Balance de la
Economía Argentina
EDUCACIN BSICA
CAPÍTULO 3: EDUCACIN BÁSICA
"La educación ha constituido la más sólida opción para el desarrollo global de las sociedades en el mundo (...) es considerada como asunto de Estado prácticamente por todos los gobiernos del orbe,pues su función resulta determinante paro la conservación, fortalecimiento, modificación o reproducción de las estructuras sociales" Teodoro Alemán Nava.
3.1. Sistema educativo nacional
Al entender de la socióloga francesa Margaret Archer (1986), el término "Sistema Educativo" se ha utilizado de manera indiscriminada para hacer referencia a realidades disímiles. Por esto propone una definición que permite identificar con precisión qué realidad queremos explicar. La autora defi-ne al Sistema Educativo como la "colección de instituciones diferenciadas, de amplitud nacional, cuyo control e inspección general es, al menos en parte, incumbencia del Estado, y cuyos procesos y partes Integrantes están relacionados entre se. As' quedan fuera del sistema escolar todos los pro-gramas e instituciones educativos que funcionan al margen de la órbita de control estatal y que no corresponden a la educación formal.
Según lo establece el articulo 16 de la Ley de Educación Nacional, la educación es obligatoria desde los cinco años y hasta la finalización de la escuela secundaria. El sistema educativo argentino está Integrado por servicios educativos de gestión estatal y privada, gestión cooperativa y gestión social. La estructura del sistema educativo nacional dispuesta por la ley Nii 26.206, comprende cuatro niveles y ocho modalidades: educación inicial, primaria, secundaria y superior. Entre las modalidades se tiene: educación técnico profesional, artística, especial, permanente de jóvenes y adultos, educación intercultural bilingüe, educación en contextos de privación de libertad y educación domiciliaria y hospitalaria.
Existen diferentes formas en que se organiza la educación en función a la población a la que se dirigen, definida según la edad de los alumnos, de sus necesidades educativas, o de sus inquietudes o motivaciones. Los tipos de educación son: Común, Especial, Jóvenes y Adultos, Artística y Otros. Cada tipo cuenta con una organización curricular diseñada específicamente con modalidades pedagógicas particulares. La Educación Común a la que se refiere este capítulo, está destinada a la mayor parte de la población. Cumple con el objetivo de lograr que la población escolarizada adquiera los conocimientos, las destrezas, capacidades, actitudes y valores que la estructura del sistema educativo prevé en los plazos y en las edades teóricas previstos. Los contenidos apuntan a la formación general, permitiendo la especialización a medida que el alumno avanza en los niveles educativos.
El Ministerio de Educación de la Nación es el nivel más alto de conducción del sistema educativo, con responsabilidad concurrente y concertada con los Ministerios de Educación Provinciales y la Secretaría de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; quienes tienen a su cargo la administración y supervisión de los sistemas educativos - con excepción del subsistema universitario.
La dimensión del sistema educativo argentino se evidencia en los siguientes números:
En el año 2010 abarcó 50.050 establecimientos.
La gran mayoría de los establecimientos tiene como objeto la educación común y sólo el 8% imparte educación a la población con necesidades especiales Educación Especial y Educación a Jóvenes y Adultos.
La importancia del sector de gestión privado varía considerablemente según la provincia. El porcentaje de alumnos que atiende cada sector estatal y privado proporciona una visión de la envergadura que adquieren en cada sistema educativo provincial. El porcentaje de alumnos que acoge el sector estatal varía desde un 48% en la Ciudad de Buenos Aires a un 90% en las provincias de Chaco y Formosa.
La provincia de Córdoba posee alrededor del 10% de los establecimientos educativos del país y atiende al 8% del alumnado nacional. De las 4.803 unidades relevadas en el año 2010, el 78% se encuentran bajo gestión estatal lo que implica cinco puntos porcentuales por encima del promedio nacional. La participación del sector de gestión privada en el sistema educativo provincial es del 22%, mostrando una mayor presencia en el nivel secundario y superior no universitario, por encima del 50%. Del total de 845.262 alumnos cordobeses que asistieron a los diferentes niveles de la educación común en el año 2010, el 68% lo hizo en establecimientos de gestión estatal. Se destaca la mayor participación de alumnos en los establecimientos de gestión privada (32%), en comparación con la participación nacional que se encuentra en 28%.
3.2. Cobertura del sistema educativo
A partir de su institucionalización definitiva a fines del siglo XIX, el sistema educativo moderno se caracterizó por su continua expansión. Siguiendo esta tendencia, la universalización de la educación primaria constituye el segundo Objetivo de Desarrollo del Milenio. El Informe de Seguimiento de la Educación para Todos en el Mundo elaborado por la UNESCO revela notables esfuerzos y progresos en la escolarización de los niños, con una disminución de 39 millones de niños privados del acceso escolar entre 1999 y 2008. Sin embargo en el último lustro se percibe una minoración en la dinámica inclusiva siendo el principal obstáculo la desigualdad social.
Los indicadores mundiales presentan una alta sensibilidad a los cambios de situación que se den en un número reducido de países debido a la concentración de la privación escolar en un núcleo fuerte de quince países que cuentan con la mayor población de niños sin escolarizar de todo el mundo y engloban a más de la mitad de los niños en el mundo con igual condición (ver Gráfico 3.2)
Argentina ha sido el país pionero en América Latina en cuanto a desarrollo masivo de la educación primaria. Dada la obligatoriedad impuesta por la Ley de Educación Nacional (LEN), la educación en Argentina para los niveles inicial (sala de 5 años), primario y secundario debe ser universal. Para medir la cobertura alcanzada por el sistema educativo en una determinada área se recurre a las Tasas de Escolarización.
Se define a la Tasa Bruta de Escolarización como el cociente entre la matricula del nivel analizado, sobre el total de la población en edad teórica para cursarlo. Las tasas brutas de escolarización pueden resultar sobredimensionadas al relacionar dos universos distintos: las personas de cualquier edad que cursan el nivel referido y las personas que cursan con la edad teórica requerida para el mismo. Por lo tanto por razones de sobreedad o de ingreso precoz, puede ser superior al 100%.
En el Cuadro 3.1 se obtienen las tasas de escolarización bruta para los distintos niveles de educación en la provincia de Córdoba, considerando los datos proporcionados por el Censo Nacional 2010 y el Relevamiento Anual 2010.
Cabe destacar particularidades en el comportamiento de esta tasa dentro de cada nivel. En el nivel primario, las tasas de escolarización bruta de los distintos grados logran valores similares al promedio con diferencias que no superan los 6 puntos porcentuales. Por el contrario, las diferencias sonsustanciales en el nivel inicial y secundario.
La cobertura del nivel inicial se caracteriza por tasas de escolarización que van desde el 18% para la sala de 3 años, pasando por el 90% para la sala de 4 años, culminando el nivel con una tasa del 112% para la sala de 5 años. Los datos obtenidos concuerdan con la obligatoriedad impuesta por la LEN a la sala de 5 años y la obligatoriedad de oferta gratuita por parte del Estado de la sala de 4 años.
Realizando un análisis en el tiempo de la matrícula del nivel inicial, se observa un continuo aumento de la misma, con una expansión para el periodo 2006-2010 del 15,21%. Cabe remarcar que de las
15.311 nuevas matrículas, 9.254 se crearon en el sector estatal.
En lo que respecta al nivel secundario preocupa la contracción experimentada por la tasa de escolarización en grados superiores. Comenzando con tasas que indicarían la universalización para los primeros dos grados del secundario, se culmina el ciclo con tasas brutas que solo superan la mitad de la cobertura deseable.
Como se comentó, las tasas brutas de escolarización pueden estar sobreestimadas al relacionar dos universos diferentes, con el objetivo de salvar estas diferencias se recurre a la Tasa Neta de Escolarización la cual se computa como el cociente entre el número de personas escolarizadas en cada nivel con la edad escolar pertinente y el total de la población de ese grupo etano. Los valores obtenidos para el conjunto provincial se reflejan en el Cuadro 3.3.
De esta manera, el 94,27% de los cordobeses entre 6 y 12 años perciben los beneficios de la educación primaria, orientada a la formación integral, básica y común de los niños. Una vez alcanzada la universalidad, surge como desafío el cumplimiento del art. 28 de la LEN que propone la extensión de la oferta educativa de jornada completa como una forma de ampliar el horizonte de experiencias educativas durante la infancia. Según datos proporcionados por el Relevamiento Anual 2010, sólo el 2,06% de los niños matriculados en el nivel primario asistían a escuelas con jornada doble. Se observa un mayor porcentaje de niños con jornada doble en escuelas de gestión privada (4,27%) en comparación con el porcentaje de alumnos de gestión estatal con jornada extendida (1,34%) Escolarizar a los niños es un paso esencial pero insuficiente para el pleno goce de los beneficios de la educación, es preciso que los mismos continúen su trayectoria educativa. Para entender la progresiva disminución de la tasas de escolarización se debe atender a la trayectoria de los alumnos dentro del sistema educativo. El abandono se agrava paulatinamente a medida que se avanza desde la educación primaria, donde es prácticamente nulo, hacia los primeros años del secundario, en los que adquiere valores significativos.
La tasa de repitencia indica el porcentaje de alumnos que vuelve a cursar un año de estudio. Se calcula a través del cociente entre los alumnos repitentes en un año lectivo dado (t+1) y los alumnos en el año lectivo anterior (t), multiplicado por cien. La repitencia es considerada por algunos autorescomo la antesala para el abandono o fracaso educativo. Según datos proporcionados por el Ministerio de Educación Provincial la tasa de repetidores en el nivel primario para el año 2010 fue de 3,4%, mientras que en el nivel secundario se alcanzó una tasa del 9,6%, siendo inferiores a los porcentajes nacionales (4,69% y 12,45% para el nivel primario y secundario respectivamente). Sin embargo, se debe profundizar el análisis hacia los distintos años lectivos dada las diferencias sustanciales que experimentan.
A medida que se avanza en el año de estudio es menor el porcentaje de repetidores sobre la matrícula. Los tramos más críticos por nivel se presentan en el primer curso, donde el alumnado debe adaptarse a una estructura y exigencia distinta a la que venía acostumbrado. Es en este momento donde las políticas educativas y herramientas pedagógicas se deben orientar, dado que el fracaso en el primer año del nivel condiciona toda la trayectoria educativa futura.
En una comparación inter-jurisdiccional surge la Ciudad de Buenos Aires como la jurisdicción con menores tasas de repitencia para el ciclo primario (1,89%), siendo especialmente baja para los primeros cinco grados del mismo; con excepción del primer grado que presenta una tasa de repitencia del 2,80%, hasta quinto grado inclusive la repitencia nunca supera el 2%. En las antípodas se encuentra Corrientes, siendo la jurisdicción con mayor tasa de repitencia para el nivel primario (13,34%), especialmente para los primeros cinco grados. El 21,66% de los alumnos correntinos de primer grado son repitentes.
En lo referente al nivel secundario, Santa Cruz es la provincia con mayor tasa de repitencia, debido a la incidencia de la repitencia del séptimo grado cercana al 22%. Entre el octavo y el duodécimo grado Neuquén, otra provincia patagónica, presenta los peores resultados en cuanto a repitencia.
Se considera que el primer curso del secundario (12 años de edad) es el año de selección del sistema educativo argentino, en el que se decide qué alumnos acceden y a qué escuelas secundarias se dirigen. Este fenómeno se da a una muy temprana edad en comparación con otros países, el promedio de los países de la OCDE poseen su selección a los 14 años de edad, con sistemas educativos que realizan su selección recién a los 16 años como España y Finlandia.
En concordancia con el comportamiento histórico, la tasa de repitencia es mayor en el sexo masculino, alcanzando una diferencia de 3 puntos porcentuales en el nivel secundario. Realizando un análisis departamental surge que el departamento de Minas presenta la menor tasa de repitencia tanto para el nivel primario como secundario (1,6% y 6,5% respectivamente). Por el contrario, las mayores tasas de repitencia para el nivel primario y secundario se relevan en los departamentos Sobremonte (6,5%) y San Javier (11,9%), respectivamente. Por su parte, el sistema educativo en el departamento Capital afronta una repitencia del 3,2% en la educación primaria y 9,6% en la educación secundaria.
Cabe remarcar la profunda diferencia en el porcentaje de repitentes según el sector de gestión al que asistan. Para el Ciclo Básico del secundario, la tasa de repitencia del sector estatal llega a triplicar la afrontada por el sector privado. Sin dudas esto se debe al sesgo de selección, originado por la obligación del sector estatal de incluir a todos los adolescentes que soliciten matriculación. Como se mencionó previamente la repitencia está fuertemente vinculada con el fracaso escolar futuro y el abandono precoz de la educación formal.
A partir de los datos disponibles (año 2007, 2008 y 2009) se observa que la tasa de abandono en la educación secundaria se contrae a medida que avanzamos en el esquema escolar, consecuente con la caída en el porcentaje de repitentes considerados potenciales desertores.
3.3. Gasto público en educación
El Estado es el garante central del cumplimiento del derecho a la educación. Su intervención se justifica desde la teoría económica por las externalidades positivas que la oferta educativa genera en la sociedad. Los mecanismos puros de mercado ignoran los beneficios sociales de una población con mayor preparación por lo que no son capaces de generar las prestaciones educativas en los niveles socialmente95 deseables.
Estudios realizados sobre la incidencia distributiva del gasto público remarcan el carácter propobre de las erogaciones en sectores sociales, siendo los programas con mayor potencialidad redistributiva la educación elemental y media, salud, y promoción social96. Acorde a esto, los Índices de progresividad del gasto público ubican a la Educación Básica (niveles elementales: inicial y primario, y secundario) como gastos públicos de alto impacto progresivo. Por el contrario la Educación Universitaria es el gasto público con menor progresividad, dada la exclusión de los sectores de menores ingresos al sistema educativo superior.
La intervención estatal se encuentra limitada por los recursos que dispone y la obligación de proveer otros servicios sociales y económicos. A partir del análisis de la asignación del gasto a Educación y Cultura se pueden extraer conclusiones sobre la prioridad de esta finalidad y los esfuerzos fiscales del gobierno para la misma.
La evolución del financiamiento educativo puede estudiarse a través del comportamiento de tres indicadores centrales del financiamiento.
El gasto educativo total indica el monto absoluto asignado a la finalidad mientras que el gasto educativo en términos del PBI refleja la prioridad macroeconómica otorgada a la educación. Las series históricas disponibles del gasto consolidado en educación (Nación y provincias) tanto a valores constantes como en porcentajes del PBI evidencian la relación existente entre los ciclos económicos y el gasto en educación. El Gráfico 3.3 muestra el incremento constante en el gasto educativo durante la década del noventa. La crisis de fines de 2001 tuvo un fuerte impacto negativo en el gasto educativo, retrocediendo en sólo dos años más de un punto porcentual del PBI. Si bien se realizaron recortes en términos nominales, la marcada caída en términos reales tiene su causa en el efecto inflacionario.
96 FIEL. La distribución del ingreso a la Argentina. Año 1999.
En el año 2003, de la mano de un nuevo ciclo de recuperación económica el gasto educativo se recompone superando en el 2006 a todos los picos históricos. Cabe resaltar el mayor esfuerzo fiscal con la educación, comprometido en la Ley de Financiamiento Educativo sancionada en el año 2005.
Recuadro 3.1: Ley de Financiamiento Educativo
La Ley de Financiamiento Educativo (LFE) sancionada en diciembre de 2005 preveía el incremento progresivo de la inversión en educación, buscando alcanzar en el año 2010 un gasto consolidado en Educación, Ciencia y Tecnología equivalente a seis puntos porcentuales del PBI. Las metas referidas a la inversión consolidada (Nación, provincia y CABA) en Educación y Ciencia fueron exitosamente cumplidas como se observa en el Gráfico 3.4 que ilustra los objetivos establecidos y el gasto efectivamente realizado. Incluso en el año 2009 ya se alcanzó el objetivo del 6% planeado para la finalización de la LFE.
Cabe destacar que un mayor gasto no garantiza mejores resultados en materia educativa, por lo que se deben propiciar prácticas eficientes que fortalezcan la relación entre el gasto asignado a educación y los resultados alcanzados (ver Gráficos 3.10, 3.11, 3.12, Y 3.13).
El tercer indicador considerado es la participación del gasto en educación sobre el gasto total, el cual permite dimensionar la prioridad fiscal que le asigna el Estado a la educación. Observando el Gráfico 3.5 se puede apreciar el constante aumento en la participación de las erogaciones en Educación y Ciencia sobre gasto total consolidado. La participación cae considerablemente en el año 2003 por una variación en sentido contrario del gasto educativo y el gasto total, recuperando posiciones en el año 2004.
3.3.1. Gasto público provincial en educación
Dada sus responsabilidades, las provincias demuestran un mayor esfuerzo fiscal que el Estado Nacional a la hora de financiar la educación. Si bien todas destinan un porcentaje mayor del gasto total que la Nación la disparidad entre ellas es amplia, siendo Buenos Aires quien destina un porcentaje superior (37,5% del gasto total), casi 16% por encima de Córdoba (21,7%).
Por gasto educativo provincial se entiende el gasto corriente que incluye erogaciones en personal, bienes y servicios no personales, transferencias (incluidas a la educación de gestión privada) y las erogaciones en capital. Este gasto financia a los niveles educativos elementales (inicial y primario), medio y polimodal, y superior no universitario.
La desigualdad en el esfuerzo provincial se mantiene e incluso profundiza al analizar la inversión anual por alumno estatal, el cual se obtiene por el cociente entre el gasto educativo realizado por la provincia, deducidos los montos transferidos a la educación de gestión privada, y la cantidad de alumnos que atiende la gestión pública. En el año 2010, la inversión en un alumno salteño fue cinco veces menor a la realizada para un alumno fueguino. Las provincias que más invierten por alumno son Tierra del Fuego, Santa Cruz y La Pampa; mientras que Salta, Corrientes y San Luis son las que asignan un menor monto a la educación de cada uno de sus alumnos.
Dado el mayor esfuerzo fiscal que forzó la LFE, la inversión por alumno en la provincia de Córdoba aumentó un 273% en el periodo 20052010. De $1.600 pesos de inversión por alumno estatal matriculado en el año 2005, aumentó a $5.971,5 en el año 2010. Sin embargo, parte de esto aumento fue licuado por la alta inflación del último lustro, por lo que el incremento en valores reales fue menor al 50%.
3.3.1.1. Factores condicionantes de la inversión por alumno
El Producto Bruto Geográfico (PBG), medida de la actividad económica de las provincias, es una variable de suma relevancia para la inversión educativa. Dado que niveles superiores de producto otorgan al Estado mayores recursos para financiar sus actividades, se espera una relación positiva entre el PBG provincial y el esfuerzo fiscal reflejado en la inversión por alumno.
Entre las causas de la desigualdad en la inversión provincial se encuentran la diferente distribución de los recursos fiscales a nivel nacional. Considerando las transferencias automáticas por Coparticipación y Ley de Financiamiento Educativo per cápita, Córdoba (con una inversión por alumno de $5.971,5) recibió $2.245,35 por habitante, mientras que la provincia de Tierra del Fuego (mayor inversión por alumno: $17.791,4) percibió del nivel nacional $8.144,20 por habitante. Surge como particularidad la menor inversión por alumno realizada por la provincia de Córdoba en comparación con la provincia de Santa Fe (1.768,10 pesos menos) cuando la diferencia de transferencias no alcanza los $100.
Sin embargo existen diferencias importantes en el gasto por alumno entre provincias con similares niveles de transferencias nacionales, por ejemplo entre Catamarca y Río Negro, las cuales perciben similares transferencias per cápita ($ 8.246,60 y $ 8052,9) invirtiendo Catamarca aproximadamente el doble por alumno ($6.265,47 y $3.305,78).
Por otro lado, los distintos niveles de esfuerzo fiscal provincial plasman sus diferencias en la inversión por alumno. Así mientras Buenos Aires destinó el 38% de su gasto total a la educación, San Luis sólo le asignó un 17% del mismo.
El porcentaje destinado al subsidio de las escuelas de gestión privada constituyen una causa adicional a las discrepancias provinciales en inversión. Mientras que provincias como Chubut o La Rioja transfieren al sector privado sólo el 3,1% y 4,2% de su gasto educativo, Santa Fe y Córdoba subsidian a las escuelas de gestión privada con el 19,8% y el 22,9% del gasto educativo respectivamente.
3.3.1.2. Ineficiencia del sistema educativo: La débil relación entre inversión y resultados
El gasto argentino en educación se encuentra acorde a su nivel de desarrollo y es similar al gasto realizado en otros países en la región. Sin embargo surge como falencia del sistema educativo la débil relación entre inversión en educación y resultados obtenidos, esta problemática se explica en parte por la ineficiente organización del sistema argentino.97
Ejemplos actuales de la ineficiencia en el gasto se obtienen analizando los resultados provinciales de los Operativos Nacionales de Evaluación 2010 en sus distintas disciplinas a la luz del gasto por alumno que realiza cada jurisdicción.
En base a los cuatro Gráficos siguientes 3.10, 3.11, 3.12 y 3.13 se puede observar que mayores erogaciones no implican la obtención de mejores resultados. Así, los resultados en las evaluaciones de Matemáticas y Ciencias Naturales en la provincia con menor gasto por alumno (Salta, $3.776,2) son similares a los obtenidos en la provincia con mayor gasto por alumno (Tierra de Fuego, $17.791,4). En cuanto a los resultados alcanzados en Ciencias Sociales, se observan amplias disparidades en la inversión realizada por tres provincias que evidenciaron porcentajes similares de alumnos con alto desempeño. Es el caso de Entre Ríos ($6900,60; 19,7% desempeño alto), Neuquén ($11.968,7; 19,3% desempeño alto) y Santa Cruz ($15.202,3; 18,4% desempeño alto).
Los resultados en el área de Lengua no escapan a esta realidad. Si se compara el porcentaje de alumnos con desempeño alto en Santa Cruz, se observa que el mismo es similar incluso levemente menor que el porcentaje de alumnos destacados en las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Mendoza que erogan menos de la mitad por alumno.
97 Montoya, Silvia. La educación como organización en la Argentina, ECLACCEPAL, 2001.
El logro de metas superiores depende de la posibilidad de asignaciones diferentes del gasto público que prioricen la eficiencia del mismo. Caso contrario el financiamiento implicaría comprometer la sustentabilidad fiscal del sistema. Como lo plantea Montoya en su trabajo La educación como organización en la Argentina, el logro de una mejora cualitativa en la educación con el sólo aumento de los recursos exige una cantidad de fondos imposible de financiar, no existiendo garantía de alcanzar mejoras sustantivas en la calidad. Resulta imprescindible contar con organizaciones que utilicen el gasto destinado en forma más eficaz y eficiente, tanto en el sector de gestión estatal (Nación y los 24 gobiernos subnacionales) como de gestión privada.
Esta reasignación del gasto público en búsqueda de la eficiencia debe prestar especial atención a la reducción de las brechas existentes entre los alumnos del sistema educativo argentino, quienes se ven altamente influenciados por diferencias en infraestructura, en su ambiente económico, social y familiar. En este sentido, como se analiza en el capítulo catorce, reducir la brecha digital a través de la inclusión, aunque difícil es imperioso. No sólo iguala a los alumnos en el acceso a las nuevas tecnologías de la información, abriendo un mundo nuevo de posibilidades bibliográficas e instrumentales para el proceso de aprendizaje, sino que además permite una formación en las nuevas tecnologías de la información altamente requerida en el mercado laboral formal. Por otro lado, el trabajo digital cotidiano, permite contar de manera extremadamente rápida y sencilla con un seguimiento pormenorizado del sistema educativo en cada provincia, departamento e incluso establecimiento, posibilitando un control acabado por parte del Estado de la utilización de recursos asignados a la educación.
3.4. Financiamiento del Sistema Educativo
El financiamiento del Sistema Educativo argentino presenta una estructura acorde a su organización federal. Las reformas de la década de los noventa, argumentadas bajo el principio de subsidiaridad, profundizó la descentralización Naciónprovincias. En la actualidad la oferta de los niveles de educación inicial, primaria y secundaria es provista por los niveles subnacionales de gobierno tanto provincial como municipal, que se encargan de la organización y financiación de los recursos humanos, la infraestructura y su mantenimiento. Por lo dicho, la inversión se encuentra concentrada en las provincias, aportando el Estado Nacional alrededor del 32% del gasto educativo destinando al menos la mitad de estos recursos a la Educación Universitaria.
El financiamiento del Estado provincial se asigna a los siguientes ítems: (i) financiamiento de las escuelas estatales que imparten educación de manera gratuita, (ii) subsidios a instituciones privadas para el costo total o parcial del plantel docente, (iii) erogaciones en concepto de becas, transferencias en especie, programas educativos de provisión de material, orientadas a los sectores de menores ingresos y vulnerabilidad.
3.4.1 Fuentes de Ingresos provinciales
Las fuentes de ingreso son variadas y de diversa naturaleza. Dentro de los fondos de origen nacional, el Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos junto con los regímenes especiales de asignaciones específicas determinan una serie de transferencias provenientes de impuestos que percibe y administra la Nación y remite a las jurisdicciones subnacionales.
El Gráfico 3.14 indica la recaudación para el año 2011 de la Provincia de Córdoba. De los 18.513.379,80 miles de pesos recaudados por la provincia, el 62% corresponde a recursos transferidos por la Nación y el 4% corresponde a los montos transferidos en concepto de la Ley de Financiamiento Educativo.
El sistema de transferencia adquiere carácter condicionado o no condicionado según la libre disponibilidad con la que cuentan las provincias para la asignación según sus prioridades. A su vez, según la modalidad de la distribución los sistemas pueden ser automáticos, con porcentajes fijados por leyes, o discrecionales dada la facultad del Poder Ejecutivo Nacional para determinar sus montos o porcentajes.
Dada la estructura federal del sistema de financiamiento las provincias poseen la potestad de percibir recursos tributarios propios. La provincia de Córdoba recaudó a través de los impuestos inmobiliarios, ingresos brutos, automotores y sellos, 7.023.705,3 miles de pesos en el año 2011, representando el 38% de sus recursos tributarios. Cabe destacar la importancia de los recursos propios provinciales, lo cuales otorgan mayores grados de libertad y autonomía del gobierno central.
3.4.2. Salarios docentes: un aspecto clave del financiamiento educativo
Dado el carácter de trabajo intensivo del sistema educativo, su estructura de costos se encuentra principalmente determinada por la cuestión salarial. El Gráfico 3.15 plasma la estructura del gasto educativo del conjunto de gobiernos subnacionales, según los últimos datos disponibles para el conjunto (año 2009). La totalidad de las jurisdicciones del país destinan 92,6% de su gasto al pago de salarios, si se incluyen las transferencias al sector privado destinadas al pago de su plantel docente (13% del gasto provincial total).
Si bien la financiación del salario docente proviene en su mayoría de los ingresos provinciales, desde el año 1999 el gobierno nacional colabora con el mismo, siendo sus objetivos mejorar el salario docente y disminuir la disparidad provincial.
La primera intervención se materializó en un aporte fijo mensual comprometido a través de la Ley 25.053 (Fondo Nacional de Incentivo Docente), esta política si bien mejoró el salario mantuvo las disparidades provinciales. En el año 2005 se introdujo un aporte compensatorio para un conjunto de provincias reglado por la Ley 26.075. El Fondo de Compensación Salarial buscó beneficiar a las provincias menos privilegiadas, pero estableció rigideces en cuanto a su asignación dado que la misma determina el conjunto de provincias beneficiadas por un mismo aumento en su salario, sin considerar indicadores provinciales que establezcan niveles intermedios de compensación. La incidencia de los Aportes Nacionales en el Salario Docente disminuyó luego de los primeros años de vigencia de la LFE (29,8% año 2007), recuperándose en el segundo semestre del año 2010, hasta alcanzar en julio del 2011 una incidencia del 28,4% sobre el salario mínimo nacional docente. En el análisis salarial nuevamente se repiten las diferencias provinciales. Considerando el salario de bolsillo del cargo testigo maestro de grado de educación primaria con diez años de antigüedad, se presenta una brecha salarial entre colegas enmarcada entre $2.300 para un maestro de Misiones y $4.206,51 para un docente de Santa Cruz.
98 Incluye el gasto en educación a cargo de las
Recuadro 3.2: Relación salario docente y salario privado
Si bien los salarios docentes lograron recuperarse en términos reales luego del devastador impacto de la crisis. del 2002, esta mejoría fue por detrás de la recuperación en el salario de los trabajadores del sector privado Esto se evidencia en la relación existente entre el salario de bolsillo de un maestro de grado de educaciór primaria con diez años de antigüedad y la remuneración promedio de los trabajadores registrados en el sector privado.
Ninguna jurisdicción iguala las remuneraciones docentes al salario promedio percibido en el sector privado, siendo las provincias patagónicas con excepción de La Pampa las que presentan brechas salariales mál. amplias entre ambos sectores. En el caso de Chubut el salario docente representa poco más de un tercio de salario promedio en el sector privado.
99 Salario Bruto menos los Aportes Personales a la Seguridad Social obligatorios por Ley, incluye FONID y Compensación Salarial en los casos que corresponde.
3.5. Evaluación de la calidad educativa
Superada la meta de acceso a la educación básica, y existiendo aún desafíos en torno a la cobertura, el debate educativo comienza a centrarse en los resultados de aprendizaje logrado por los estudiantes. En este sentido desde finales de la década del ochenta, y en especial en la última década y media han cobrado auge las evaluaciones de la calidad educativa.
Recuadro 3.3: Índice de Desarrollo de la Educación para Todos
El Índice de Desarrollo de la Educación para Todos (IDE) otorga una evaluación global del sistema educativo de un país en relación con los objetivos de Educación para Todos. Dada la limitación en disponibilidad de datos, el IDE abarca únicamente cuatro de los seis objetivos comprometidos por los 164 países participantes de la Conferencia de Dakar (2000), a saber:
La enseñanza primaria universal (correspondiente al segundo objetivo) medida a través de la tasa neta de escolarización en primaria.
La alfabetización de los adultos (cuarto objetivo) mensurado por la tasa de alfabetización de personas de 15 años y más.
La paridad e igualdad entre sexos (quinto objetivo) medido por el índice de la EPT relativo al género (IEG). Se toma el promedio de los índices de paridad entre los sexos de las tasas brutas de escolarización en la enseñanza primaria y secundaria y de la tasa de alfabetización de los adultos.
La calidad de la educación (sexto objetivo) aproximada por la tasa de supervivencia en el quinto grado de primaria.
Si bien existen grandes deudas pendientes en materia de acceso y calidad del sistema educativo, la Argentina ocupa lugares privilegiados en las mediciones de este índice. El país se destaca por su muy alta tasa neta de escolarización en el nivel primario, mostrando el resto de los indicadores resultados relativamente inferiores pero por encima de la media regional.
En la medición del año 2008 Argentina ocupa el puesto treinta y ocho de 127 países, con igual IDE que Uruguay (0,972) y sólo superada regionalmente por Cuba (IDE de 0,986 puntos).
El concepto de calidad es definido por especialistas como controvertido y polisémico, merecedor de un debate que nunca se cierra. La Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe (OREALC/UNESCO Santiago) propuso una aproximación al concepto de Calidad de la Educación como la integración estrecha de cinco dimensiones esenciales, a saber: Equidad, Relevancia, Pertinencia, Eficacia y Eficiencia.
Equidad: si bien equidad e igualdad son conceptos cercanos y estrechamente relacionados, es imprescindible resaltar sus diferencias dado que su asimilación ha generado tratamientos homogéneos que profundizaron desigualdades existentes. Equidad comprende tanto el principio de igualdad como de diferenciación, es decir es sensible a las diferencias de los seres humanos. Una educación de equidad debe ofrecer la contención y los recursos necesarios para que todos los estudiantes, de acuerdo a sus capacidades y factores condicionantes, alcancen los máximos niveles de desarrollo y aprendizaje posibles, de modo tal que se asegure el acceso igualitario al conjunto de oportunidades brindadas por la sociedad.
Relevancia: La educación será relevante en la medida que responda a las exigencias sociales y de desarrollo personal del conjunto de la sociedad, y no sólo de determinados grupos de poder que la conforman. Se refiere a las intenciones educativas (dependientes del contexto, tiempo e historia), que condicionan las formas de enseñar y evaluar.
Pertinencia: desde un enfoque de educación como derecho humano fundamental y bien público irrenunciable, el concepto de pertinencia se refiere al estudiante como el centro de la educación, por lo que su propia idiosincrasia debe ser considerada en los procesos de enseñanza y aprendizaje. Un sistema educativo pertinente debe ser flexible y adaptarse a las necesidades y características de las personas y a sus contextos sociales y culturales. A modo de ejemplo, es necesario flexibilizar el currículo y los turnos para responder al grupo de alumnos que estudian y requieren trabajar. En el segundo trimestre del año 2011 el 7% de los jóvenes entre 14 y 17 años relevados por la EPH se encontraban trabajando mientras que el 2% declaró ser desocupado. Atento a la rigidez del sistema educativo común, más de la mitad de los jóvenes que trabajaban no asistían a establecimientos de educación formal.
Otro grupo que adquiere relevancia son las comunidades étnicas que componen nuestra sociedad. La LEN contempla por primera vez la creación de la Modalidad de Educación Intercultural Bilingüe (EIB), que flexibiliza al sistema educativo Nacional garantizando el derecho constitucional de los pueblos indígenas a recibir una educación que contribuya a preservar su identidad étnica, lengua, cosmovisión y cultura. Según el Mapa Educativo Nacional elaborado por el Ministerio de Educación, Córdoba cuenta con cuatro escuelas de la modalidad EIB, dos en el nivel inicial y dos en el nivel secundario.
Eficacia: se mide a través de la proporción en que son logradas las metas educacionales respecto de la equidad, relevancia y pertinencia. Da cuenta de si los objetivos son alcanzados por todos los alumnos reflejado en un acceso igualitario a las oportunidades, sin reproducir diferencias sociales de partida.
Eficiencia: se concibe más allá de un imperativo economicista, como una obligación de respeto y responsabilidad en el uso de los recursos que la sociedad destinan al fin educativo. Como se analizó en la sección 3.3.1.2 existe una débil relación entre inversión en educación y resultados obtenidos. La ineficiencia en la gestión de los recursos públicos reproducen la exclusión y las desigualdades sociales de partida, afectando la equidad del Sistema Educativo.
Como se puede observar, la evaluación de la calidad educativa exige un enfoque global e integral. Reconociendo la complejidad del Sistema Educativo es que los Ministros que conforman el Consejo Federal de Educación entienden que la evaluación de desempeño realizada a través de las pruebas estandarizadas es sólo un indicador de la calidad educativa, existiendo otras dimensiones que deben ser valoradas como los niveles de inclusión, factores escolares y extraescolares que actúan como condicionantes en el desempeño estudiantil. En este sentido, las pruebas nacionales e internacionales son de gran utilidad para dar una radiografía general del país y realizar comparaciones entre conjunto de naciones. Se espera que estas evaluaciones brinden información concentrada en los siguientes puntos: a) un perfil básico de los conocimientos y habilidades de los estudiantes, b) Impacto del contexto escolar, familiar, social y cultural sobre los resultados alcanzados, reflejado en un grupo de indicadores, c) estudios de tendencias a través de sucesivas mediciones, d) generar información de base para elaborar políticas educativas.
3.5.1. Las evaluaciones nacionales de calidad
El Ministerio de Educación por mandato de la LEN debe implementar una política de evaluación concebida como un instrumento necesario para la mejora de la calidad de la educación. Estas evaluaciones deben verificar la adecuación de los aprendizajes a los contenidos curriculares correspondientes a cada ciclo, como así también la calidad de la formación docente.
Los Operativos Nacionales de Evaluación (ONE) se realizan de manera periódica desde 1993. El relevamiento de información utiliza dos tipos de herramientas: para medir los niveles de logro mínimo o básico esperables por los alumnos en las distintas disciplinas se utilizan pruebas de conocimiento mediante ítems cerrados de opción múltiple y actividades de desarrollo. Esta información de rendimiento luego es correlacionada con datos recabados a través de cuestionarios de contexto a directivos, docentes, alumnos y sus familias, los cuales permiten analizar el desempeño de los alumnos de manera justa considerando las peculiaridades del sistema complejo que lo rodea. Se reconoce el efecto de las siguientes características: características del director, del alumno y del docente, infraestructura y recursos del establecimiento, prácticas institucionales, prácticas pedagógicas, antecedentes académicos del alumno, nivel económico de la familia, nivel educativo de la familia, motivación académica, percepción de la institución, entre otras.
Los contenidos incluidos se orientan a la evaluación de la trayectoria escolar, y surgen del consenso entre especialistas y docentes de cada una de las jurisdicciones considerando los siguientes requisitos: ser centrales desde el punto de vista de la disciplina a evaluar, alta probabilidad de haber sido enseñado en todas las jurisdicciones y posibilidad de ser evaluado de manera escrita y masiva. Se adopta el enfoque de pruebas referidas a criterios (PRC), siendo el criterio en el ONE 2010 el currículo nacional y los currículos jurisdiccionales, es decir se valora la actuación de cada alumno respecto al desempeño esperado. A partir de la escala de puntaje se determinan puntos de corte definiendo niveles según el desenvolvimiento de los alumnos Alto (desempeño destacado), Medio (desempeño satisfactorio) y Bajo (desempeño elemental) con el objetivo de facilitar la comunicación e interpretación de los resultados. Estos niveles son inclusivos, es decir, si un estudiante alcanzó el nivel Alto también ha cubierto las expectativas de los niveles Medios y Bajos. Por lo tanto el porcentaje de estudiantes que alcanzaron desempeño Alto y/o Medio corresponde a aquellos que han cumplido satisfactoriamente las expectativas académicas planteadas en los núcleos de aprendizajes prioritarios. Aquellos que se ubiquen en el nivel Bajo manifiestan dificultades y/o debilidades significativas para el dominio y la comprensión de los conocimientos planteados por los currículos jurisdiccionales.
El Operativo Nacional de Evaluación 2010, evaluó a 277.959 estudiantes y tuvo como característica peculiar ser censal para el último año del nivel Secundario, evaluando las cuatro áreas del conocimiento. Los mejores resultados reflejados en porcentaje de alumnos con desempeño Medio/ Alto para las cuatro áreas, corresponden a la región Patagónica en primer lugar, seguido por la Región Centro100 y Buenos Aires en segundo lugar.
Analizando el desempeño de la Región Centro entre los ONE 2007 y 2010 se percibe una mejora en 3 áreas del conocimiento: Ciencias Naturales, Ciencias Sociales y Matemática, mostrando peores rendimientos en el área de Lengua. En los Gráficos 3.18, 3.19 y 3.20 se presentan los resultados obtenidos en cada una de las tres provincias de la Región Centro, comparando los desempeños alcanzados en los últimos dos operativos nacionales.
En la provincia de Córdoba, el área de Ciencias Naturales fue la que más avanzó en cuanto al porcentaje de alumnos con desempeño satisfactorio (en conjunto el porcentaje de alumnos con desempeño medio y alto aumentó un 17%). El área que presentó el mayor aumento de alumnos con desempeño alto fue Ciencias Sociales, con un 21% de alumnos en ese nivel. Se debe remarcar que si bien la participación de alumnos con desempeño bajo disminuyó para el área de Matemática, también se redujo el porcentaje de alumnos con desempeño alto, engrosando así la participación de los alumnos con performance media.
100 Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe.
En la provincia de Entre Ríos se vuelve a repetir esta tendencia. Nuevamente el área de Ciencias Naturales es la que gana mayor terreno en el desempeño satisfactorio con un aumento conjunto de 25 puntos (nivel medio y alto). Ciencias Sociales aumenta la participación de alumnos con desempeño alto en un 9% mientras Matemática vuelve a demostrar un comportamiento ambiguo, se reduce en un 13% la participación de alumnos con evaluaciones insuficientes pero pierde terreno en el nivel alto de desempeño (reducción de un 6%).
Como las otras provincias de la Región, Santa Fe tuvo un gran avance en el área de Ciencias Naturales (con veinte puntos de aumento en el nivel satisfactorio: 16% nivel medio y 4% nivel alto) siendo Ciencias Sociales el área con mayor aumento en el nivel alto (9%) y Matemática concentrándose en el nivel medio, con una gran disminución en los niveles bajo y alto.
Sin dudas Lengua es el área con peor performance en estas evaluaciones nacionales. En las tres provincias de la Región Centro aumentó la participación de alumnos con rendimiento bajo (aumentos de 8% en Córdoba y 5% en Entre Ríos y Santa Fe) en detrimento del porcentaje de alumnos con desempeño satisfactorio.
3.5.1.1. El desempeño en las pruebas y los aspectos extraescolares
Junto con las evaluaciones de desempeño, se realizan cuestionarios de contexto a los directivos de los establecimientos y a sus alumnos, recabando información sobre distintos aspectos institucionales, características personales, condiciones socioeconómicas y culturales de las familias y antecedentes académicos de los estudiantes. Trabajando sobre estos datos se pueden identificar cuáles son los factores extraescolares que inciden sobre el desempeño educativo, y estudiar su impacto en la distribución social del aprendizaje. Esta información constituye un valioso recurso para la determinación de las acciones de política educativa y social a desarrollar desde el nivel central y jurisdiccional.
La inequidad educativa hace referencia al grado de incidencia de los aspectos extraescolares sobre el desempeño logrado por los alumnos del sistema educativo en su conjunto. A mayor correlación entre distribución del aprendizaje y cualquier estratificación social (capital económico, capital cultural, máximo nivel educativo de los padres) mayor será la inequidad educativa del sistema. El desafío de la equidad educativa implica compensar el efecto del origen social del alumno sobre su aprendizaje.
En el Operativo 2010 el análisis se concentró en los desempeños de los estudiantes en las áreas de Matemática y Lengua a nivel nacional. Los resultados obtenidos dan indicios de las siguientes correlaciones:
Estrecha asociación entre el desempeño del estudiante y el nivel económico familiar. Sólo el 4,4% de los alumnos que se ubican en el quintil más bajo alcanzan un desempeño alto en Matemática, aumentando al 8,7% para el área de Lengua. Por el contrario, el 26% y 31,7% (Matemática y Lengua respectivamente) de quienes se ubican en los quintiles superiores alcanzar desempeños altos. A su vez se evidencia una relación positiva entre infraestructura del aula y nivel de desempeño que probablemente de cuenta del nivel socioeconómico de la población que concurre a las escuelas con inferior infraestructura.
Correlación positiva entre el nivel educativo de la madre y el desempeño del estudiante. El desempeño alto en Matemática entre los alumnos cuyas madres no tienen primaria completa alcanza sólo el 4,3%, mientras que el 45,8% demostraron un bajo desempeño.
Se evidencia una correlación negativa entre el capital cultural familiar y el porcentaje de alumnos con desempeño bajo. Como indicador del capital cultural se toma la cantidad de libros del hogar. De los alumnos que declararon tener escasa cantidad de libros, sólo el 4,4% obtuvo un desempeño alto. El porcentaje de alumnos con desempeño bajo desciende al aumentar la tenencia de libros.
La edad del alumno es un indicador de la trayectoria del mismo por el sistema educativo, por lo que se asocia fuertemente con su desempeño. La sobreedad de los estudiantes puede ser resultado de trayectorias caracterizadas por ingreso tardío al sistema educativo, abandono temporario o repitencia. Entre los alumnos de 17 años de edad en el último curso del nivel secundario menos del 25% demuestran un bajo desempeño en Matemática, aumentando ese porcentaje a la par de la edad. En Lengua se verifica el mismo fenómeno.
La tasa de sobreedad del nivel secundario para la provincia de Córdoba duplica a la tasa correspondiente en el nivel primario, siendo ambas menores a los valores nacionales de 21,37% para el nivel primario y 38,55% para el nivel secundario según los últimos datos disponibles. La Ciudad de Buenos Aires es la jurisdicción que menor sobreedad presenta en el nivel primario y Ciclo Básico del secundario, siendo Córdoba la provincia con menor sobreedad en el Ciclo Orientado del secundario. Santiago del Estero presenta los peores resultados en cuanto a tasa de sobreedad para todos los niveles de la Educación Básica, con tasas que van desde el 35% para el primer grado del primario a 75% para el primer año del Ciclo Orientado del secundario. La provincia de Santa Fe presenta en la mayoría de los grados tasas de sobreedad superiores a las de la provincia de Córdoba y muy cercanas al promedio nacional. A su vez en la provincia de Córdoba se evidencian fuertes disparidades departamentales.
3.5.2. Las evaluaciones internacionales de calidad
En el plano internacional se reconoce a la prueba PISA (Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos) como la más rigurosa. El mismo es un estudio internacional implementado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) desde el año 2000, siendo su objetivo evaluar los sistemas educativos a través de la valoración de las habilidades y conocimientos de los estudiantes de quince años, representantes de cada país. El número de países participantes ha aumentado constantemente desde su primera implementación, alcanzando una participación de 65 países en el año 2009. El 24% de los mismos corresponden a países de América Latina y el Caribe. En pos de la representatividad, la muestra se construye evaluando escuelas estatales y privadas y de los ámbitos urbanos y rurales. Las áreas de conocimiento evaluadas son: Lectura, Matemática y Ciencia, siendo el máximo puntaje que se puede obtener en cada área de 1000 puntos. Cabe destacar que el promedio de los países de la OCDE es de 500 puntos y que ningún país logró superar la barrera de los 600 puntos en las cuatro ediciones realizadas. En el año 2009 la muestra representativa de Argentina se compuso por 199 escuelas, en las que se relevaron 4.774 estudiantes de 15 años de edad. El 64% de los mismos (3.033 alumnos) conformaron la muestra específica de estudiantes de secundario regular.101 Para evaluar las competencias en las tres áreas de conocimiento Lectura, Matemática y Ciencias -las pruebas se valen de dos tipos de instrumentos, similares a los utilizados en los ONE: pruebas de rendimiento y cuestionarios de contexto. Las pruebas se conforman por ejercicios de dos tipos, cerrados y abiertos de respuesta corta y extendida. Cada implementación se focaliza en un área, dedicándole el 60% de los ítems, repartiendo de manera equitativa el 40% restante en las demás disciplinas. Con esta modalidad, cada una de las áreas es evaluada con mayor profundidad cada nueve años.
101 Ante las distintas estructuras organizativas para los niveles primarios y secundarios, PISA considera como población de secundario regular a aquellos alumnos que al momento de la prueba se encuentran cursando los años 10 u 11 del secundario. El resto de la muestra total incluye estudiantes de 15 años de edad que se encuentran en educación de adultos y en educación no formal (formación profesional y artística), jóvenes que cursaban el 8vo o 9no año del 3º ciclo de Educación General Básica.
En el caso de las pruebas PISA, los cuestionarios de contexto indagan a alumnos y directivos de los establecimientos, sobre los siguientes ítems: nivel socioeconómico, actividades y bienes culturales, nivel de comunicación con los padres, trayectoria académica, condiciones de escolaridad, clima institucional, expectativas de los estudiantes, características del establecimiento, frecuencia y tipos de evaluación aplicadas, características de los docentes, y opiniones del directivo en cuanto al motivo de pase de los estudiantes, factores que inciden en la enseñanza, etc.
Se debe destacar resultados encontrados a través de estudios longitudinales en diferentes países (Australia y Canadá entre otros), los cuales dan cuenta de una fuerte relación entre el desempeño en lectura en las evaluaciones PISA y los futuros logros educacionales y el éxito en el mercado laboral. La cuarta implementación de esta evaluación, PISA 2009, marca el comienzo de una nueva ronda, en la que se vuelve a focalizar en la Competencia Lectora. PISA 2000 también enfatizo en la lectura, sin embargo ante la evolución experimentada por las TICs, la edición 2009 evalúa por primera vez la habilidad de leer, entender y aplicar textos digitales. Para esto se implementó preguntas adicionales vía computadora en 20 países participantes. El ciclo continuará en 2012 con una evaluación focalizada en las Matemáticas, y en 2015 en Ciencias, en las que se enfatizará la capacidad de leer y entender textos en formato digital, como así también la resolución de problemas utilizando como herramientas la informática y la tecnología computacional. Como se observa en el recuadro 3.4, Singapur es uno de los países que ha llevado a cabo reformas en materia tecnológica como fomento a la educación e interconexión.
Recuadro 3.4: Plan Maestro para Tecnología de la Información (TI) en Educación, Singapur
En materia educativa, el primer Plan Maestro para Tecnología de la Información en Educación (19972002) permitió ofrecer un ambiente rico en TI a todos los estudiantes. Por ejemplo, se conectaron en red 360 escuelas, se capacitó al personal docente constituido por 25 mil elementos, y se incorporó la TI en por lo menos 30% del tiempo de los planes de estudio. Han usado la TI como un habilitador fundamental para dotar a los estudiantes de aprendizaje esencial, pensamiento creativo y habilidades de colaboración. Estas habilidades han quedado demostradas por la participación en competencias locales e internacionales y en proyectos de colaboración con estudiantes extranjeros.
Fuente: UNPAN.
En el Gráfico 3.21 se exponen los puntajes promedios obtenidos en competencia lectora por una serie de países evaluados. Argentina presenta una media de 398 puntos, lo cual la ubica en el nivel 1ª de la escala de rendimiento en lectura elaborada por la OCDE. Esto indica que el promedio de los alumnos argentinos son capaces de localizar y relacionar diferentes partes de un texto que gozan de múltiples características. En cuanto a las tareas de interpretación dominan la integración de partes con el objetivo de identificar el argumento principal del autor, y comprender relaciones o construir significados de palabras o frases. En términos de reflexión realizan conexiones, comparaciones y explicaciones sencillas.
Los resultados obtenidos se encuentran muy por debajo del promedio de los países de la OCDE (493 puntos) y claramente por debajo de países como Brasil, Colombia, Chile y Méjico. Los países que lograron las máximas puntuaciones promedio en lectura son Corea con 539 puntos y Finlandia con 536 puntos. Shanghai-China es la economía que demostró la mejor performance con 556 puntos. Una de las razones fundamentales del éxito de Shanghai fue la reforma educativa llevada a cabo en China desde hace ya varias décadas. La misma se basa en un riguroso método de exámenes, acompañado con una específica profundización del programa de estudio, reforma del currículo y nuevos métodos pedagógicos. En el caso de Shanghai ahondó aún más en las cuestiones reformativas, llevado a obtener fantásticos resultados en cuanto al nivel de universalización de la educación, como se describe en el Recuadro 3.5.
Recuadro 3.5: Universalización educativa en Shanghai
Shanghai fue una de las primeras ciudades en lograr la educación universal primaria y secundaria y también estuvo entre los primeros en lograr casi de carácter universal la educación secundaria superior. De acuerdo con el Anuario de Shanghái 2009 (gobierno municipal de Shanghái, 2010), la inscripción con edad de educación obligatoria fue superior al 99,9% y el 97% del cohorte de edad asistía a la escuela secundaria superior (general y profesional). Cabe destacar que la inscripción para los programas de preescolar fue del 98%, que supera ya el nuevo objetivo nacional planteado para el año 2020 en cuanto a la educación preescolar.
Fuente: IIE en base a Shanghai and Hong Kong: Two Distinct Examples of Education Reform in China.
Como se señala en el Recuadro 3.6, uno de los grandes objetivos de esta reforma fue brindar las condiciones necesarias para el desarrollo activo de los estudiantes y no como meros receptores del conocimiento. La meta fundamental fue establecer una relación dialéctica entre estudiante-docente y así obtener grandes resultados.
Recuadro 3.6: Objetivo segunda fase reforma educativa en Shanghai
La reforma curricular se trasladó a su segunda fase en 1998, para integrar las ciencias naturales con las humanidades, el plan nacional de estudios se basó en estrategias de estudio y adquisición de conocimientos a través de la investigación activa. El propósito era transformar a los estudiantes de receptores pasivos de conocimientos a los participantes activos en el aprendizaje, a fin de mejorar su capacidad para la creatividad y el desarrollo personal y la de desarrollar plenamente su potencial. Temas tradicionales se reorganizaron en ocho dominios de "aprendizaje": lengua y literatura, matemáticas, ciencias naturales, ciencias sociales, tecnología, artes, educación física, y una de práctica. Las escuelas fueron alentadas a desarrollar sus propios programas específicos acordes a sus condiciones individuales. Museos y otras "bases de educación de la juventud" () se han convertido en lugares cruciales en los que también está implementado el nuevo currículo.
Fuente: IIE en base a Shanghai and Hong Kong: Two Distinct Examples of Education Reform in China. Por otro lado si se comparan las medias a través de los países existen claras disparidades. Considerando los países de la OCDE Méjico presenta el peor desempeño del grupo con 425 puntos; esto implica una diferencia entre puntas de 114 puntos. Las diferencias se profundizan considerando el grupo de países que no pertenecen a la OCDE. Kyrgyzstan se encuentra en la punta inferior del ranking, 242 puntos por debajo de ShanghaiChina (556 puntos, máximo puntaje alcanzado). Argentina se aleja del promedio de la OCDE en 95 puntos, y del líder en lectura en 198 puntos. Surge como dato de interés las diferencias de género en la capacidad lectora de los estudiantes evaluados. Sorprendentemente, las mujeres obtuvieron mayores puntajes que los varones, en todos los países testeados. Las diferencias se relacionan de manera estrecha con las actitudes y comportamientos particulares de cada género. La diferencia promedio de la OCDE entre varones y mujeres fue de 39 puntos.
Todos los países de Latinoamérica presentan diferencias menores al promedio de la OCDE, siendo Uruguay y Argentina quienes evidencian mayores diferencias de género en la región (39 y 33 puntos respectivamente).
Como se puede observar, la evaluación de la calidad educativa exige un enfoque global e integral, por lo que una simple medición cuantitativa es insuficiente. A futuro, los sistemas evaluativos deben ampliar sus dimensiones abordando la medición de la calidad en el sentido amplio de la palabra. Evaluaciones enfocadas únicamente en los resultados académicos no releva la importancia del sujeto que se educa, el contexto en el que está situado el proceso formativo y el sentido de la educación.
3.6 Consideraciones finales
La Educación Básica se constituyó como uno de los principales motores del desarrollo desde comienzos de la Nación. Esta relevancia se reflejó en el temprano logro de la cobertura universal, convirtiendo al sistema educativo argentino en el pionero de la región. Sin embargo, una vez alcanzada la plena cobertura surge la necesidad imperante de un salto de equidad y eficiencia en la calidad educativa.
Del estudio realizado, surge con preocupación la débil relación entre el gasto público asignado a la actividad educativa y los resultados de aprendizaje obtenidos. Los indicadores educativos propuestos ponen de relieve los límites ejercidos por las condiciones materiales de vida sobre quienes participan en el acto educativo (alumnos, familias y docentes). Si bien el esfuerzo financiero es acorde al nivel de desarrollo del país, no se debe subestimar el impacto que la privación, la pobreza y la indigencia tienen sobre el desarrollo cognitivo de los educandos.
Es prioritario interrumpir el proceso de reproducción de desigualdades reconociendo los límites de las propuestas educativas para superar las situaciones de privación y exclusión social. Para esto es necesario vencer el aislamiento sectorial encauzando las políticas educativas en el marco de un proyecto de sociedad. En palabras de Juan Carlos Tedesco102 para lograr éxito educativo de nivel macro social y no meramente individual, es necesario acompañar las estrategias educativas con políticas de justicia social en el ámbito de la distribución de la riqueza. En esta planificación no pueden quedar ausentes políticas de inclusión digital orientadas a disminuir la brecha existente en el acceso a los recursos de las nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación; se deben promover acciones que aprovechen las potencialidades educativas y de gestión transparente que estas nuevas tecnologías proporcionan.
