considerado.
Es importante tener presente, como se afirmó en otra parte de este capítulo, que la variable gasto público corriente es una medida imperfecta de los gastos no productivos de los gobiernos provinciales, ya que incluyen algunas partidas que, desde el punto de vista económico, deberían clasificarse como inversión, como es el caso de los gastos en educación y en salud. En cuanto al efecto de la inversión pública sobre el crecimiento, no debe olvidarse que con la variable utilizada no se captó el impacto que sobre este último ejerce la calidad de dicha inversión.
Para no extender demasiado el análisis se realizan dos comentarios finales. En primer lugar, es muy importante destacar la necesidad de elaborar estadísticas serias en cuanto a la situación económica y social de las provincias argentinas ya que aquéllas son sumamente escasas y muchas veces poco confiables, lo que dificulta enormemente el trabajo de investigación acerca de los problemas regionales y la toma de decisiones tanto a nivel público como privado. En segundo lugar, debe mencionarse la existencia de otros enfoques para la investigación empírica del fenómeno de la convergencia con los cuales el IIE se encuentra trabajando en la actualidad y que seguramente aparecerán en algunas de sus publicaciones durante el próximo año.
Apéndice 2
Estadísticas Regionales: Producto Bruto Provincial per capita y Producto Bruto Regional per capita
