Balance de la
Economía Argentina



INICIATIVA DE CLSTERES

CAPÍTULO 11: INICIATIVA DE CLSTERES  

En  muchas  oportunidades  los  clústeres  surgen  de manera natural, por iniciativa de privados que trabajan  de  manera  mancomunada  para  lograr  aumentar la competitividad de sus empresas; en muchos otros casos, la intervención del Estado, en sus diferentes niveles, actuando de manera individual o  mixta,  impulsa  ciertos  aglomerados  en  pos  de mejorar la competitividad de las firmas y aumentar  el  nivel  de  actividad  económica mejorando  la calidad de vida. 

 

11.1 Introducción 

En este capítulo se introduce una revisión de la bibliografía sobre políticas, programas e iniciativas de clústeres, poniendo especial énfasis en esta última. Como principal aporte que el IIE quiere volcar en estas páginas, se encuentra la reflexión de que las iniciativas públicas son importantes para el desarrollo de actividad económica, pero la participación ciudadana a través de personas físicas o jurídicas es un eslabón que debe estar unido a la esfera pública y a los ambientes académicos. Es tiempo de incrementar el fomento al diálogo y de acercamiento de partes con el objetivo de cooperar, competir y progresar, dejando mezquindades de lado y promoviendo el desarrollo económico. 

Además se incorporan conceptos del Observatorio Europeo de Clústeres, buscando ampliar el alcance y, a través del estudio de experiencias extranjeras, ver la forma de adaptarlas a la idiosincrasia nacional y regional. 

El capítulo invita a recorrer sus páginas pensando cómo aplicar planes de negocios con el empuje individual, público o mixto dentro de un clúster que genere economías de escala, de alcance, cooperación y competencia. 

 

11.2 Políticas de clúster, programas e iniciativas 

El concepto de construcción puede ser usado de diferentes maneras. Para Sölvell (2008), construcción es una parte del desarrollo dónde unos pocos actores identificables realizan un esfuerzo consciente para construir un clúster. Los actores incluyen a empresarios, industria, organismos de educación y gobierno. Esto da como resultado que294 las fuerzas constructivas puedan emanar desde las bases sociales (bottomup) o desde la órbita gubernamental (topdown). 

Por  un  lado  se  pueden  detectar  muchos clústeres  líderes  que  han surgido  sin  una  planificación; pero en otros casos, ha habido un plan deliberado creado por un gobierno nacional o regional. En Dubai, Arabia Saudita, Corea, China y otras partes del Medio Oriente y Asia, se puede ser testigo de la presencia de la acción gubernamental en el desarrollo de este tipo de aglomeraciones. Agencias y gobiernos  de  esos  países  están  implementando  programas  de  clústeres  que  en  muchos  casos  se integran con grandes proyectos estatales. Parcelas de tierra son diseñadas para sectores particulares, y ejemplos de ellos son el clúster financiero en Dubai y el clúster automotriz en Arabia Saudita. La planificación incluye áreas residenciales, recreativas e industriales.   

 

294 El Balance de la Economía Argentina (2010), Capítulo 13.

  

En Europa un estudio295 marca que en 2008 todos los miembros de la Unión Europea poseían al menos un programa de desarrollo de clústeres. Incluso en EE.UU. este tipo de políticas ha comenzado a emerger como parte de los gobiernos locales y regionales. 

Entonces, a partir de la experiencia internacional se puede detectar que en los clústeres se encuentran siempre presentes dos fuerzas: las fuerzas evolutivas y las fuerzas constructivas. Las primeras se refieren a al contexto en el cual se encuentra el clúster (la cultura del lugar, la historia, el entorno geográfico,  el  marco  institucional,  el  ambiente  macroeconómico,  etc.).  Mientras  que  las  segundas representan las actividades planeadas y ejecutadas por los actores del clúster. A su vez, dentro de las fuerzas constructivas se puede distinguir entre políticas, programas e iniciativas de clústeres: 

  •     Políticas de clústeres: son políticas conscientes a nivel local, regional o nacional que impactarán en los clúster a nivel general o particular. 
  •     Programas de clústeres: son esfuerzos organizados del gobierno para incrementar la competitividad y el crecimiento de un clúster. Generalmente están a cargo de una agencia especial del gobierno y tienen asignado un presupuesto y funcionarios especialmente para dichas funciones. 
  •     Iniciativas de clústeres (CI296): son esfuerzos organizados de los propios actores del clúster para mejorar la competitividad y el crecimiento del mismo, involucrando industria privada, autoridades públicas y/o instituciones académicas  

Claramente se puede apreciar que políticas y programas a nivel nacional y regional de clúster están emergiendo alrededor del mundo. En Europa se pueden encontrar más de 1.000 casos de estas iniciativas, organizadas con un administrador, que cuentan con una oficina y un sitio web. 

 

Asimismo, una CI se conforma de:

  •     Diferentes firmas y organismos como miembros. 
  •     Algunas veces una organización de clúster (CO297) con una oficina, administrador de clúster, sitio web, etc. 
  •     Gobernabilidad de la iniciativa. 
  •     Financiación de la iniciativa. 

Los líderes locales que desarrollan e implementan iniciativas de clústeres toman un rol constructivo para  mejorar  los  trabajos  del  clúster  o  del  ambiente  total  de  la  región.  Objetivos  típicos  de  tales iniciativas  incluyen  la  ampliación  de  los  recursos  humanos,  la  expansión  del  clúster,  estimular  la formación de nuevas firmas y atraer nuevas firmas al clúster, desarrollar negocios, y colaboración comercial tal como iniciativas de exportaciones conjuntas o compras conjuntas para incrementar el poder de negociación. Otros objetivos son la mejora de la tecnología y del ambiente de negocios a través de iniciativas de diálogo o nuevas regulaciones y ampliación de la infraestructura. El rol central del gobierno es estimular el dinamismo y expansión entre las firmas del territorio. Tanto la política fiscal activa y los cambios regulatorios juegan un rol importante. Algunas medidas están orientadas hacia lo macro y otras hacia lo micro de los negocios. El concepto de política de clúster ha ido ganando espacio. El mismo puede ser interpretado de dos maneras: por un lado como políticas 

295 http://www.clusterobservatory.eu/index.html 

296 Por sus siglas en inglés.  

297 Por sus siglas en inglés.

microeconómicas que van a impactar en los clústeres en términos más generales y políticas para clústeres o políticas específicas hacia determinados clústeres.

Se puede discernir dos fallas de mercados que justifican la intervención del Estado a partir de este tipo de políticas. Una de ellas compete a las fallas de redes que surgen debido a que los actores al actuar de manera individual no se dan cuentan de los derrames que ellos crean para otros agentes, y por ende existe poca actividad o inversiones. Entonces la política de clúster puede ser usada para superar la brecha entre los retornos privados y públicos de las actividades de un clúster. Un claro ejemplo de ello es la poca afinidad existente entre empresas privadas e instituciones académicas; el principal problema es la falta de conexión entre las investigaciones académicas y las necesidades de las empresas, y generalmente el mayor problema ocurre por la no comunicación y acercamiento de las partes. Las investigaciones académicas podrían ser más aplicadas si se conectaran ambas partes compartiendo sus fortalezas para contrarrestar las debilidades y apuntar a aprovechas las oportuni-dades.

La otra falla tiene que ver con la información asimétrica que es común dentro de los clústeres. Siilvell comenta que las firmas dentro del clúster tienen un conocimiento limitado de cada una, y las opor-tunidades de negocios son en muchos casos desaprovechadas. En este caso la política y programas podrían generar un ambiente de diálogo y comunicación para contrarrestarlas.

 

Recuadro 11.1: Grupo Europeo de Política de Clúster

El Grupo Europeo de Política de Clúster (ECPG298) fue formado por una Decisión de Comisión en octubre de 2008 como un elemento importante en la búsqueda del fortalecimiento de la calidad de los programas de clústeres asentados en Europa. El grupo de veinte expertos independientes fue encomendado a mejorar el entendimiento de los Estados Miembros y de la Comisión sobre las res-puestas de políticas modernas para mejorar la excelencia de los clústeres y hacer recomendaciones sobre cómo diseñar políticas de clúster en la Comunidad Europea.

En las reuniones del Grupo, a pedido de la Comisión, los temas que se abordan son: - Apoyo para la cooperación internacional entre clústeres. -El rol de los clústeres en el desarrollo de industrias o servicios emergentes. -Los esfuerzos para incrementar la excelencia de las políticas y las organizaciones. -Maneras para crear mejores sinergias entre los instrumentos de localidades con la dimensión de un clúster. 

Fuente: IIE sobre la base de Cluster Observatory.

 

11.3 Implementación de las medidas de actores gubernamentales 

El Grupo Europeo de Políticas de Clústeres reconoce que los clústeres son relevantes en el nuevo ambiente económico y que los programas de clústeres están incrementando su participación en la nueva política industrial, condición necesaria para tener éxito bajo este contexto.

Una política nacional de clúster consiste en documentos, directivas y legislación. Los clústeres juegan un rol de marco para un número de áreas de política. Sólvell (2008), ha determinado seis áreas es-pecíficas de acción:  

298 Por sus siglas en inglés.

  

Política de red de negocios

Política de atracción de inversiones

Política de promoción de exportaciones

Política industrial Política de ciencia y educación

Política de integración de mercado y competitividad

Vale aclarar que la importancia de cada clúster depende del área de incumbencia dónde está situa-do. El área dónde los mismos tienen una participación más prominente es en ciencia y educación.

Como se anticipó en el apartado anterior, las Cls son esfuerzos organizados para incrementar el crecimiento y la competitividad de los clústeres dentro de una región, involucrando firmas, gobierno y la comunidad investigadora 299.

Las Cls tuvieron un rápido crecimiento en la década del '90, en muchos casos inducidas por gobier-nos nacionales o regionales, pero también con bastante frecuencia ellas fueron llevadas a cabo por firmas privadas que se unían para aumentar el atractivo de la región o para mejorar su propia com-petencia a través de la colaboración comercial. Las CI son herramientas para emprendedores y hace-dores de política.

 

Recuadro 11.2: Ejemplo de programa público de clúster: el Clúster de Salud de Córdoba 

En los últimos años el Ministerio de Salud de la Provincia de Córdoba decidió emprender un estudio del sector salud en la provincia con la intención de conformar un clúster exportador en torno a la cadena de servicios de Salud.

Luego de un extenso trabajo que incluyó revisión bibliográfica del tema, análisis de las experiencias internacionales y reuniones con los potenciales miembros del clúster, se decidió emprender un pro-grama para, en primer lugar identificar los potenciales integrantes del clúster y el conjunto de insti-tuciones que lo apoyan y contienen y consolidar una base de confianza entre los actores locales (es decir, el desarrollo de redes entre los agentes y la acumulación de capital social que constituyen un eje transversal en estos tipos de experiencias asociativas); y posteriormente fortalecer el clúster a partir de una serie de iniciativas de clúster.

Si bien en una primera etapa la coordinación estuvo a cargo de agentes privados, el programa fue financiado e impulsado por el sector público ya que se detectó que la principal amenaza para la con-formación y fortalecimiento del clúster eran las fallas en la creación de redes entre los agentes y las fallas de información asimétrica.

En este caso, la aplicación de un programa público de clúster se consideró vital para la formación del clúster. Se espera que a medida que se comiencen a fortalecer los lazos entre los distintos agentes y se construyan estructuras de confianza, el rol del sector público se limite a una participación como un agente más del cluster interviniendo a través de distintas iniciativas de clúster3m.

299 Sólvell, Lindqvist & Ketels (2003).

300 Para ampliar la información consultar remitirse al Capítulo 13.

 

11.4 Objetivos de las iniciativas de clústeres 

Las CIs envuelven un número de objetivos en paralelo, de los cuáles se pueden rescatar seis:

  • Ampliación de los recursos humanos: mejorar las habilidades disponibles a través del entrenamiento vocacional y la administración de la educación. Tales esfuerzos se pueden focalizar en diferentes estrategias: por un lado, intentar atraer y retener los estudiantes en el sector; en otro caso asegurar la oferta futura de mano de obra calificada; finalmente, capacitar personal de manera general o específica. 
  • Expansión del clúster: busca incrementar el número de firmas, a través de incubadoras o promoviendo la inversión interna dentro de la región. Esto contempla la provisión de facilidades físicas con la asistencia en la realización de planes de negocios y financieros y  ayuda a los emprendedores a contactar financiamiento y potenciales clientes. 
  • Desarrollo de negocios. 
  • Cooperación comercial para alentar a las firmas a interactuar entre ellas, como por ejemplo grupos de compra. 
  • Innovación: promover la innovación en producto, servicio y procesos. Hay dos paradigmas para abordar la innovación: una es mejorando la cooperación y los vínculos entre firmas; en el otro extremo,  es alentar la cooperación entre sectores económicos y las unidades de investigación para una mejor comercialización de las investigaciones. 
  • Ambiente de negocios: mejorar las condiciones para realizar negocios, a través de la sofisticación en los términos legales e institucionales o ampliando la infraestructura física. En este punto se puede trabajar sobre aquello que está al alcance de las acciones de gobierno, en vez de trabajar directamente en contacto con las firmas. Se distinguen dos aspectos principales del ambiente que deben enfatizarse: la infraestructura y el marco legalinstitucional. 

 

11.5 Características de las iniciativas de clústeres 

Las iniciativas de clúster difieren ampliamente en la manera de establecerse, sus objetivos, y su organización. Lógicamente también presentan divergencias en términos de su desempeño y su impacto en mejorar el crecimiento y competitividad. El desempeño puede ser medido a lo largo de tres dimensiones: mejora en la competitividad del clúster, logro del crecimiento del clúster y cumplimiento de los objetivos. En lo que sigue se transcriben los resultados de la investigación del Greenbook (2003): 

 

  • Tres dimensiones de la configuración en la cual una CI opera tienen una particular influencia en la probabilidad de éxito: la calidad del ambiente de negocios, la estructura y contenido de la política económica y la fuerza subyacente del clúster. 
  • Dos aspectos del ambiente de negocios poseen una particular y fuerte influencia en el desempeño de la CI, medido por el éxito en la atracción de nuevas firmas. Una es estrictamente económica: la presencia de una comunidad científica avanzada y varios clústeres fuertes son un activo. La otra es más cultural, dónde un alto nivel de confianza entre las empresas y entre el sector privado y público es positivo para el clúster. 
  • Tanto el contenido de la política económica como la estructura de los procesos que implica son importantes para el éxito de la CI. Políticas económicas que aseguran un alto nivel de competencia y promueven ciencia y tecnología tienen un impacto positivo. Un proceso de políticas estable y predecible que apoye la toma de decisiones y que asigne importancia a las decisiones regionales y locales es también beneficioso. 
  • Las CIs parecen funcionar mejor como turbos en los clústeres existentes. 
  • Las CIs de promoción de innovación y nuevas tecnologías son claramente más exitosas en mejorar la competitividad, facilitar el aumento de innovaciones, proveer capacitación técnica y analizar las tendencias técnicas para el establecimiento de estándares industriales. 
  • Experiencias demuestran que un mejor desempeño de los parámetros focalizados por las CIs son logrados a partir de acciones con un rango de objetivos más amplio.  
  • No hay significativa evidencia de resultados de desempeños desiguales según quién sea el impulsor de la CI, ya sea el gobierno, la industria o de manera conjunta. Lo que si se ha demostrado, es que aquellas iniciativas impulsadas por las universidades han permitido una mayor interconexión entre industria y la comunidad académica. 
  • Aquellas  CIs  que  compiten  para  lograr  el  financiamiento  del  gobierno  tienden  a  ser  más competitivas, pero no a atraer a nuevas firmas; caso contrario ocurre si la decisión del gobierno se basa en apoyar aquel clúster que es más atractivo, dónde se logra incorporar nuevas firmas pero no aumentar la competitividad. 
  • Limitar el alcance de las CIs sólo a grandes empresas, a un nivel de la cadena de valor o a empresas domésticas es una receta para el fracaso. 
  • Tener los recursos correctos para trabajar es importante para lograr que las CIs funcionen correctamente. 
  • El facilitador es un factor importante para el suceso de las CIs en términos de competitividad. Facilitadores que tengan un profundo conocimiento sobre el clúster y una fuerte red de contactos contribuye a incrementar la competitividad. 
  • El marco para un CI puede ser construido en base a fuerzas específicas y capacidades de los clústeres en cuestión o usando un marco más general. El primer punto desarrolla una mayor competitividad, pero también depende de cómo ese marco es compartido con las partes intervinientes y del consenso que se logre sobre las actividades necesarias para su implementación. 

 

Recuadro 11.3: Ejemplo de iniciativa privada de clúster: Clúster de Pruebas de Invierno de Autos en Suecia 

En el noroeste de Suecia se encuentra la pequeña localidad de Arjeplog, donde tras décadas atrás  la mayoría de la población de los pocos miles trabajan en el aserradero, la mina local o en el sector público. Actualmente, Arjeplog es el punto caliente para las pruebas de invierno de autos, donde las automotrices y autopartistas de todas las partes del mundo se encuentran para testear las nuevas tecnologías e innovaciones bajo condiciones climáticas extremas. Un negocio que comenzó siendo periférico tres décadas atrás, es ahora el clúster dominante en la región. 

El clúster surgió por iniciativa de un emprendedor local, David Sundström, quien  poseía una pequeña  empresa  de  transporte  utilizando  un  hidroplano  para  transportar  turistas  entre  las  montañas desiertas que cubrían la frontera entre Suecia y Noruega. Durante el invierno aplanaba cuidadosamente el hielo en uno de los lagos locales con la intención de crear su propia pista de aterrizaje. Un día de invierno al comienzo de los 70, una pareja de ingenieros de una firma alemana le preguntaron si podía prestarle su pista de aterrizaje para probar el desempeño de sus frenos. Al cabo de unas pocas semanas, el test fue desarrollado. Al invierno siguiente, los ingenieros retornaron. 

Al final de los '90, una nueva industria basada en la prueba de autos en un entorno duro había co-menzado a emerger. David Sundstrbm decidió abrir una compañía para mejorar el servicio de su base de clientes. Pronto otros siguieron el mismo camino, para atender a otras automotrices alema-nas. A su debido tiempo, Arjeplog se convirtió en el sitio preferido para las pruebas de autos en si-tuaciones climáticas duras301.

 

11.6 Desafíos de las iniciativas de clústeres 

Las iniciativas de clústeres se están convirtiendo en un instrumento de gran difusión para el desarro-llo de clústeres. Sólvell indica algunos desafíos que pueden limitar el impacto de las iniciativas. Por un lado remarca que muchas iniciativas tienden a beneficiar sólo a las pequeñas y nuevas empresas, implícitamente o explícitamente, lo que deja afuera a las grandes empresas creando un sesgo contra las multinacionales extranjeras, lo que provoca que los efectos de las Cls no alcancen su potencial dentro del clúster.

En muchas iniciativas de clúster el rol del gobierno es limitado a la provisión de incentivos financie-ros. Mientras que este papel es importante, esto no compromete al sector público en direccionar los esfuerzos para una mayor competitividad e innovación.

Algunas de las iniciativas se focalizan en clústeres emergentes dónde sólo unas pocas compañías y quizás un único investigador están presente. Mientras tales esfuerzos sean parte de una estrategia promedio de clúster, ellos solo son un elemento en un conjunto de actividades y tendrán un impacto limitado y una significativa tasa de fracaso. La cooperación de clústeres regionales está casi restringi-da al intercambio de prácticas operacionales generales. Durante el período en el cual esto funcione, no se explorarán oportunidades de creación de redes regionales que jueguen un rol complementario a lo largo de las cadenas de valor de sus sectores económicos.

En varios casos se produce un sesgo hacia los clúster intensivos en tecnología y se deja de lado clústeres de servicios más potenciales, que son grandes generadores de empleo y que son menos apoyados por políticas específicas de clústeres.

Todos estos desafíos deben ser abordados en orden de desarrollar un marco global de clústeres. Las políticas de clústeres pueden ser puestas en marcha en regiones prósperas con un fuerte ambiente de negocios o en regiones con significativa debilidad. Lógicamente, las diferentes políticas para en-frentar los desafios deben ser llevadas a cabo por agentes que asuman esa responsabilidad. Los aprendizajes en esta materia deben servir para un aprendizaje mutuo, no para ser copiadas de ma-nera íntegra en otra región, sino para iniciar el diálogo entre las partes interesadas. Estas políticas necesitan ser controladas y permitir una retroalimentación para la corrección de las políticas en pos del cumplimiento de los objetivos.

 

11.7 Recomendaciones del Grupo Europeo de Políticas de Clústeres 

11.7.1 Principios para conformar un Marco General 

1. Los programas de clústeres necesitan ser llevados a cabo con vigorosos esfuerzos para for-talecer las condiciones del marco referencial

 Los programas de clústeres necesitan ser integrados en un contexto más amplio de política económi-ca. Un marco de desarrollo más fortalecido apoya el surgimiento de clústeres, y así los retornos deri-

 301 Para ampliar la información entrar en: http://www.arjeplogtestcenter.com/. 

vados de los programas. Los clústeres proveen importantes ideas sobre las condiciones del marco que son necesarias mejorar. Además muchas de las acciones requieren poco o casi nada de dinero extra e igualmente tienen un impacto superior. Sin embargo, también requieren voluntad política. 

 

2.   El apoyo público para programas de clústeres necesita ser basado en las ventajas del clúster y en su voluntad de mejorar frente a la competencia global 

 

Los programas tendrán un mayor rendimiento si están orientados hacia los clústeres con mayores ventajas competitivas y voluntad para renovarse y actualizarse. Las ventajas competitivas se reflejan en el éxito que los clústeres han logrado en sus líneas de actividades o por la capacidad de moverse  hacia un nuevo campo. La voluntad es revelada por la habilidad para organizar la cooperación dentro del clúster y por la estrategia que subyace para mejorar la competitividad y aprovechar el compromiso del gobierno. 

El gobierno debe moverse hacia aquellos clústeres dónde pueda crear mayores mejoras y de esta manera enviar señales al apoyar los eventos satisfactorios y no compensando los fracasos. El punto fundamental es apoyar a los clústeres más dinámicos. 

 

3.   Los programas de clústeres necesitan ser realizados en un marco de política integrada con roles y responsabilidades claramente asignadas por los poderes superiores 

La eficiencia del apoyo a los clústeres depende de la capacidad de cada nivel de gobierno para desarrollar sus tareas apropiadamente. 

 

11.7.2 Ejemplos de propuestas planteadas302 

1.   Alinear las prioridades de fondos en el presupuesto según la competitividad 

Los presupuestos deben estar alineados con las prioridades que se determinen en los planes estratégicos de la órbita en la que se halla inmerso. El compromiso político hacia la innovación y competitividad tiene que tener consecuencias reales en el gasto público y las acciones. Vale la aclaración de que el presupuesto de la UE no refleja esto, sino que el mayor ítem de gasto está destinado al sector agropecuario seguido por los gastos estructurales, siendo que los fondos destinados a investigación y desarrollo son significativamente superiores a los de innovación. 

 

2.   Mejorar las condiciones del marco de relación de los clústeres 

La mejora del marco dónde tenga lugar la generación de los contactos de la red que interviene en el clúster es fundamental. Algunos ejemplos sobre los cuales se debe avanzar: sistema de patentes con litigación unificada y de bajo costo; inversiones en infraestructura digital para aumentar la comunicación, ampliar el uso del mercado de capitales, entre otras medidas necesarias. 

 

3.   Revisar los perfiles de los beneficiarios de los fondos 

Se necesitan clústeres de diversos tipos para el desarrollo de un país o región. Los clústeres maduros existentes contribuyen a la prosperidad actual, pero los que están emergiendo posibilitan los cambios estructurales y además son los que otorgan un rendimiento más alto a las políticas que realiza el Estado. Por ende, se debe analizar hacia dónde se giran los fondos, siempre pensando en lograr los mayores rendimientos. 

 302 Se generalizan las propuestas más allá de la Unión Europea. Si bien esto no es correcto, sirve para plantear ideas sujetas a debate nacional, regional o local. 

  

La  naturaleza  de  muchos  programas  varía,  pero  generalmente  están  cerrados  a  participantes  de otras regiones. El ECPG confía en el método de coordinación abierta (OMC303) apoyando por ejemplo, el incremento de la facilitación de mejores prácticas de aprendizaje entre regiones para ampliar la calidad de esos programas. 

 

5.   Racionalizar los fondos para los clústeres creando un único conjunto de procedimientos 

En muchos oportunidades los requerimientos para aplicar a los diferentes programas de clústeres son demandantes de tiempo y difieren según el sector al cual pertenezcan, por lo que es necesario eliminar las cargas administrativas para beneficiarse completamente de las ventajas de los programas existentes y lograr una mejor asignación de los recursos limitados. 

 

6.   Mejorar la coordinación de los programas 

La  proliferación  de  programas  puede  no  siempre  seguir  una  estrategia  óptima,  lo  cual  no  es  una señal  de  fracaso.  Pero  sin  embargo,  los  programas  alcanzan  un  mayor  potencial  a  medida  que  se ordenan y no se solapan, y de esta manera se reduce el número de programas existentes reduciendo la varianza de los fondos. 

 

7.   Institucionalizar la provisión de conocimiento e información 

Creación de plataformas para el aprendizaje de la política y la provisión de entrenamiento y herramientas hacia la excelencia en la administración del clúster. 

 

8.   Mejorar las plataformas para la colaboración interclúster 

La colaboración entre clústeres puede provocar varios beneficios incluido la expansión de los vínculos internacionales y la cadena de valor global y el fortalecimiento de la fertilización cruzada y dinamismo.  

 

11.8 Clúster minero en la región de Atacama: un ejemplo de IC 

Chile es uno de los principales productores mineros a nivel mundial y este sector  uno de las principales fuentes de ingreso de divisas de Chile. A raíz de ello comenzaron a llevarse a cabo estrategias y programas de clúster en pos de buscar la optimización y el aprovechamiento del recurso minero. 

Recientemente, en el año 2003, se llevó a cabo en la zona de Atacama, una iniciativa conjunta de clúster entre las empresas mineras y CORPROA (Corporación para el Desarrollo de la Región de Atacama) atento a las necesidades de la región y al potencial que representa la industria minera para el país trasandino. 

Dicho clúster facilita el contacto entre los diversos eslabones de la cadena de producción, logrando interconectar demanda y oferta. Otro de sus aspectos principales es la intensificación de programas de investigación, educación y por sobre todas las cosas la Responsabilidad Social Empresarial; en pos de obtener óptimos resultados sin perjudicar el ambiente tanto social como natural. 

Las  empresas  mineras  realizan  un  gran  aporte  en  términos  porcentuales  a  la  economía  nacional chilena. En el caso de la región de Atacama representa ocho puntos porcentuales aproximadamente a la minería nacional, representando en la región alrededor de US$250.000.000 al año. De este modo, se puede apreciar una gran oportunidad no sólo en términos económicos, sino también desarrollistas. 

303 Por sus siglas en inglés.

  

Cabe destacar que dicha iniciativa no fue la primera. El país trasandino ya incurrió en exitosas experiencias como el Clúster Minero de Antofagasta en los años 1990. Esta región desde el siglo XIX viene realizando  la  explotación  minera,  convirtiendo  este  recurso  en  su  principal  fuente  de  desarrollo económico. Para 1990 la instalación de grandes empresas de capital extranjero provocó un cambio en la producción, sembrando los gérmenes de lo que sería el Clúster Minero de Antofagasta. La actividad del clúster de Antofagasta se encuentra muy desarrollada, brindando los mecanismos y recursos necesarios tanto para la producción como capacitación. Por otro lado tanto el ciudadano como el empresario cuenta con excelente plataforma informativa y comunicativa, a la que accede vía Internet, brindando un mecanismo de dialogo permitiendo acortar las distancias propias de el país trasandino.  

 

11.8.1 Visión y Misión del Clúster minero de Atacama 

En vistas a la iniciativa emprendida en el año 2003, los objetivos planteados para la misma se formularon en estrecha vinculación entre los actores parte del proyecto. La búsqueda constante del desarrollo se pensó en términos de satisfacción de cada uno de los eslabones de la cadena, que van desde  los  grandes  empresarios,  corporaciones,  organismos,  y  finalmente  trabajadores.  Como  resalta CORPROA (S/F) se busca consolidar un modelo de desarrollo sostenible para Atacama que mejore las condiciones de calidad de vida de sus pobladores y que coadyuve a generar más y mejor empleo y tasas de crecimiento sostenido, en el marco del encadenamiento productivo. Ser una unidad eficiente en la generación de Recursos Económicos a través de la creación y mantención de negocios vinculados a la misión de CORPROA, y aportar en el diseño y ejecución de actividades que fortalezcan la posición estratégica de la Corporación. 

Por otro lado se complementó la visión del proyecto con la misión particular que este tendría que cumplir. De este modo se pensó que si se aspiraba a un desarrollo conjunto entre los eslabones de la cadena, no se podía dejar de lado aspectos importantes. Según CORPROA (S/F) dichos aspectos son promover, fomentar y difundir una estrategia de encadenamientos productivos en Atacama para mejorar los indicadores de competitividad y productividad regional. 

La Visión y Misión del clúster minero proporcionan un panorama claro para poder comprender los objetivos detrás de este tipo de iniciativas. Los mismos no sólo radican en el desarrollo puro y exclusivo de un área económica, como lo es la minería, sino también aportan las bases para que la interconexión generada en la región sirva de soporte y fundamento al desarrollo de empresas afines a la actividad y de este modo se prolonguen en el tiempo brindando bienes y servicios bajo los patrones  de más alta exigencia. 

 

11.8.2 Principales actividades del Clúster Minero de Atacama 

La actividad minera en la región de Antofagasta está especializada en la explotación de Minerales Metálicos y No Metálicos. El primero de ellos hace referencia a aquellos minerales que sirve para obtener  metales;  generalmente  se  encuentran  en  pequeñas  cantidades  y  no  forman  rocas,  por  lo que es necesaria la mina para poder obtenerlos. Los minerales No Metálicos son los que no sirven para  obtener  metales,  y  generalmente  se  encuentran  asociados  a  otros  minerales  constituyendo rocas. En Antofagasta, dentro del primer tipo, encontramos el Cobre, Oro, Plata, Hierro y Molibdeno; mientras que dentro de los no metálicos se encuentra la Caliza. 

La explotación minera sin duda es la actividad principal de la región destacándose principalmente la explotación de hierro y cobre, pero a partir de la formación del Clúster Minero de Atacama, se buscó proyectar el desarrollo más allá de la mera explotación; por ello mediante trabajos en conjunto del sector público y privado desarrolla actividades en pos de la promoción y fomento de la industria.  

Desde el año 2005 CORPROA y el Clúster Minero Regional organizan un encuentro anual, Rueda de Negocios  de  la  Minería,  dedicado  a  la  actividad  minera  ya  sea  desde  su  carácter  mercantil  como también informativo. Año tras año, el éxito de dicha tertulia fue creciendo, convocando cada vez a un  mayor  número  de  interesados  hasta  de  carácter  internacional.  Para  el  año  2011,  gracias  a  un acuerdo entre CORPROA y Asociación minera de Copiapó, la rueda de negocios pasaría a nombrarse Feria Industrial Minera de Atacama, lo que permitió la muestra de productos tecnológicos y maquinarias como así también la instalación de stands, dando lugar a la generación de contactos creando un ámbito innovador en la estructura de la feria.  

Durante ese mismo año se llevó a cabo, bajo la organización de CORPROA y CORFO (Corporación de Fomento de la Producción), un encuentro denominado Oportunidades de Negocios para los Proveedores del Sector Minero de Atacama.  El éxito del mismo radicó en la posibilidad de brindar un espacio  de  diálogo  como  complemento  a  la  interacción  mercantil.  Por  su  lado  CORFO  expuso  las herramientas necesarias para acceder a planes de desarrollo ofrecidos por el gobierno, en busca de potenciar las empresas locales y optimizar la prestación de los servicios.  

Estas iniciativas a lo largo de los años fueron perfeccionándose cada vez más, ofreciendo programas de  capacitación,  seminarios  y  cursos;  creando  un  ámbito  de  capacitación  fundamental  al  complemento de la iniciativa de Clúster de la región. 

Por  otra  parte,  vale  destacar,  que  la  región  posee un enorme  potencial  en  otras  actividades  tales como  agricultura  o  turismo,  las  cuales  también  siguen líneas  de  aglomeración  en  pos  de  lograr  el mayor desarrollo posible. 

 

11.8.3 Cadena de valor de las empresas mineras 

Las empresas mineras implican una gran cantidad de actores asociados en su proceso productivo. La interconexión es la clave fundamental del desarrollo en la producción, ya que el abastecimiento de diversos bienes y servicios como  aceros, alimentos para los trabajadores, cal, explosivos, aseo industrial, servicios de maestranza, soporte, mantenimiento, combustibles y servicios básicos como agua, gas y energía eléctrica, se tornan indispensables. De este modo la capacidad asociativa es un elemento fundamental, que lleva a formar redes de interacción entre los diferentes niveles y etapas del proceso productivo.  

En el Esquema 11.1 se aprecian claramente los encadenamientos y las redes de interconexión necesarias nombradas con anterioridad. Por un lado existen Encadenamientos hacia Atrás en referencia a los insumos, maquinarias, estudios e investigaciones previas necesarias para comenzar con la labor del proyecto minero; es decir bienes y servicios especializados indispensables para comenzar con la explotación minera. 

En cuanto al Encadenamiento hacia Adelante representa las actividades procesadoras que implican industria química, forestal y manufacturera. Por otra parte la interconexión no termina aquí, ya que aparecen eslabones dedicados a la provisión de servicios tales como energía, mantenimiento, financieros, turísticos, entre otros. 

Cada uno de estas cadenas se ven intensificados al participar de un circuito mayor como lo es un Clúster minero, ya que logran brindar sus servicios a mayor escala, repercutiendo directamente en el desarrollo de las empresas y la región.   

 

 

De este modo, la estrategia de Clúster parece indiscutible; por la propia motivación de obtener mayores ventajas producto del agrupamiento y trabajo conjunto con diferentes rubros que, consecuentemente, aportará una mayor intensificación productiva en la región acompañada de efectos desarrollistas. Por otro lado al ser el recurso minero de carácter agotable, las bases que sienta este tipo de iniciativas son fundamentales para encontrar en la interrelación nuevas salidas y oportunidades laborales. 

11.8.4 Medio Ambiente y desarrollo minero 

Si bien hasta el momento se expusieron las ventajas de la asociación entre empresas pertenecientes al rubro minero en pos de lograr un desarrollo económico sustentable en una región, no se puede dejar de lado la controvertida relación entre Minería y Medio Ambiente. 

En primer lugar, en el marco del Derecho Internacional, ningún país puede ignorar las normas Ius Cogens de Derecho Internacional o normas imperativas que hacen de las buenas costumbres y practicas internacionales. Por otro lado existen una serie de Acuerdos Internacionales como marco regulador y protector del medio ambiente entre los que se pueden destacar: El Convenio de Estocolmo, relativo a los contaminantes orgánicos persistentes; Convenio de Basilea, sobre el control del movimiento transfronterizo de desechos peligrosos; Protocolo de Montreal, relativo a las sustancias agotadoras de la capa de ozono; y el Protocolo de Kioto, convención marco de Naciones Unidas sobre el cambio climático.  

Dichos  acuerdos  internacionales  son  el  encuadre  normativo  a  nivel  internacional  que  aseguran  el cumplimiento de buena fe de las normativas establecidas en los mismos, siempre y cuando el país, cualquiera  sea,  haya  firmado  y  ratificado  el  tratado. En  este  caso  la  normativa  interna  en  un  país ratificante  de  los  tratados  mencionados  anteriormente,  debe  adaptarse  y  cumplir  de  buena  fe  lo establecidos en los mismos y hacer coincidir su normativa interna con relación a éstos. 

En el caso chileno, ratificó todos los instrumentos de Derecho Internacional arriba mencionados, lo cual establece un marco normativo internacional a respetar en lo que a protección ambiental respecta.  

En cuanto a la legislación nacional trasandina, en 1916 se sancionó la ley 3.133 sobre la Neutralización de los Residuos Provenientes de Establecimientos Industriales marcando el comienzo del marco normativo medioambiental. En 1980 se reconoció por primera vez en la Constitución chilena el derecho a vivir en un medio ambiente "limpio y libre de contaminación" según versa en articulo 19 inciso 8. Para 1994 se promulgo la ley 19.300 marcando un hito en lo que es protección medioambiental.  Por otro lado, Chile posee un Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) funcionando desde el  año  1992  y  regido  legislativamente  desde  1997.  Según  el  Servicio  de  Evaluación  Ambiental  del Gobierno de Chile (SEA) permite introducir la dimensión ambiental en el diseño y la ejecución de los proyectos y actividades que se realizan en el país; a través de él se evalúa y certifica que las iniciativas, tanto del sector público como del sector privado, se encuentran en condiciones de cumplir con los requisitos ambientales que les son aplicables. 

No obstante el desarrollo de la protección ambiental no quedaría simplificado aquí. A partir del Ingreso de Chile a la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) se sancionó la Ley 20417/2010, constituyendo un importante avance y modificación de la Ley 19.300. Los aspectos  primordiales que aporta dicha ley plantean una modernización del modelo institucional ambiental, a través de las siguientes ideas centrales: primero, la creación de nuevas instituciones que se constituyen en referentes del nuevo marco ambiental el Ministerio, el  Servicio de Evaluación  y la Superintendencia  del  Medio  Ambiente;  segundo,    introduce  importantes    modificaciones  a  la  Ley  19300/1994, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, que permiten subsanar algunas debilidades del sistema de evaluación de impacto ambiental y  resolver los problemas de coordinación entre las competencias sectoriales de los diversos órganos con atribuciones en materia ambiental;  y tercero, incluye algunas nociones e instituciones actuales, como  el principio ambiental de las mejores técnicas disponibles y la evaluación ambiental estratégica, entre otros.  

Cabe resaltar la importancia de este tipo de legislaciones que protejan el medio ambiente y aseguren la salud de los ciudadanos dentro del marco de actividades que posibiliten el desarrollo económico de una región.  

 

11.8.5 Importancia económica de la minería 

Las experiencias llevadas a cabo tanto en Atacama como en Antofagasta demuestran la importancia del aprovechamiento de los recursos naturales más allá de la mera explotación de los mismos. Dichas iniciativas de Clúster surgen como un fundamento de desarrollo local buscando la interconexión de áreas de producciones diferentes y complementarias que interactuando pueden otorgar grandes resultados. 

Las  repercusiones  logradas  tras  la  interconexión  marcan  un  parámetro  de  desarrollo  económico perdurable en el tiempo, como por ejemplo puede ser el desarrollo tecnológico creado en torno a un clúster minero, aprovechable en su totalidad para futuros emprendimientos.  

En términos económicos la actividad minera genera grandes rentabilidades, sobre todo en países con abundantes recursos naturales como lo es Chile. Sin embargo el rédito económico debe ir acompañado de un emprendimiento inteligente capaz de crear herramientas y mecanismos que otorguen la protección necesaria al medio ambiente, recursos naturales, seres vivos y ciudadanos. 

Los clúster son un gran centro de producción, exportación y atractivo de capitales nacionales como extranjeros, lo que posibilita la interacción con empresarios e inversores creando una mesa de diálogo y comunicación. Este panorama dota de certeza y rentabilidad proyectos pretenciosos como lo son los clúster mineros de Atacama y Antofagasta. 

 

Recuadro 11.4: Corporación Vitivinícola Argentina 

En  este  sentido,  el  caso  de  la  COVIAR  (Corporación  Vitivinícola  Argentina)  constituye  un  ejemplo exitoso de acuerdo entre producción primaria e industria. Según la Ley 25.849, la COVIAR es la encargada de gestionar y coordinar la implementación del Plan Estratégico Vitivinícola 2020 (PEVI). El órgano de gobierno de la COVIAR está constituido por diecisiete miembros, de los cuales doce pertenecen  al  sector  privado  (representantes  de  cámaras  vinculadas  al  sector)  y  cinco  pertenecen  al sector público (representantes de ministerios de economía y producción a nivel provincial y nacional). Algunos objetivos incluidos en el PEVI son: realizar estudios e investigaciones de mercado para el desarrollo y el impulso de las exportaciones y el consumo local de productos vitivinícolas, coordinar actividades de asistencia técnica relacionadas con la producción y comercio vitivinícola, y coordinar acciones destinadas a promover la integración vertical y horizontal de pequeños productores a fin de que accedan adecuadamente a cadenas de comercialización, la innovación tecnológica y organizativa. Para financiar estas  actividades, la COVIAR obtiene recursos de  contribuciones obligatorias por litro de producto vitivinícola (la contribución varía dependiendo del tipo de producto) a cargo de todas los establecimientos vitivinícolas.  

 

11.9 Consideraciones finales 

A lo largo del capítulo se ahondó en la importancia de las iniciativas de clústeres, así como también en las políticas y programas públicos. Las iniciativas de clústeres son esfuerzos destinados a aumentar la competitividad que pueden provenir del sector privado, público o de ambos. Se debe realzar la importancia de apoyar a aquellos clústeres existentes, porque son grandes responsables del actual nivel  de  desarrollo  económico,  pero  sin  que  ello  genere  una  miopía  que  obstruya  ayudas  hacia clústeres de gran potencial, como por ejemplo los clústeres de servicios que son mano de obra intensivos.  

Además se vertieron recomendaciones tanto para la elaboración como para la implementación de políticas públicas, dónde cabe resaltar que los mejores rendimientos se obtienen en aquellos clústeres más dinámicos, con mejor adaptación al cambio. Sumado a ello, la efectividad depende de que todas las firmas sean consideradas, de otra manera no se alcanzaría el potencial del clúster.  Entonces, el Estado tiene una participación relevante a la hora de incentivar la actividad en entornos de clústeres, pero no siempre debe ser el encargado de delinear acciones y ejecutarlas, sino que el mismo  sector  privado  puede  emprender  proyectos  que  en  muchos  casos  adquieren  la  forma  de clústeres, pero necesitan del aporte estatal para mejorar el marco institucional y la infraestructura existente, factores que cómo se han visto a lo largo del capítulo y en otros Balances de la Economía Argentina, son aspectos esenciales en donde el Estado debe decir presente y abogar para su mejora progresiva.

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