Balance de la
Economía Argentina
LA ESTRATEGIA DE LAS REFORMAS
CAPÍTULO 4: LA ESTRATEGIA DE LAS REFORMAS
El proceso de planificación no sólo debe identificar aquellos factores que significan una traba al proceso de crecimiento sino que debe establecer un orden de prioridades, para poder definir e implementar políticas públicas efectivas, acordes a las necesidades del país. El mismo enfoque debe ser seguido a la hora de definir la política económica a nivel de las jurisdicciones subnacionales. Las distintas situaciones en que se encuentran las provincias o regiones del país hacen necesario que se adopten medidas adecuadas a la problemática de cada una de ellas: los lineamientos generales de la política económica nacional deben ser complementados con medidas específicas a nivel subnacional.
4.1 El proceso de reformas
La propuesta de planificación estratégica del IIE de cara al Bicentenario tiene como objetivo impulsar el crecimiento económico del país y lograr que este se sostenga en el tiempo. Un programa de este tipo requiere de un diagnóstico de la situación actual de la economía, que permita identificar tanto los problemas a resolver así como las fortalezas existentes. Como bien señala Di Gregorio (2007), además de identificar los factores que promueven o retrasan el crecimiento, es conveniente tener una lista ordenada que establezca un orden de prioridades y que sea de utilidad a la hora de jerarquizar las políticas públicas. Rodrik, Hausmann y Velasco (2005) proponen un esquema para las reformas siguiendo esta línea de pensamiento.
En una economía existen diversas distorsiones que afectan la rentabilidad percibida de la inversión, y por lo tanto influyen sobre el nivel de inversión y el crecimiento; las reformas deben estar encaminadas a eliminar, o al menos atenuar, el efecto de tales restricciones. Una de las opciones es realizar un proceso de reforma integral, es decir, eliminar todas las restricciones existentes. Sin embargo esta estrategia presenta dificultades operativas obvias: es muy difícil por no decir imposible conocer e identificar todas las restricciones existentes. Los procesos de reforma parcial, que sólo atacan un número limitado de restricciones, se enfrentan con el problema de determinar el efecto neto sobre el bienestar de tales medidas, debido a los efectos de segunda ronda: si se elimina una restricción, la situación final puede ser peor en términos de bienestar debido a que dicha medida puede agravar el efecto perjudicial de otras restricciones. Cuantificar estos efectos indirectos de antemano puede ser sumamente problemático.1
Las dificultades prácticas a la hora de llevar a cabo un proceso de reforma integral o la dificultad para cuantificar los efectos secundarios de reformas parciales sugieren que un proceso de reforma exitoso y viable debe comenzar con la identificación y reforma del principal obstáculo al crecimiento. En consecuencia, una práctica viable y lógica es la de corregir aquellas distorsiones que más escollos presentan al proceso de crecimiento. Si se corrigen esas distorsiones, la economía puede crecer por un tiempo, pero eventualmente se verá limitada por otras restricciones cuya importancia va en aumento.
1 Hausmann, Rodrik y Velasco (2005) consideran los siguientes esquemas de reforma: reforma integral; reformar en la mayor medida posible (tanto en número de restricciones como en profundidad); reformas que consideren los efectos de second-best; eliminar o suavizar las distorsiones más grandes (en cuanto a la brecha entre el valor privado y social de dicho bien, factor o servicio); y reforma enfocada en eliminar la restricción más importante al crecimiento. En el cuerpo del capítulo no se trataron todas de manera individual sino que fueron agrupadas a fin de facilitar la exposición.
Hausmann y Rodrik (2005) sintetizan lo expuesto anteriormente estableciendo distintos factores que influyen en el rendimiento que obtienen los agentes económicos de las actividades que emprenden. Es importante destacar que estos factores son complementarios, de manera tal que un magro desempeño en un área se transmite en forma multiplicativa al total:
rendimiento esperado = (esfuerzo de inversión) x (productividad) x (apropiabilidad)
El primer factor que afecta el rendimiento es el esfuerzo de inversión que realizan los individuos (la cantidad de recursos que aplican al emprendimiento de actividades productivas). La productividad de estos recursos (segundo factor) determina el excedente (por sobre el monto invertido) que genera la inversión en cuestión. Sin embargo, el rendimiento efectivo que obtiene el inversor está determinado por el tercer factor, la apropiabilidad: esta hace referencia a la proporción del excedente generado que corresponde al inversor. Aunque la actividad en cuestión sea altamente productiva, el rendimiento efectivo que obtiene el inversor puede ser bajo debido a la existencia de impuestos elevados, a un alto grado de expropiación por parte del Estado u otro agente, o a la inestabilidad macroeconómica, por mencionar algunas de las posibles causas.
Son estos tres factores los que deben ser analizados para identificar aquel que se encuentra en un nivel relativamente bajo - y por lo tanto impacta negativamente sobre el rendimiento efectivo, dada la complementariedad entre los factores - y a partir de allí corregir el problema. ¿Cómo identificar esta restricción o distorsión clave? En la medida que una restricción afecte a la economía, debería verificarse que la retribución a los factores afectados fuera elevada. Así, por ejemplo, si el factor limitante al crecimiento en un momento dado es la falta de capital humano, entonces se tendrían que observar salarios relativamente altos para las personas con alto nivel de capacitación.
En el caso de que el problema sea la falta de recursos para invertir, debería observase una elevada tasa de interés por el acceso al capital. Debe tenerse en cuenta que de ninguna forma la distorsión señalada es el único obstáculo para el crecimiento; las otras distorsiones deben ir corrigiéndose, pero de acuerdo a un esquema de prioridades, de las más relevantes a las menos relevantes.
Rodrik et al. (2005), para facilitar este diagnóstico, proponen seguir un árbol de decisión en el que se agrupan las posibles distorsiones de acuerdo al factor (esfuerzo de inversión, productividad o retorno social de la inversión, apropiabilidad por parte del sector privado) sobre el que influyen. El Diagrama 4.1 replica el árbol de decisión mencionado.
Dentro de la propuesta del IIE de cara al Bicentenario, en los diferentes capítulos del presente trabajo se tratan distintos aspectos o sectores del sistema económico y social. Cada uno de estos capítulos analiza alguna de las ramas del árbol de decisión presentado anteriormente, si bien la correspondencia no es idéntica. En la sección 4.2 se explica brevemente cada uno de los conceptos involucrados en las ramas del árbol de decisión y se indica en qué capítulo se aborda su análisis. Los capítulos 13, 14 y 15 estudian sectores específicos del sistema económico que, si bien no están contemplados expresamente dentro de ninguna categoría en el árbol de decisión, por su importancia actual y futura es necesario analizar: Construcción, Industria y Comercio Exterior, y el Sector Agroindustrial. Todos los temas han sido extensamente tratados en las ediciones anteriores de El Balance de la Economía Argentina; en la presente edición se analizarán cuáles son sus perspectivas en el mediano plazo, los desafíos y oportunidades existentes, y recomendaciones de política sobre posibles cursos de acción para enfrentar estos desafíos y aprovechar las oportunidades.
En cada capítulo se puede encontrar no sólo el diagnóstico acerca de la situación actual
de Argentina en cada ámbito, sino también propuestas de política para solucionar los problemas detectados y para potenciar sus fortalezas. Siguiendo a Rodrik (2002), mientras que existen principios universales que deben ser respetados (la protección de los derechos de propiedad; el reconocimiento de la importancia de los incentivos al sector privado, mediante precios que reflejen los verdaderos costos y beneficios sociales de manera de proveer los incentivos adecuados; política macroeconómica sólida y sustentable; integración económica con el mundo), no existe una configuración de política que goce de aceptación universal. Por lo tanto, las recomendaciones específicas de política deben tomarse como posibles alternativas dentro del amplio abanico de medidas posibles.
4.2 Los determinantes del crecimiento
4.2.1 El retorno social de la actividad económica: el capital humano y la infraestructura
La posibilidad de emprender actividades productivas depende de la disponibilidad de recursos básicos. El capital humano es un factor de gran importancia dentro del proceso de crecimiento y de desarrollo de un país. La educación y la salud influyen en el nivel de capital humano que tiene una economía y deben ser, por lo tanto, cuidadosamente analizados. El capítulo 7 del presente trabajo analiza los aspectos relativos a la educación en todos sus niveles, poniendo énfasis no sólo en los aspectos cuantitativos sino también en la calidad educativa. El capítulo 8 analiza aquellas cuestiones relacionadas con la salud y la pobreza, dimensiones de suma importancia dentro del proceso de acumulación de capital humano.
La infraestructura es otro determinante de la productividad o retorno social del capital, por su impacto sobre los costos de transporte y comunicación. Asimismo, la integración de Argentina con el mundo requiere una infraestructura básica que posibilite la salida de sus productos hacia los grandes centros de consumo a nivel mundial. El capítulo 11 de la presente edición de El Balance de la Economía Argentina describe la situación del país en materia de infraestructura.
4.2.2 La apropiabilidad de los rendimientos
En relación a la baja apropiabilidad por parte de los agentes privados de los rendimientos de sus inversiones, de acuerdo al esquema de diagnóstico utilizado, puede deberse ya sea a fallas de Estado así como a fallas del mercado.
4.2.2.1 Fallas del Estado
4.2.2.1.1 Riesgos macroeconómicos
Las variables macroeconómicas juegan un papel importante en la evolución de la economía. Las políticas fiscal, monetaria, cambiaria, influyen sobre variables relevantes para las decisiones de inversión y sus resultados, tales como la inflación, la tasa de interés y el tipo de cambio. No sólo es importante analizar el impacto de la política macroeconómica, sino también la sostenibilidad de esta en el tiempo. El capítulo 6 analiza los distintos aspectos relacionados a la política macroeconómica, uno de los factores que muestran el impacto del gobierno sobre el grado de apropiabilidad por parte del sector privado de los resultados de la inversión.
4.2.2.1.2 Riesgos microeconómicos
Dentro del terreno microeconómico, la teoría ha ido reconociendo, cada vez en mayor medida, la importancia de los aspectos institucionales dentro del proceso de desarrollo: el respeto de los derechos de propiedad y el cumplimiento de los contratos tienen un efecto positivo sobre las posibilidades de crecimiento. Muchas teorías del Estado señalan a la protección de la propiedad como el fundamento mismo de su propia existencia. Siguiendo a Acemoglu (2007), las instituciones económicas son de suma importancia para el crecimiento económico, ya que determinan la estructura de incentivos de los actores involucrados. North (1993) subraya la importancia de las instituciones al decir que constituyen las reglas de juego de la economía.
Según Acemoglu (2007), la protección de los derechos de propiedad debe abarcar a un amplio sector de la población: aunque la propiedad de una determinada elite esté protegida, la falta de tales derechos para la mayoría de la población puede constituir una barrera para el emprendimiento o participación por parte de esta en actividades productivas. Aunque las inversiones realizadas por dicha elite pueden generar crecimiento por algún tiempo, para que este proceso sea sostenido es crucial que una amplia base de la población lleve a cabo actividades productivas. Para esto se requiere que los derechos de propiedad estén ampliamente protegidos.
Numerosos indicadores de competitividad incluyen variables que captan diferentes dimensiones de la calidad institucional de una economía. El World Economic Forum en su Global Competitiviness Reportincluye variables tales como la independencia del poder judicial, el grado de favoritismo en las decisiones públicas, nivel de corrupción, entre otras. Estas variables intentan reflejar la percepción que sobre el ambiente institucional tienen los inversores. Por su parte, elIndex of Economic Freedomincluye al componente derechos de propiedad como una de sus 12 libertades; mide, entre otras cosas, la probabilidad de que la propiedad sea expropiada y el grado de cumplimiento de los contratos.
En el capítulo 5 se analizan aquellas cuestiones relacionadas con el entorno institucional de Argentina (principalmente relacionados con el accionar del Estado) y que afectan el nivel de apropiabilidad de los retornos de la inversión percibido por los agentes privados. En El Balance de la Economía Argentina 2008 se puede encontrar un análisis más detallado del desempeño de Argentina en materia institucional y de gobernabilidad.
4.2.2.2 Las fallas del mercado
Respecto de las fallas del mercado, se suele señalar como uno de los principales problemas la escasa capacidad del mercado para direccionar los recursos hacia aquellas actividades con mayor rentabilidad, perpetuando en cambio una estructura productiva concentrada en actividades tradicionales. Tal es el caso de algunos países Centroamericanos en donde hay una actividad predominante (un cultivo determinado o el turismo). La innovación, el esfuerzo en I&D y el emprendorismo son elementos cruciales a la hora de identificar y desarrollar nuevas actividades productivas (entendidas en un sentido amplio). La presencia de externalidades, fallas de coordinación y otras fallas de mercado llama a una participación más activa por parte del gobierno en el proceso de transformación estructural de la economía.
En el capítulo 10 se realiza un análisis acerca del emprendorismo, la capacidad de encontrar y emprender nuevas actividades fuera de las tradicionales. El Capítulo 12 analiza cuestiones relacionadas a Investigación y Desarrollo (I&D), tanto el esfuerzo de la economía en esta materia así como los resultados de estas actividades, ya que constituye uno de los elementos que determinan el grado de innovación de la economía en cuestión.
4.2.3 El financiamiento de la inversión
El otro factor que limita el crecimiento lo constituyen las altas tasas de interés y/o la escasez de fondos para invertir: si bien el rendimiento de la actividad económica puede ser elevado, los altos costos del financiamiento para llevarla a cabo o el escaso acceso al crédito pueden significar un obstáculo. En este aspecto, los problemas pueden tener su origen ya sea en factores de origen interno (tales como bajo nivel de ahorro doméstico y de inversión, deficiencias en el proceso de intermediación financiera que impidan canalizar recursos desde los oferentes hacia los inversores o que lo hagan a un costo elevado) como en deficiencias en el financiamiento internacional (bajos niveles de inversión extranjera directa, riesgo país elevado, regulación excesiva a la entrada de capitales foráneos). En el capítulo 9 del presente trabajo se estudian los aspectos relativos al acceso al financiamiento en Argentina, intentando detectar los problemas presentes y esbozando propuestas tendientes a su solución.
4.3 La necesidad de una planificación federal
A lo largo de todas las ediciones anteriores de El Balance de la Economía Argentina, el IIE ha subrayado la necesidad de políticas de desarrollo regional. Las asimetrías existentes entre las jurisdicciones subnacionales en los factores determinantes del crecimiento se han traducido en marcadas diferencias en sus respectivos niveles de PBG per cápita.
Las medidas a implementar en el ámbito nacional deben complementarse con políticas específicas que consideren la situación de cada una de las jurisdicciones subnacionales: las medidas de política no pueden ser totalmente las mismas en Buenos Aires que en Salta, porque bien podrían
ser distintas sus problemáticas. Si bien los lineamientos generales se establecen a nivel nacional, estos deben complementarse con medidas más específicas a nivel provincial. Así como se trata de identificar la restricción más importante al crecimiento económico del país, debe realizarse una tarea similar para cada una de las jurisdicciones subnacionales.
El capítulo 16 presenta las conclusiones más relevantes del Indice de Competitividad Provincial (ICP) que elabora el IIE. El ICP es una herramienta de suma utilidad: las más de 70 variables incluidas en este indicador permiten realizar un diagnóstico de la situación provincial y/o regional siguiendo el enfoque planteado en el presente capítulo. De esta manera se podrá definir cuales son los cuellos de botella y las necesidades particulares de cada región, para así poder diseñar un programa que permita un desarrollo equilibrado de todas las regiones del país.
