Balance de la
Economía Argentina
PARADIPLOMACIA
CAPÍTULO 6: PARADIPLOMACIA
El medio internacional, siempre cambiante,está modificando la diplomacia, configurando nuevas formas de la costumbre internacional. En definitiva, queremos sugerir, que en determinadas ocasiones, la dimensión estatal de la política exterior puede adquirir un relieve que los responsables de los propios gobiernos centrales no pueden ignorar. Noe Cornago Prieto
6.1 Introducción
Siguiendo a Lecours (2002), las relaciones paradiplomáticas son el conjunto de acciones que realizan las unidades subnacionales en el ámbito de las Relaciones Internacionales, a través del establecimiento de contactos tanto oficiales, como oficiosos (ad hoc) con entidades públicas, privadas o mixtas extranjeras con el fin de promover y mantener asuntos o cuestiones dentro de las competencias que le asignan las respectivas constituciones nacionales.
Este accionar externo, constituye un fenómeno reciente en materia de estudio de las Relaciones Internacionales. Aproximadamente desde los años setenta, el Estado, como sinónimo de Nación ó gobierno central sin entrar en debates teóricos, comienza a desagregarse provocando transformaciones en las estructuras rígidas experimentadas hasta ese entonces. Los cambios se producen tanto en lo formal (jurídico, constitucional) como en las practicas (políticas públicas, acuerdos) y los mismos vinculan a entes subnacionales143 con otras entidades similares, gobiernos centrales (naciones), incluso con organismos internacionales.
La mayor participación, en cantidad y calidad, de los gobiernos subnacionales en la esfera exterior, no solamente se ve impulsada desde el estudio académico sino que posiciona esta actividad como obligatoria en cualquier agenda política actual. Esto se debe a que los gobiernos locales son aliados claves de los gobiernos nacionales en la elaboración de políticas públicas, en la descentralización de servicios públicos prestados en forma más eficiente y equitativas, o en la realización de políticas necesarias en el desarrollo económico y mejor calidad de vida.
Sin lugar a dudas un mundo globalizado que torna insostenible una división clara entre lo doméstico y lo exterior, sumado a los ya comentados procesos de descentralización impulsados en las últimas décadas, genera claramente un nuevo paradigma en las Relaciones Internacionales. Bajo este contexto, se destaca justamente la pluralización de la Diplomacia, donde estos procesos de descentralización y globalización permiten a los gobiernos subnacionales integraciones socioeconómicas mas allá de las fronteras, gestiones compartidas (ya sean sociales, ambientales o incluso de seguridad) o la concertación de regiones. Es decir este nuevo paradigma plural de diplomacia no es otra cosa que la nueva manera de entender a la anterior forma de ver la diplomacia centralizada y singular.
Para estar frente a una relación de paradiplomacia por lo menos uno de los actores debe ser necesariamente un gobierno subnacional (estadual, regional o local) o una organización no gubernamental
143 Cabe señalar que se utiliza este término de carácter general debido a que dependiendo de la estructura del Estado, los mismos adquirirán denominaciones diferentes. A lo largo del capítulo se tratará bajo este concepto, en forma genérica, a todos las denominaciones de gobiernos sub centrales y regionales alcanzadas por la paradiplomacia. Así, a forma de ejemplo, se agrupa a gobiernos regionales, locales, federaciones, provincias, estados, ciudades, municipios, entre otros.
o entidad de la sociedad civil144 . Su carácter distintivo es de esta manera el hecho de constituir un tipo de relación internacional en la que los actores directos ya no son exclusivamente los estados nacionales. Constituye, en ese sentido, un desarrollo institucional de la mayor importancia en las Relaciones Internacionales y en la cooperación internacional y presiona a favor de su creciente democratización. Constituye el espacio más dinámico de la descentralización de la diplomacia y del complejo relacional internacional (Rodríguez Cuadros, 2011).
6.2 Diplomacia y Paradiplomacia
Es con las ciudades griegas, las cuales eran consideradas estados en sí mismas, que se reconocen las primeras aproximaciones a las Relaciones Internacionales. Aquellas, formaban asociaciones de ciudades con el principal objetivo de defenderse ante ataques adversarios. En la actualidad, las ciudades y distintas formas de gobiernos subcentrales se encuentran nuevamente revestidas de un poder autónomo dentro de una organización mayor y más evolucionada. Vuelven de esta manera, a buscar
relacionarse con sus pares a nivel mundial pero en esta ocasión suelen ser convenios económicos, acuerdos políticos, hermanamientos estratégicos o transfronterizos los principales objetivos de las acciones externas. Existe de esta manera un pasaje a lo largo del tiempo de asociar la política exterior con asuntos de seguridad y conquistas hacia una política exterior basada en la apertura del mercado y de asociaciones políticas estratégicas.
Siguiendo a Ponce Adame (2011) en el análisis de la actividad exterior de los gobiernos locales se desprenden cuatro momentos importantes:
El primero se ubica a principios del siglo XX, justo en la etapa del idealismo de las Relaciones Internacionales y el periodo entre guerras, en el marco de la cual se constituye la primera asociación internacional de gobiernos locales.
La segunda corresponde al fin de la Segunda Guerra Mundial, donde surgen los primeros hermanamientos producto de las relaciones entre ciudades aliadas y de aquellas que se confrontaron en la guerra; al tiempo que se da la extensión geográfica de este naciente dinamismo local con la emergencia del Tercer Mundo y la participación de sus ciudades en las primeras organizaciones mundiales de gobiernos locales.
El tercer momento coincide con el inicio del fin del orden mundial de la posguerra en términos geopolíticos, geoeconómicos y estado centrista, y la emergencia con ello de nuevos actores en el sistema internacional, en cuyo marco los gobiernos locales comienzan a formar parte de importantes debates internacionales y transforman sus mecanismos de colaboración ampliando las fronteras geográficas y temáticas.
La cuarta etapa podría llamarse de la consolidación, durante la cual factores como la globalización, los procesos de integración, descentralización, democratización y valorización del desarrollo local, permiten no sólo el reconocimiento de los gobiernos locales como actores imprescindibles en el sistema y la cooperación internacional, sino que también éstos se ven cada vez más obligados a incorporar la gestión internacional como parte de sus políticas de gobierno.
El Estado, principal sujeto internacional, percibe en las últimas décadas cómo otros actores se van incorporando en el plano de las Relaciones Internacionales. Se rompe de esta manera el pensamiento tradicional, donde se considera que las acciones exteriores son centralizadas y le corresponden en exclusividad al gobierno nacional. Sin embargo, el hecho de que la realidad manifiesta otra situación,
144 Rodríguez Cuadros, M (2011) Diplomacia y Cooperación descentralizada: un instrumento para el desarrollo y la gobernabilidad de las regiones.
ha producido que esta corriente no pueda dar explicaciones satisfactorias de las transformaciones ocurridas. Esto da lugar a otras teorías que si bien reconocen al Estado como actor fundamental, incluyen en el escenario a otros actores no considerados hasta entonces y que van ganando protagonismos145. Gobiernos locales, provinciales e incluso instituciones dependientes del estado, aún con limitaciones por no ser sujetos internacionales con plenas atribuciones, forman igualmente relaciones jurídicas y/o comerciales. También forman parte de organismos o redes internacionales y de asociaciones conformadas por gobiernos sub centrales, todo ello sin necesidad de pasar por ministerios a nivel nacional. Esto se viene gestando en un mundo dinámico, donde la velocidad aparece vinculada, en primera instancia, con la flexibilidad en la toma de decisiones y por otro lado, con el tamaño de las estructuras. Se percibe de esta manera una dimensión localglobal difusa y compleja donde se requiere de un tratamiento especial en las Relaciones Internacionales para evitar conflictos por la gran cantidad de niveles de gobiernos y entidades que ingresan en el plano exterior.
Estos cambios globales también ponen en cuestión la utilidad del propio Estadonación. Al parecer, el actor autónomo clave... parece estar no sólo perdiendo control e integridad... en algunos problemas es demasiado grande para operar con eficacia; en otros es demasiado pequeño. Por consiguiente, se producen presiones para una redistribución de la autoridad tanto hacia arriba como hacia abajo, creando estructuras que podrían ser capaces de responder de modo más efectivo...146 Esta lógica de convertir al Estado en un actor con igual relevancia que otros en el accionar exterior es relativamente novedosa pero viene adquiriendo fuerza teórica y empírica. Por un lado, el Estado pierde soberanía en el manejo de cuestiones macroeconómicas, de medio ambiente, de derechos humanos o incluso de seguridad. Así aparece una supranacionalización donde es menester de un Estado incorporarse a una unión o comunidad de países para tratar estas problemáticas. El ejemplo más conocido es el de la Unión Europea, donde los países han delegado competencias en materia económica, comercial e incluso de políticas públicas y seguridad. No solo el hecho de otorgar competencias sino la aceptación de homogeneizar políticas, economía y leyes es un pilar distintivo de esta comunidad.
Por otro lado, la explicada descentralización de poderes y competencias fiscales, administrativas e incluso políticas en busca de una mayor eficiencia en la toma de las decisiones, hace que el Estado delegue poder a los gobiernos sub centrales.
La delegación de competencias por parte del Estado central no asegura que el mismo pierda poder por ello. Incluso varios autores afirman lo contario, promueve el desarrollo y flexibiliza la estructura estatal, provocando así un mayor ajuste a los cambios o impactos externos que pueda recibir una organización. Justamente la mayoría de los países buscan quitar burocracia en las decisiones políticas, lo que va en clara consonancia con la paradiplomacia147. Si se supera cantidad y multiplicidad de instancias de autoridad, el actor subnacional tendría mayores posibilidades para alcanzar metas y políticas propias tanto dentro de sus fronteras como más allá de las mismas.
Las prácticas de interrelación transnacionales ejercidas por las unidades subnacionales no significan el fin de la diplomacia estatal sino que implican la activa participación de los gobiernos locales en las relaciones internacionales contemporáneamente a la acción estatal, constituyendo novedosas for
145 En las nuevas teorías políticas, al incluir a nuevos actores en la escena internacional no solamente se hace referencia a gobiernos subcentrales sino también a empresas multinacionales, ONG, sociedades civiles, uniones o comunidades internacionales e incluso a medios de comunicación, entre otros.
146 Kennedy, Paul (1993), Hacia el siglo XXI, Barcelona.
147 Para aludir a las relaciones internacionales de los gobiernos subcentrales se utilizan diversas terminologías. Tal es el caso de la expresión diplomacia descentralizada empleada por Rodríguez Cuadros. A lo largo del presente capítulo se hace uso del término paradiplomacia para describir el accionar externo de los gobiernos subcentrales.
mas de orejón exterior que, no obstante su autonomía, siguen estando subordinadas a las priorida-des y objetivos del Estado"".
Se observa entonces, que se están generando tres grupos de actores internacionales. Por un lado, los nuevos sujetos Internacionales independientes del accionar estatal, que corresponden a los orga-nismos no gubernamentales (ONG) y organizaciones trasnacionales. En segundo lugar, aquellos or-ganismos internacionales, supranacionales, que se forman por los propios Estados centrales. Por último y el que más Interesa analizar en este capitulo, son aquellos sujetos partes del Estado pero con un nivel menor en la escala de gobierno.
A continuación, en los Esquemas 6.1 y 6.2 se presentan los escenarios de las Relaciones Internacionales. En primer lugar bajo el paradigma de Estado centrista, donde el mismo era el único actor en el accionar exterior. El Esquema 6.2 establece el actual escenario donde se conjuga el accionar de di-versos actores en forma intercomunicada.
6.3 ¿Los entes Subnacionales son actores ó sujetos internacionales?
Si bien se reconoce el accionar externo de los gobiernos subcentrales, no se puede dejar de lado el debate teórico del mismo. Se posee la creencia que en muchas disciplinas la dinámica de lo empírico deja obsoleto el marco conceptual. En el caso de la paradiplomacia, no solo es la teoría la que parece haber quedado atrasada sino también el marco legal que contempla el accionar externo de las provincias y municipios donde en muchos países gobiernos sub centrales realizan acuerdos, redes, asociaciones y convenios sin un marco jurídico que lo contemple.
Se parte así del concepto de sujeto otorgado por el Derecho Internacional Público que considera aquellos que tenían la capacidad de crear normas internacionales y ser destinatarias de ellas y los que podían recurrir a título propio, para hacer valer sus derechos, ante tribunales internacionales o eran llevados ante ellos por haber incurrido en responsabilidad.
Se subraya de este modo, que la voluntad de las subunidades estatales no es suficiente para su inclusión legal internacional sino que la contemplación legal sobre la actividad exterior de las mismas es de suma relevancia.
El vacío legal puede ser tanto por falta de leyes como por no ser claras en su formulación lo que lleva a que en casos de conflictos resulte dificultoso solucionar estas situaciones. Un ejemplo de esto es la situación Argentina, donde la reforma de la Constitución Nacional incluyó en el Articulo 124 la posibilidad de realizar acuerdos internacionales por parte de las provincias. Pese al avance legal, se mantiene el vacío jurídico ya que no se aclara la manera de legitimizar el accionar del ente subnacional frente al Congreso de la Nación.
Siguiendo a Russell (2006) los atributos estudiados para que una entidad se reconozca como un actor internacional son: 1) su grado de autonomía; 2) capacidad o habilidad para movilizar recursos, ejercer influencia y alcanzar objetivos; y 3) continuidad en sus funciones desarrolladas.
Una corriente interesante de la política que contempla esta situación y que describe el fenómeno paradiplomático es la teoría de la responsabilidad internacional, que en la actualidad considera como sujeto de Derecho Internacional, aquel que tenga un derecho o una obligación internacional pero sin importar las dimensiones. Es decir, esta teoría no se focaliza en el tipo de derecho u obligación, lo que interesa es que sea el titular quien tenga y ejerza de manera efectiva a los mismos. En suma, lo que se alude con esta situación es que debería utilizarse actores internacionales para las subunidades que contempla la paradiplomacia y no así sujetos internacionales ya que no está presente el pleno titulo ni tampoco la capacidad de adquirir derechos y obligaciones internacionales plenas.
6.4 Procesos que promueven la paradiplomacia
Existen múltiples procesos que a lo largo de las últimas décadas impulsaron las actividades de los entes subnacionales. A continuación se presentan aquellos que han sido considerados los más relevantes o trascendentes en la transformación del accionar exterior de los distintos actores.149
6.4.1 Descentralización
Sin lugar a dudas la descentralización ha jugado un rol importante en la aparición de entidades subnacionales en la escena internacional. Como ya se ilustró, previo a ello la política exterior era materia
149 Se reconocen otros procesos importantes en la transformación del accionar externo, entre ellos se destacan cuestiones de índole histórico cultural que pertrechan lazos comerciales, culturales, fraternales, etc.
del Estado central pero en los últimos años este proceso se invirtió dando lugar a la administración de recursos por parte de las subunidades gubernamentales. Se impone de esta manera como un fenómeno institucional, político y económico en la mayoría de los países. Es una manifestación global que supera las fronteras, las distintas formas de gobiernos y presiona a las normas para ser reformadas en pos de seguir profundizando este proceso.
Desde la década de los 50 hasta fines de la década de los 80, en grandes partes del mundo se presumió que centralizar el poder era la mejor alternativa para el desarrollo de un país. Con el Consenso de Washington en la década de los 90 y luego de los procesos frustrados de centralización, los procesos descentralizadores se empiezan a profundizar promoviendo la reducción del Estado general. Se pregonaba por la desregulación y descentralización de los mercados, donde los actores del mismo iban a promover la estabilidad y la eficiencia de los servicios, materia que antes era responsabilidad estatal. El Estado bajo este nuevo orden150 debería implementar políticas de ajuste estructural entre las que se destacaban una reforma del Estado, la apertura económica, la privatización de las empresas estatales entre otras. Así cambiaria el rol del mismo hacia un papel regulador y contralor promoviendo la competitividad.
La descentralización se asienta en la transferencia de funciones que efectúa el gobierno central a las autoridades regionales, locales, municipales, provinciales o incluso a organizaciones dependientes del Estado con la intención de mejorar la administración pública.
Lo importante en estos procesos era que no se trataba de una mera cuestión administrativa de delegar funciones, sino que los gobiernos centrales entendieron que quienes iban a emprender este proceso debían de tener la legitimidad suficiente para lograr sus objetivos, por lo que consideró que elegir democráticamente a las mismas era igual de importante que iniciar el proceso.
La descentralización es producto de la ineficiencia del Estado al proveer a sus pobladores de los servicios básicos mínimos y al administrar sus recursos. Los Estados se habían endeudado sobre manera y no habían distribuido las ganancias obtenidas con la explotación de los recursos de sus regiones de manera equitativa. Conforme creció el aparato estatal para cumplir las funciones acaparadas por el gobierno central, creció también la corrupción, empeorando la crisis que vivían los gobiernos centrales151.
Recuadro 6.1: Protodiplomacia vs Paradiplomacia
Aldecoa y Keating (2010) especifican el concepto de la Protodiplomacia, que es el intento de realizar una actividad internacional por parte de un actor subnacional que busca ser el germen de un proceso de secesión. Se vincula el concepto en aquellos casos donde el actor subestatal posee una identidad particular ya sea de carácter cultural o étnico, que la diferencia de los otros actores subnacionales que componen al Estado. Duchacek utiliza el término para incluir a las actividades de los gobiernos subnacionales que promueven un mensaje separatista o independentista en sus programas o en sus proyectos con entidades de otros países. De esta manera, las autoridades ya sean regionales o provinciales utilizan sus misiones comerciales y culturales en el exterior como protoembajadas o protoconsulados de un Estado potencialmente soberano. Este concepto también es utilizado cuando el objetivo no es la independencia del subestado, sino que se ejecutan diplomacias en el extranjero con la finalidad de obtener recursos simbólicos y materiales que le fueron negados en el ámbito interno y de los cuales carecen. Los casos más relevantes de este tipo de diplomacia se encuentran en Quebec, Catalunya y País Vasco.
150 Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) fue como se conoció el proceso, con claro perfil económico, que se promovía a nivel mundial bajo la injerencia de los Estados Unidos.
151 Cusima Frisancho, J.R (2010) Paradiplomacia: El posicionamiento de las entidades subnacionales en el escenario internanal.
6.4.2 Glocalización152
La Glocalización fue el producto de la combinación globalización y descentralización. Los fenómenos globales se filtraban a través de las fronteras del Estado para anidarse en las unidades políticoadministrativas locales, materializándose en lugares físicos concretos situados en los territorios nacionales, y estableciéndose de esta manera una conexión marcada entre lo local y lo global.
Como término económico se refiere a la persona, grupo, división, unidad, organización o comunidad que está dispuesta y es capaz de "pensar globalmente y actuar localmente". El concepto implica que la empresa se adapte a las peculiaridades de cada entorno, diferenciando sus producciones en función de las demandas locales.
Según Pineda et al. (2003), la glocalización parece ser el perfil dominante del mundo postmoderno, dentro de la cual las redes de comunicación global innovan sus productos para hacerlos adaptables a audiencias englobadas dentro de regiones neoculturales, geolingüísticas y geopolíticas. De este modo, quedan localizados temas globales como derechos humanos y medio ambiente, entre otros, además de quedar globalizados temas locales referidos, por ejemplo, a la cultura local. La glocalidad como principio estructurante de la acción de las organizaciones de conocimiento implica la necesidad de crear y sistematizar contenidos sobre aspectos de la cultura local y la producción intelectual autóctona, con objeto de ponerlos a disposición de usuarios locales y globales, mediante su colocación en el ciberespacio. La glocalidad, así entendida, constituye una estrategia para difundir el conocimiento que se produce a escala local, pero, también, para garantizar a los ciudadanos locales el acceso a contenidos globales.
Por la globalización, ninguna economía se puede considerar en la periferia, esto ha dado lugar a un mercado global, unificado donde diversos actores compiten en forma dinámica e integral. Este nuevo paradigma que comienza a gestarse, con la formación y desarrollo de la economía global, en el que el sistema productivo y los mercados se van globalizando y el Estado pasa de ser el motor de la economía a ser un actor mas entre tantos. Este marco, produce la revalorización del territorio, ya que ninguna economía puede considerarse en la periferia y el territorio vuelve a revitalizarse como oferente. Así, aparecen las regiones, redes, hermanamientos como elementos unificadores y unidades socioeconómicas. Estos actores plantean estrategias de producción que consiste en muchas ocasiones en procesos de clústerización. Clúster153 es una agrupación de empresas que presentan
152El concepto aparece inicialmente en la década de 1980 dentro de las prácticas comerciales de Japón. El concepto procede del término japonés "dochakuka" (derivada de dochaku, el que vive en su propia tierra). Aunque muchas referencias tratan a Ulrich Beck como el creador del término y su difusor, el primer autor que saca a la luz explícitamente esta idea es Roland Robertson (1997).
153Ver Capitulo 10 Clústers de este libro.
una fuerte asociatividad en su proceso productivo y tiene como objetivo, mejorar la calidad de vida de la región en la que se halla inmersa. Parece una paradoja que, mientras se destaca a la globalización como fenómeno que provoca la pérdida relativa de peso en las distancias físicas como factor de coste de las transacciones, se esté, simultáneamente planteando la recuperación del territorio, no solo desde un plano académicoteórico sino en la realidad de las estrategias empresariales y las políticas públicas. En síntesis, los profundos procesos de cambio en el plano tecnológico, económico cultural y político a escala mundial impactan inevitablemente en los territorios subnacionales, de esta manera, las dos tendencias (globalización y localización) se convierten en caras de una misma moneda154.
De esta manera, se confirma que la lógica de la economía global ha reconfigurado la organización territorial de los espacios económicos nacionales debido a la desigual inserción de sus territorios en la nueva geoeconomía global emergente. Se torna así pertinente, visualizar a la globalización bajo el nuevo concepto de glocalización entendiendo por tal el fenómeno de la incrustación local en lo global de tal modo que, lejos de constituir la ausencia del territorio, estas actividades se materializan en lugares físicos, muy concretos, situados en los territorios nacionales. Este proceso induce al realineamiento de las relaciones entre el Estado y los focos territoriales de restructuración económica.
De este modo es donde opera necesariamente la reorganización entre las distintas escalas territoriales de forma que se asiste a una parcial desconcentración del espacio económico nacional mientras que la geografía económica mundial se (re)configura en base a un cimiento global de economías regionales subnacionales (Scott, 1998). La trascendencia de las redes regionales y locales actuales que aglomeran gran cantidad de actividades productivas sugiere, a su vez, nuevas modalidades de organización y gestión territorial. Dichas transformaciones han incitado los procesos descentralizadores de los gobiernos centrales, los cuales se han generalizado tanto en sistemas políticos federales como unitarios, en los sitios más dispares del planeta (Sánchez Avendaño, 2000). Como destaca Swyngedouw (1997) y Boisier (1997) la glocalización es un fenómeno que se ha plasmado institucionalmente en la expansión de las competencias y el rol de las autoridades subestatales en lo que respecta a la gestión del desarrollo económico y social en los territorios bajo su jurisdicción.
154Para mayor información ver el capitulo 13 Territorio, regiones y clústeres productivos del Balance de la Economía Argentina 2010.
Recuadro 6.2. Caracterización Geopolítica
Existen diversas formas de clasificar las actividades paradiplomáticas. Una de ellas se basa en el ámbito geopolítico en el que se desarrollan este tipo de actividades. Siguiendo a Duchacek (1990) existen tres categorías distintas de actividades exteriores subestatales.
1) Paradiplomacia regional transfronteriza: En esta categoría el autor incluye los contactos a través de las fronteras que están predominantemente condicionadas por la proximidad geográfica y la semejanza de la naturaleza de los problemas comunes y de sus posibles soluciones. La paradiplomacia regional se refiere a las redes y canales de comunicación, a las reglas explícitas e implícitas, a los procedimientos formales y sobre todo informales que, dentro de una región, permiten y favorecen la interacción cooperativa entre gobiernos municipales y regionales, empresas privadas y ciudadanos individuales. Se trata así de contactos con objetivos derivados de la condición de vecindad. Cuestiones fronterizas, ambientales, de seguridad suelen ser las más relevantes en dichas gestiones.
Un caso particular de este término es la triple frontera compuesta por tres ciudades de tres países distintos, Puerto Iguazú del lado argentino, Foz do Iguaçu del lado brasileño y Ciudad del Este por el territorio paraguayo. La cooperación descentralizada entre estas ciudades es de suma importancia ya que ocupan una superficie de 2.500 km2 que se extiende por un territorio de abundante biodiversidad sobre la base del Acuífero Guaraní, una de las más grandes reservas de agua dulce del mundo. Además, se encuentra uno de los destinos turísticos más visitados; las Cataratas del Iguazú, junto con la tercera zona más grande de libre comercio del mundo ubicada en Ciudad del Este. Este contexto, sumado a la represa más grande del mundo conocida como Itaipú constituye a la Triple Frontera como una de las regiones sudamericanas de mayor riqueza en términos de recursos naturales, energéticos, comerciales y agropecuarios. Consecuentemente, esta área se establece como uno de los más interesantes y significativos espacios en la cooperación e integración transfronteriza.
2) Paradiplomacia transregional: En esta categoría se incluyen las conexiones y negociaciones entre gobiernos no centrales que no son vecinos entre ellos pero los gobiernos estatales sí lo son. La principal diferencia con la primera categoría es que en este caso, es necesario mayor grado de formalización para poder controlar posibles conflictos entre los estados. Ya que la relación deja de ser funcional y necesaria como en el caso fronterizo. Un ejemplo de este tipo podría ser las relaciones que mantiene Cataluña con la región francesa de RhôneAlpes.
3) Paradiplomacia global: Este término engloba los contactos que mantienen gobiernos subcentrales con entidades de cualquier parte del mundo. Son contactos inevitables de una era de globalización e interdependencia en la que las distancias han perdido significación (García Segura 1996).
Entre los numerosos ejemplos que existen alrededor de esta última categoría, se encuentra el acuerdo entre el gobierno de Utah y Chile, de gran éxito comercial. Es en Estados Unidos, donde la constitución reconoce a los estados federados amplias competencias en materia de relaciones exteriores, diplomacia y cooperación en aspectos económicos, sociales e institucionales. A su vez, existe un acuerdo de libre comercio que exonera el 90% de impuestos en el comercio entre Estados Unidos y Chile, lo que ha logrado que Utah triplique sus exportaciones con Chile desde el 2000 al 2010 (Ver Gráfico 6.1). Solamente en concepto de maquinaria no electrónica Utah exportó más de 12 millones de dólares a Chile en 2010 (40% de sus exportaciones totales a dicho país).
6.4.3 Financiamiento de gobiernos subcentrales
En las ciencias económicas, el análisis de las causas de desarrollo y crecimiento económico ha sido un aspecto muy estudiado y debatido en las investigaciones. División del trabajo, acumulación de capital, análisis de la tecnología y comercio internacional son solo algunas de las variables incluidas en los modelos desarrollados. En los determinantes del crecimiento de la gran mayoría de los enfoques155 se omitían a dos variables que parecerían ser importantes: el territorio y el alcance del mismo. Así los temas atinentes a la geografía quedaban bajo el estudio de la economía regional, los cuales estaban en la periferia de los estudios económicos. Es en los últimos años donde la aceptación creciente de la noción de que el desarrollo y la competitividad tienen en mayor medida un carácter localizado donde adquiere gran importancia el financiamiento y las políticas económicas de los gobiernos subcentrales.
Sin duda, el proceso de relaciones internacionales con fines económicos por parte de los entes subnacionales es el fenómeno más destacado dentro del accionar externo realizado por los mismos. Nuevamente se distingue al proceso de redemocratización como aquel que justamente integró a una economía mundial y que incluyó a numerosos actores en la dinámica de los mercados, lo que sumado a la globalización promovió claramente una competencia por conseguir mercados para los bienes y servicios.
En lo que respecta al financiamiento local, la descentralización, estimada como la parte local del gasto publico nacional, se ha incrementado en la mayoría de los países en las últimas décadas. Los presupuestos locales presentan diferencias significativas en las distintas regiones, incluso dentro de una misma región. En la Unión Europea representan una media del 25 por ciento del gasto público mientras que en algunos países en desarrollo menos del 5 por ciento. Al analizar la descentralización del financiamiento local en términos de autonomía de gastos e ingresos, es indudable que ha habido progresos y los mismos son mayores en el gasto que en el ingreso. La experiencia internacional muestra que las relaciones intergubernamentales en lo que concierne al financiamiento son cambiantes, buscando adaptarse a la evolución de los aspectos sociales, económicos, tecnológicos, de infraestructura e incluso políticos. La razón más usual en defensa de la descentralización se basa en
155 V.g. el modelo económico HecksherOhlin, entre otros, ignoran conceptos de distancia, espacio y costo de transporte.
dos ideas. La primera es que los gobiernos subnacionales están más cerca de los ciudadanos que los gobiernos centrales, de esta manera, tienen mejor acceso a la información local para responder mejor a las necesidades de los ciudadanos. La segunda distingue a los gobiernos locales de los gobiernos centrales en que los primeros tienen mayores incentivos que incitan a buscar soluciones más apropiadas para resolver los problemas de índole local. Consecuentemente, tienen mayores posibilidades de optimizar el uso de recursos públicos. Para que estas dos razones sean validas se deben cumplir algunas condiciones entre ellas que el gobierno local disponga de suficientes poderes y recursos propios, así como de adecuadas competencias para poder dar respuesta a sus electores y de esta manera administrar de manera autónoma su financiamiento (CGLU156 2010).
El paso del orden nacional a provincias y/o regiones fue relativamente rápido y se ha sostenido en el tiempo. Luego tal descenso de actividades transnacionales descendió hasta ubicarse de manera asombrosa en niveles locales, de tal forma aquellos municipios grandes o medianos con capacidad para gestionar tales negocios internacionales operaron de manera autónoma; por su parte los más pequeños optaron por el microasociativismo real157 o virtual158 para insertarse en los mercados mundiales.
El nivel con mayor desarrollo de estas acciones es sin dudas el provincial, por ello aquí se encuentra una amplia diversidad de variantes institucionales que van desde dependencias de primer nivel con rango ministerial159, delegaciones comerciales en el exterior160, entes autónomos161, a simples niveles operativos, o que vinculan o vinculaban a actores del sector privado con las autoridades nacionales en la materia162.
6.4.4 La comunicación
Al destacar procesos motores de la paradiplomacia y de la acción externa de los gobiernos subcentrales, no se puede obviar a las tecnologías de la información y la comunicación. Si bien los procesos mencionados previamente como ser la descentralización y la globalización sumadas a las voluntades políticas de manejar autónomamente sus presupuestos son de suma importancia para la gestación del nuevo paradigma de las Relaciones Internacionales, se debe destacar como otro elemento importante a la tecnología de la información y la comunicación. La información como motor no solo del intercambio de bienes y servicios y el desarrollo del comercio, sino también como importante mecanismo de intercambio cultural de identidad y educativo. Esto refuerza la posición de los bloques regionales consolidados o los hermanamientos entre entes subnacionales. Se reconoce así a la información y la comunicación como recurso, es decir, como algo que una entidad debe poseer para su correcto funcionamiento, proceso productivo o incluso toma de decisiones.
156 Ciudades y Gobiernos locales Unidos. Es la asociación más importante de su tipo en todo el mundo aglutinando gobiernos locales que representan alrededor de la mitad de la población de la tierra. Está presente en 127 países y tiene como misión constituirse en la voz y representación mundial del gobierno local autónomo y democrático, mediante la promoción de valores, objetivos e intereses ante la comunidad internacional.
157Como los proyectos de regionalización municipal de y por las divisiones políticoadministrativas en la Provincia de Córdoba.
158 En el caso de los hermanamientos de ciudades.
159 La creación del Ministerio de Comercio Exterior de la Provincia de Córdoba en 1984 durante la primera gestión radical de Eduardo Angeloz a partir de la sanción de la primera ley de ministerios en la nueva era democrática, que duró hasta la finalización del tercer mandato de éste doce años después. Su sucesor de igual cuño político, Ramón Mestre, desmanteló el ministerio y lo convirtió en una oficina de segunda o tercera línea en el gobierno de crisis. Superada la misma nunca le devolvió su carácter de relevancia.
160 El Córdoba Trade Center, fue una instancia para la generación de negocios de actores económicos de la provincia en la ciudad de Nueva York desde 1986. Paradójicamente cuando se desmanteló el Ministerio de Comercio Exterior a comienzos de la gestión de Ramón Mestre se proyectó la apertura de otros dos Centros, uno en España y otro en Rusia.
161 Siguiendo el modelo del exitoso ProChile, se crearon entes con diversas denominaciones y estructuras, más o menos autónomos, con mayor o menor presencia del sector privado, pero todos en definitiva atendiendo a la necesidad de vincular y aunar esfuerzos, y mejorar la inserción internacional de la producción doméstica (nacional, regional o provincial, según el caso). Los entes ProMendoza, ProCórdoba y otros similares se incluyen dentro de esta caracterización.
162 Ernesto Gastón de Marsilio. Aportes TeóricoMetodológicos para el estudio de las relaciones Paradiplomáticas.
Frente al panorama de explosión cualitativa y cuantitativa de información y de nuevas posibilidades de comunicación, los entes subnacionales han dado énfasis a las Tecnologías de la Información y Comunicación (TICs) como forma de innovación y conformación del nuevo escenario global. De esta manera las TICs vienen a contribuir, tanto en el posicionamiento exterior de las provincias en el proceso del nuevo escenario territorial glocalizado, como en el papel de la formación de redes o bloques regionales como medio facilitador para que los entes subnacionales puedan convertir estas tecnologías en herramientas eficientes para sus políticas exteriores.
Con anterioridad en el capítulo se hacía referencia a que la globalización tornaba insostenible una división clara entre lo doméstico y lo exterior basado en la interconexión de agentes de distintos tipos en cualquier parte del mundo, las TICs vienen a reforzar este supuesto y crean a su vez una interdependencia de lo local y lo global con lo material y aquello que es inmaterial (Bouateng, 2011). En este concepto, la información no reúne las simples intenciones de informar, sino que la misma es analizada como estrategia de distintos agentes ya sea en el sector privado o público, bajo la consideración de la informatización de todos tipos de procesos (económicos, burocráticos, entre otros). De esta manera aparecen lo que algunos autores llaman el gobierno electrónico163, siguiendo a Finquelievich (2003:1)164 se definen a los gobiernos electrónicos , egobierno o gobierno digital como el conjunto de procesos o métodos de administración basados en sistemas electrónicos, fundamentalmente en Internet, para mejorar la manera en que un gobierno realiza sus operaciones, para que los ciudadanos puedan efectuar trámites en línea y , aún más importante, para proporcionar la información que los ciudadanos necesitan y merecen para evaluar el desempeño de sus funcionarios y oficinas gubernamentales. Esto incentiva no solo la mayor productividad y la desburocratización de la administración local sino que promueve la transparencia en los gobiernos165.
Sin lugar a dudas, las TICs han sido una fuerza motriz en las transformaciones recientes de las Relaciones Internacionales permitiendo el aumento del número de actores en permanente y no por eso excluyente interacción y creando nuevos canales para la comunicación entre los mismos. Se presenta a la tecnología como una valiosa herramienta de potencialización e inserción en materia económica, social e institucional.
6.5 Argentina y su experiencia en Paradiplomacia
Desde Constitución Nacional, aprobada en 1853, se establece un gobierno representativo, republicano y federal. El país se organizaría en torno a la existencia de dos polos de poder, gobierno central y gobierno provinciales, donde estos últimos mantendrían sus competencias originarias a excepción de aquellas delegadas al gobierno federal. Entre las facultades delegadas, se destacaría el manejo de la política exterior junto con la defensa y el manejo de la política macroeconómica.
El centralismo exterior del Estado argentino se mantendría hasta fines del siglo XX. Producto de la globalización y los procesos de descentralización en otras partes del mundo, en la década del 90 esta realidad comenzó a mutar potenciando el accionar a nivel internacional de las provincias argentinas. Fuera del marco normativo vigente, las relaciones internacionales comenzaron a generar presión para una necesaria alteración legislativa que las incluyera y regulara con el objetivo de evitar conflictos futuros.
Aprovechando el proceso de reforma constitucional de 1994, los constitucionalistas, principalmente provenientes del interior plantearon la necesidad de un cambio doctrinal donde las unidades subna
163 Para ampliar el tema remitirse al Capítulo 14.
164Finquelievich (2003), EgovGobierno Electrónico en las ciudades del Mercosur.
165 Ver capitulo 8 y 9 de este libro sobre transparencia.
cional obtengan un activo más en el manejo de sus competencias y colaborarán fuertemente con el Estado central en cuestiones de concurrencia 166(Paikin 2010).
Se incorpora así el artículo 124 que establece: Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines, y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional.
Si bien el artículo buscó atender un tema necesario en las Relaciones Internacionales, no quedó exento de debate en el campo de derecho. El primer punto es el alcance de convenio internacional, que abre paso al debate de la naturaleza del mismo. Un planteo que se suele hacer es si el convenio incluye tratados internacionales. Siguiendo a Piombo (1994) y Sánchez (2004), el término convenio no fue azaroso y se utilizó para limitar el alcance de los acuerdos internacionales que puede realizar las provincias en comparación con el Estado Nacional que se reserva la realización de Tratados.
Otras cuestiones que llaman la atención del análisis del artículo se vinculan con el crédito público y con el conocimiento por parte del Congreso. Respecto a esto último no es clara la forma de dar a conocer un acuerdo o convenio por parte de un ente subnacional hacia el Congreso. Algunos autores establecen que debería ser aprobada por este poder mientras que otros consideran que basta con una simple notificación. En lo que respecta al crédito el debate se centra en la capacidad de las provincias de contraer créditos con organismos internacionales, lo cual es una de las principales actividades realizadas en la esfera internacional. Es interesante destacar que según la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969 la responsabilidad última ante incumplimiento de pago por parte de las provincias es el Estado nacional, esto da lugar al debate de si el gobierno provincial tiene la potestad de contraer créditos ante la virtual posibilidad de endeudar al gobierno nacional lo que a su vez, iría en contra de lo establecido en el artículo 124. En definitiva, las provincias sólo pueden actuar en la materia internacional al igual que en las otras en la medida que la Constitución Nacional lo permita, para lo cual deben cumplirse tres condiciones particulares:
- Que no sean incompatibles con la política exterior de la Nación.
- Que no afecten las facultades delegadas al Gobierno Federal.
- Que no afecten el crédito público de la Nación. Salvo que ella se obligue como avalista.
6.5.1 Experiencia local
En Argentina se incorporó desde el 2005 la cooperación descentralizada a las actividades del Ministerio de Relaciones Exteriores, dentro del ámbito de cooperación internacional. El programa de cooperación descentralizada de la cancillería argentina persigue cuatro objetivos básicos (Rodríguez Cuadros, 2011):
166 En tema de Derecho Constitucional, concurrencia de facultades es cuando existen campos donde interviene tanto el gobierno central como los gobiernos subnacionales. Ejemplo de ello: educación, salud, seguridad, entre otros.
1. Mantener la presencia del Ministerio de Relaciones Exteriores en las tareas de vinculación y acceso a la cooperación técnica internacional.
2. Establecer contactos con responsables de entidades territoriales (gobiernos subnacionales) para posibilitar el desarrollo de acciones de cooperación internacional con los gobiernos locales y sus organizaciones.
3. Articular e informar a los gobiernos locales acerca de la cooperación internacional y la cooperación descentralizada.
4. Fomentar el desarrollo de la cooperación descentralizada como una nueva herramienta importante para el fortalecimiento de las capacidades locales.
Las provincias y municipios argentinos establecen así hermanamientos, redes y acuerdos de distintas índoles con entes internacionales. A su vez, forman parte de asociaciones nacionales y regionales que agrupan entes subnacionales para promover la cooperación y la coordinación de los mismos. Este es el caso de la Federación Argentina de Municipios que aparece como entidad pública no estatal, facultada por Ley Nacional para adquirir derechos y contraer obligaciones donde tiene como objetivo principal promover la defensa de los municipios del país.
A su vez, estas asociaciones locales, forman parte de asociaciones regionales que constituyen espacios institucionales de paradiplomacia siendo las más representativas la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipalidades y Asociaciones de Gobiernos Locales (FLACMA), establecida en el año 2003, Mercociudades, constituida en 1995 en el ámbito del Mercosur, la Federación de Municipalidades del Istmo Centroamericano (FEMICA), formada en 1991 .
Existen a su vez, ejemplos de regiones transfronterizas en nuestro país, entre las que se destacan: La Zona de Integración del Centro Oeste Sudamericano (ZICOSUR) establecida en 2005, el Comité de Integración de ATACALAR que agrupa a la Región de Atacama en Chile y las provincias de Catamarca, Córdoba, La rioja, Tucumán y Santiago del Estero; la Región Centro conformada por Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe y la Comisión Regional de Comercio Exterior del noreste argentino (CRECENEA) que integra sus problemáticas con el Consejo de Desenvolvimiento del Sul (CODESUR) que agrupa los estados del sur de Brasil.
En el ámbito de la paradiplomacia, la expresión más importante de accionar multilateral y cooperación descentralizada es el ZICOSUR. Se trata del primer foro internacional latinoamericano constituido exclusivamente por gobiernos subnacionales, con una dinámica participación empresarial (actor no estatal). Este foro está dirigido a propiciar la integración económica y física del centro oeste sudamericano, con la finalidad de propender al desarrollo sustentable de la subregión. Se institucionalizó en 2005 integrado por estados de Brasil, departamentos de Bolivia y Paraguay, regiones de Chile y provincias del norte de Argentina, como se puede apreciar en el Mapa 6.1.
Tiene como objetivo básico coordinar posiciones conjuntas para luego canalizarlas hacia los gobiernos nacionales y regionales. A su vez, busca la inserción de la subregión en el contexto internacional desde el punto de vista competitivo, desarrollando el comercio exterior con los mercados internacionales mediante la articulación de ejes de comunicación, así como también promover la integración social y cultural, como mecanismo para lograr el desarrollo económicosocial de las regiones que la integran.
Su agenda de trabajo está dividida en cuatro áreas: Comercio e industria, Infraestructura y servicios, Medio ambiente, Turismo y cultura. El establecimiento de redes viales e hidrovías, la progresiva integración energética, junto con la promoción de la inversión, el comercio y nuevas tecnologías en distintas áreas económicas son algunos de los ambiciosos planes de esta entidad.
Entre sus metas de corto y mediano plazo se encuentran desarrollar el transporte multimodal, la utilización del Corredor Bioceánico NortePacíficoAtlántico; la coordinación de esfuerzos para optimizar la capacidad de producción del norte argentino, la zona colindante de Paraguay, el sur de Bolivia, el sudoeste de Brasil y el norte de Chile, especialmente a través de los corredores bioceánicos. Lautilización intensiva de los puertos de las regiones de Chile; y, la promoción de la interconexión de las hidrovías ParaguayParaná y ParanáTieté con la red de comunicaciones bioceánicas167.
6.6 Recomendaciones
Desde el Instituto de Investigaciones Económicas (IIE) se destaca la necesidad de avanzar sobre las políticas de formación de regiones integradas por provincias (v.gr Región Centro) y sobre el nuevo paradigma de las Relaciones Internacionales, la Paradiplomacia. Una condición necesaria para poder progresar en este tipo de políticas es brindar un marco legal más claro en el alcance y procedimiento a realizar por los gobiernos subnacionales en su accionar externo.
Es importante a su vez, la creación de dependencias estatales en materia de relaciones internacionales, dándole al menos rango de Secretaria de Estado dependiente del gobernador. Este es el caso de la provincia de Córdoba donde se creó la Secretaria de Integración Regional con la función de asistir al Poder Ejecutivo en todo lo concerniente a los procesos de Integración y Desarrollo Regional.
Se busca revalorizar el rol de las relaciones internacionales otorgándole un marco legal e institucional acorde a la importancia que significa en la política actual. La intención, de esta manera, es promover la inserción de las provincias en la arena internacional a través de regiones o asociaciones con el objetivo de obtener ventajas competitivas en distintas áreas actuando en forma integral entre gobiernos subcentrales.
6.7 Consideraciones Finales
La aparición de nuevos actores en las relaciones internacionales ha permitido que los conceptos iníciales de diplomacia evolucionen y con ello permitan considerar a actores que si bien no necesariamente son objetos de responsabilidades plenas, están vinculados en relaciones internacionales de manera directa. Las entidades subnacionales participan de esta manera en organizaciones, hermanamientos, formación de redes y acuerdos bilaterales con organismos internacionales de distinta índole (ONG, estados nacionales o subnacionales).
El fenómeno de la globalización y la descentralización han sido factores determinantes en el cambio de escenario de las Relaciones Internacionales. Así adquieren importancia los actores internacionales locales en la atención de sus necesidades y en la toma de decisiones en los ámbitos que le competen. Como resultado del impacto de estos fenómenos sobre la soberanía del Estado, junto a las nuevas condiciones tecnológicas, de los procesos de comunicación masiva y de la importancia de ingresar en el mercado mundial, la diplomacia parece debatirse entre la obsolescencia y su obligada reinvención. De esta manera se percibe un cambio en el paradigma, adquiriendo valor el concepto de Paradiplomacia, no como forma paralela y contradictoria de la Diplomacia estatal, sino como la expresión de una nueva situación de creciente pluralismo y complejidad social global, donde una nueva cantidad de agentes sociales reclaman, con mayor o menor fortuna y legitimidad el derecho a jugar sus propias cartas en el medio internacional desbordando las prácticas de la diplomacia tradicional (Cornago Prieto 2010).
167 Instituto de Investigaciones Ecónomicas (IIE) Balance de la Economía Argentina 2003. Anexo 1.
