Balance de la
Economía Argentina
EXPERIENCIAS INTERNACIONALES EN PLANEAMIENTO ESTRATGICO
CAPÍTULO 2: EXPERIENCIAS INTERNACIONALES EN PLANEAMIENTO ESTRATGICO
Un modelo económico exitoso implementado en determinado país no puede ser simplemente imitado por otro, sin previamente adaptarlo a sus propias condiciones sociales, culturales y políticas. Aunque las características estructurales de los distintos países pueden ser sumamente disímiles, sin embargo la experiencia internacional constituye un elemento de suma importancia para el diseño de las políticas públicas en el marco de un proceso de reformas.
2.1 Introducción
Como se mencionó en el Capítulo 1 1, no solo los países desarrollados implementan exitosamente Planes Estratégicos de desarrollo. Existen numerosos casos de países emergentes que han logrado crecer en forma sostenida durante largos períodos de tiempo gracias a una implementación exitosa de la Planificación Estratégica Estatal.
En el presente capítulo se analiza la situación de cinco países, tres de ellos emergentes (Brasil, Chile e India), y dos desarrollados (España e Inglaterra), analizando sus principales políticas y resaltando sus logros en materia de planificación. La revisión de estas experiencias es de suma importancia para el proceso de planificación estratégica en Argentina. Como se puede apreciar en los diferentes capítulos de este trabajo, las medidas de política implementadas en estos países principalmente en Brasil y Chile - constituyen un punto de referencia habitual para las propuestas de política a ser aplicadas en Argentina.
2.2 El caso de Brasil: abundante experiencia histórica 2
2.2.1 Introducción
Brasil es un país con grandes posibilidades de desarrollarse económicamente en los próximos años. Una de las causas más influyentes en su dinamismo es su experiencia acumulada implementando técnicas de planeamiento estratégico en cuestiones económicas, sociales e institucionales.
Hacia 1942 se encontraron con múltiples dificultades:
Bases de datos y métodos estadísticos de baja calidad.
Escasez de planificadores experimentados.
Un importante peso del sector agrícola, en el cual el planeamiento es difícil por la proliferación de pequeñas unidades decisorias y sobre todo por la variabilidad de los factores climáticos.
Escasa diversificación de exportaciones, las cuales estaban sujetas a altas variaciones de precios.
Sin embargo, desde 1942 muchos de estos problemas se han visto modificados de manera significativa. Hoy Brasil posee una base de datos estadísticos completa y de alta calidad sobre cuestiones sociales y económicas, aunque aún no alcance el nivel de la de países desarrollados como EE.UU. por ejemplo.
1 Apartado 1.3: El problema de los países emergentes y el Planeamiento Estratégico
2 Secretaría de Planeamiento de Brasil: Brasil tres tiempos.
La misma permite construir diversos indicadores que se utilizan para diagnosticar los problemas económicos y sociales y a su vez realizar un adecuado control de la evolución de los planes estratégicos destinados a resolver los mismos. Un ejemplo es el Índice de Competitividad Provincial (ICP), cuyo principal objetivo es servir como instrumento a las agencias de desarrollo, gobiernos y empresarios para el establecimiento de políticas, estrategias y acciones que buscan mejorar la competitividad de las regiones.
El ICP, a su vez, está compuesto por cuatro índices:
Índice de Competitividad Estatal-Factores (ICE-F).
Índice de Condiciones de Demanda.
Índice de Industrias relacionadas de apoyo y estrategia.
Índice de Estructura y Rivalidad de las Empresas.
Además, Brasil también cuenta actualmente con:
Cantidad relativamente satisfactoria de planificadores experimentados.
Importante desarrollo material de los tres sectores básicos de la economía.
Escasa diversificación de exportaciones, pero con acceso a mercados de gran tamaño y captación de inversión directa con su respectivo financiamiento compensatorio a una tasa moderada, dadas las condiciones actuales de préstamos internacionales.
Pero este cambio radical sufrido por Brasil entre el pasado y el presente no se dio de un momento para el otro, sino que lleva 67 años gestándose. A continuación se repasan brevemente los hitos fundamentales del proceso de maduración experimentado por Brasil en materia de planificación.
2.2.2 Un recuento de la experiencia histórica brasilera en el planeamiento estratégico:
En los Cuadros 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5 y 2.6 se presenta, en orden cronológico, un resumen de las principales experiencias brasileras en materia de planificación.
El Cuadro 2.1 detalla las primeras experiencias de planeamiento en Brasil.
3 Los Planes detallados en el Cuadro 2.1 no son considerados como Planes Estratégicos propiamente dichos.
El Cuadro 2.2 presenta los primeros Planes Estratégicos propiamente dichos de Brasil, entre los que se destaca el Plan Decenal de Desarrollo. Aunque no alcanzó el éxito pretendido, marcó un antes y un después en la planificación del Estado brasilero, ya que fue el primer plan cuya duración excedía el lapso de un mandato presidencial.
En 1979 la crisis del petróleo generó un elevado nivel de desempleo e inflación en Brasil, ya que, hacia dicho año, éste importaba las dos terceras partes de su consumo de combustible, lo que significaba un 48% de la energía total utilizada. Esto llevó a que el gobierno se preocupara por reactivar la economía y combatir la inflación aplicando políticas de acción inmediata y dejando de lado al planeamiento estratégico de largo plazo. Seis planes distintos se aplicaron para eliminar la inflación con una duración de dieciocho meses aproximadamente cada uno, terminando todos ellos con una inflación mayor a la que había antes de su implementación. El Cuadro 2.3 presenta un detalle de dichos planes de estabilización y reactivación económica.
El Plan Real de 1993 dejó de aplicar las políticas convencionales de control de precios y salarios y atacó directamente al déficit público, obteniendo resultados significativos que le permitieron a Brasil reencaminarse hacia el planeamiento de largo plazo.
El Cuadro 2.4 detalla los Planes Estratégicos correspondientes al período que abarca desde 1991 hasta la actualidad.
El Proyecto Brasil 2020 merece especial atención ya que es el actual plan de desarrollo de largo plazo de dicho país. Por tal razón se lo desarrolla en el Cuadro 2.5.
Tan importante como la historia de los Planes implementados, es la evolución de las Organizaciones encargadas de llevarlos a cabo y de la legislación abocada al tema. El Cuadro 2.6 expone brevemente la historia de los Organismos y la legislación de la Planificación Estratégica en Brasil.
2.2.3 Principales aspectos a destacar de Brasil en materia de planificación estratégica
Más de cincuenta años de experiencia en planeamiento estratégico (desde el Plan de Metas de 1956 hasta el proyecto Brasil 2020 de la actualidad).
Una creencia firme sobre la conveniencia de esta forma de hacer política.
Como puede observarse en el Gráfico 2.1, el PBI real brasilero se incrementó 4,12 veces entre 1971 y 2007 y el PBI real per cápita 2,13 veces para el mismo período, mientras que sus tasas de crecimiento promedio fueron de 4,01% y 2,12% respectivamente. Es evidente que este considerable crecimiento está íntimamente relacionado con los Diversos Planes Estratégicos de Desarrollo implementados a lo largo de las últimas cinco décadas.
Otro dato a remarcar es que Brasil todavía no ha logrado una adecuada distribución de la riqueza 4. ste es uno de los ejes más importantes del Proyecto Brasil 2020.
Un consentimiento de la conveniencia de la continuidad de políticas económicas, plasmado en la constitución.
Una considerable cantidad de personas capacitadas en la práctica del planeamiento estratégico.
Una completa y confiable base de datos.
Existencia de un Ministerio de Desarrollo y Planificación Económica con el objetivo explícito de desarrollar planes estratégicos de índole económico y social, además de encargarse de colaborar con la coordinación entre los distintos entes estatales y el control.
El plan de desarrollo actual Brasil 2020 esta meticulosamente formulado (concebido en la mejor y más actual metodología de Planeamiento Estratégico), presentando escenarios y medidas a tomar en cada uno, proponiendo además un escenario ideal al cual aspira la sociedad brasilera. Su implementación ya ha sido puesta en marcha, tomándose medidas redistributivas (principalmente durante el gobierno de Lula da Silva), pero prestando especial atención a la competitividad de la economía, fomentando un desarrollo industrial, que mantenga la posición de Brasil en el mundo y lo convierta en un país protagónico en el comercio internacional durante las próximas décadas.
Actualmente Brasil es miembro del BRIC 5 (Brasil, Rusia, India y China), una agrupación de los países con mejores perspectivas económicas hacia la próxima década, lo que los posiciona en una situación de fuerza frente a las grandes potencias actuales (EE.UU. y U.E.) en cuestiones de comercio y diplomacia internacional.
4 A pesar de los importantes y continuos avances en esta materia
5 BRIC: término acuñado por el banco de inversiones Goldman Sachs para referirse a los países con mejores perspectivas a futuro: Brasil, Rusia, India y China.
2.3 El caso de Chile: una decisión histórica
2.3.1 Introducción
Chile ha demostrado ser uno de los países de mayor estabilidad política y desarrollo democrático de América Latina durante el siglo XX; vale decir que a diferencia del resto éste solo sufrió dos golpes de estado, de los cuales sólo en el de Augusto Pinochet (1973) se instaló un gobierno militar. Actualmente lleva diecinueve años consecutivos de gobierno democrático y, con algunos cambios de enfoque (gobierno militar y democrático), 36 años de continuidad en el modelo económico estructural del país.
2.3.2 La historia sociopolítica y económica de Chile en el siglo XX y XXI
Hacia la década del 20 Chile se encontraba en una buena situación económica gracias al modelo económico liberal exportador de productos primarios y al desarrollo interno de los sectores económicos asociados a los mismos. La Gran Depresión afectó profundamente a la economía chilena, sobre todo al sector exportador. ste se derrumbó al poco tiempo de iniciada la crisis y en su caída arrastró al modelo monoexportador primario del país, lo que llevó a los dirigentes a plantear un cambio radical en el modelo económico pasando de una postura liberal, a la sustitución de importaciones y la intervención estatal.
Hacia la década del 40, tanto el Estado como el sector privado cumplían un rol empresarial.
Sin embargo, en la década siguiente se comenzaron a notar las fallas del modelo implementado:
Los sectores no industrializados, como la agricultura, se estancaron, estancando a su vez el desarrollo de nuevos productos de exportación. A esto debe agregarse el hecho de que era un país monoexportador (el 75% de las exportaciones totales correspondían al cobre).
Se desencadena el primer proceso inflacionario en 1955, debido a los desequilibrios macroeconómicos generados por las orientaciones populistas (políticas de fomento de la demanda interna) de algunos gobiernos durante este período de cambio de políticas macroeconómicas iniciado en 1930.
La riqueza de la economía chilena aún se encontraba sumamente concentrada. Por ejemplo el 17% del sector empresario concentraban el 78% de todos los activos y 2% de los predios poseían el 55% de la tierra agrícola.
El Cuadro 2.7 presenta un resumen de las principales políticas y reformas económicas implementadas por cada gobierno chileno durante el período 1964-1989. Se destaca que en ningún caso, el presidente/dictador de turno dio continuidad a las políticas/reformas llevadas a cabo por su predecesor.
Con el retorno a la democracia en 1989, entra en juego la llamada Concertación de Partidos por la Democracia, la cual ha gobernado con relativo éxito el país hasta la actualidad. Como se verá en breve, esta agrupación de Partidos Políticos plantea una serie de guías para gobernar, entre las que se encuentra la continuidad del modelo económico del país, heredado de la dictadura.
2.3.3 Gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia y la continuidad de las políticas económicas
Nacida originalmente como Concertación de Partidos por el No, en referencia al llamado a plebiscito nacional de 1980, está conformada por muy diversos partidos, entre los que se encuentran el Demócrata Cristiano, la Democracia Radical y el Socialista. A estos se sumaban el Partido Democrático de Izquierda (PDI), el MAPU (Movimiento de Acción Popular Unitaria) Obrero Campesino, el Partido Liberal y otros movimientos civiles de la década del 80, hoy todos desaparecidos o fusionados con otros partidos.
Este gobierno toma la decisión histórica de continuar con el modelo económico desarrollado por el gobierno militar, aunque dándole un mayor énfasis a la política social. Los partidos miembros de la concertación consensuaron sobre dos temas que serían el eje de las políticas a implementar: para solucionar la pobreza, la indigencia y la distribución del ingreso era necesario un crecimiento sostenido de largo plazo, y, para lograr ese crecimiento, se necesita estabilidad en la política económica, fomentando así la inversión y la formación de capital. Lograr ese crecimiento sostenido implicaba aumentar la capacidad de la población para generar ingreso, incrementando su productividad, lo que se lograría a su vez, a través de la mejora del sistema educativo, el entrenamiento laboral y un buen sistema de salud para toda la población.
Para lograr dichos objetivos dentro del marco del modelo económico liberal, heredado del régimen militar, se consolidó una estrategia de desarrollo de largo plazo apoyada en el crecimiento y diversificación de las exportaciones, bajo condición de mantener los equilibrios macroeconómicos a través de la austeridad fiscal.
Desde su creación, la Concertación ha emergido como la agrupación política más longeva en la historia contemporánea de Chile, destacándose de ella la disciplina electoral y la capacidad de compatibilizar en su interior el humanismo cristiano y el humanismo laico, además de puntos de vista distintos en torno a la política económica y social del país. Han logrado llevar a cabo gobiernos con políticas consensuadas en esas áreas, salvo en la llamada agenda valórica (aborto, divorcio, matrimonios homosexuales, eutanasia, etc.), en la cual el Partido Demócrata Cristiano (PDC) tiende a aliarse con la oposición conservadora.
La Concertación de Partidos por la Democracia ha gobernado al país durante cuatro períodos consecutivos bajo el mandato de dos demócrata-cristianos (Patricio Aylwin Azócar 1990-1994 y Eduardo Frei Ruiz-Tagle 1994-2000) y dos socialistas (Ricardo Lagos Escobar 2000-2006 y Michelle Bachelet 2006-actualidad), lo que muestra una cierta equidad de poder dentro de la misma.
Con motivo de concluir con el desarrollo de la historia sociopolítica y económica de Chile en el siglo XX y XXI, el Cuadro 2.8 detalla las crisis enfrentadas por los gobiernos chilenos desde 1970 hasta la actualidad, haciendo hincapié en sus respectivas causas y consecuencias.
2.3.4 La planificación estratégica en Chile hoy
Chile ha crecido constantemente a lo largo de dos décadas (ver Gráfico 2.2) y ha sentado las bases para enfrentar los nuevos desafíos mundiales, tanto a nivel macro (mediante la responsabilidad fiscal, la plena inserción en la economía global y la modernización de las regulaciones en torno a las cuales operan los mercados) como a nivel micro; creando instrumentos de apoyo a la ciencia y la tecnología, a la innovación empresarial y a la incorporación de los sectores de menores ingresos a la educación terciaria.
Las bases macro fueron mayoritariamente el motor del crecimiento para las últimas dos décadas, pero difícilmente lo sean por si solas en adelante 7. La falta de una visión y una estrategia para la implementación efectiva de las bases micro ha obstaculizado el desarrollo efectivo de competitividad que el país requiere para mantener su lugar en el mundo, su nivel de ingreso per cápita y de vida. La postura estratégica de la clase dirigente chilena es por tanto fijar una meta y estrategia para las bases micro, sin perder de vista lo logrado en las bases macro 8.
7 CONICYT.
8 Ibídem.
El gobierno chileno considera al capital intelectual como la forma última de ventaja comparativa, argumentando que actualmente nada es más productivo que una inversión al servicio de la innovación 9.
Con tales fines se ha implementado un Sistema Nacional de Innovación, el cual se describe en el Esquema 2.1, explicado a su vez por el Cuadro 2.9.
9 Ibídem.
2.3.5 Principales aspectos a destacar de Chile en materia de planificación estratégica
Estabilidad y coherencia política.
La Concertación de Partidos por la Democracia no se formó como una alianza cuyo único propósito era desplazar del gobierno a los militares, sino que supo diseñar un plan de gobierno lo suficientemente flexible como para mantener la unión de los partidos una vez alcanzada la presidencia. A este hecho debe añadírsele la dificultad que implicaba la inmensa diversidad de partidos que la conforman y las diferencias ideológicas de los mismos.
La Concertación de Partidos por la Democracia lleva cuatro gobiernos consecutivos, dos de presidentes demócratas cristianos y dos de socialistas, lo que muestra una unión no por sometimiento de los partidos minoritarios al mayoritario, sino por consenso.
A lo largo de la historia chilena se pueden encontrar diversos modelos económicos implementados, tal como se detalla en el Cuadro 2.10.
Si se observa el Gráfico 2.2 se destaca que a partir del consentimiento generalizado de la necesidad de la continuidad de los modelos económicos y de las políticas económicas que los mismos impulsan, para sacar al país de su estancamiento cíclico, es que Chile empezó a crecer en forma sostenida (1984 en adelante), aumentando su PBI real 3,68 veces entre 1982 (último año en que se modificó el modelo económico a seguir) y 2007 y su PBI real per capita 2,55 veces para el mismo período. Las tasas de crecimiento promedio del PBI real y el PBI real per cápita fueron de 5,34% y 3,81% respectivamente (período 1982-2007).
Es importante remarcar que la oposición a la Concertación de Partidos por la Democracia, la Alianza por Chile, obligó a una segunda vuelta electoral en las últimas dos elecciones presidenciales. Si la Alianza por Chile gana las próximas elecciones, ¿Continuará con el modelo, como lo hizo la Concertación de Partidos por la Democracia en su momento o establecerá cambios profundos que modifiquen el rumbo del país.
2.4 El caso de España: la ayuda externa
2.4.1 Introducción
Tras un siglo de historia marcado por la tragedia de la guerra civil, con el restablecimiento de la democracia a partir de 1975 y con la entrada en la Unión Europea el 1 de Enero de 1986, España parece haber resuelto el problema de su gobernabilidad (consolidando su democracia) y el de su identidad como nación encontrando su papel en el ámbito internacional 10.
El balance entre ventajas e inconvenientes de la integración de pleno derecho de España en la Comunidad Económica Europea (CEE, después Mercado Común y ahora Unión Europea), ha sido positivo para ésta ya que su incorporación supuso tener que adaptarse a un mercado más competitivo, lo cual la llevó a su definitiva modernidad económica, política, institucional y social.
Si se observa el Gráfico 2.3, se destaca que entre 1978 y 1986 la economía española se encontraba paralizada manteniéndose su PBI real entre los 70.000miles de millones de pesetas y los 80.000miles de millones, la tasa de crecimiento promedio durante el período es de 0,65%. Por otro lado, considerando el periodo 1986-2007 el PBI real alcanza a duplicarse (pasando de 79.267miles de millones de pesetas en 1986 a 162.844 miles de millones en 2007) con una tasa de crecimiento promedio del 3,49%, la cual, como se demostrará más adelante, está estrechamente vinculada con fenómenos económicos y financieros de carácter externo al país o a su forma de gobierno. Las mismas conclusiones pueden obtenerse para el PBI real per cápita, siendo las tasas de crecimiento promedio de 0,08% y 2,8% para los mismos períodos respectivamente.
2.4.2 La Unión Europea
Tras un prolongado proceso de gestación, iniciado con el Tratado de Roma en 1957, pasando por el Acta nica (1986), el Tratado de la Unión (1991), el Tratado de Schengen (1995) y la ampliación a los países del Este en la cumbre de Niza (2000), se formó la actual Unión Europea (UE), cuyos fines se pueden resumir en: supresión de aduanas y creación de un área de librecambio, integración económica plena, unidad política supranacional y disminución de las diferencias económicas entre los países miembros y sus regiones geográficas.
10 Instituto Nacional de Estadísticas Español (INE).
Los Fondos Estructurales (FE) y el Fondo de Cohesión (FC), explicados en el Cuadro 2.13, son los instrumentos financieros de la política regional de la Unión Europea (UE), encaminada a reducir las diferencias de desarrollo entre las regiones y los Estados miembros. Los Fondos contribuyen así plenamente al objetivo de convergencia económica, social y territorial, proceso detallado en el Cuadro 2.11.
El apoyo de los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión a los tres objetivos equivale siempre a una cofinanciación. Su proceso de acreditación se realiza en el siguiente orden:
Primero: los países solicitantes de ayuda estructural o de cohesión deben presentar frente al comité evaluador de la UE. un Plan Estratégico, referido a los proyectos que se pretenden cofinanciar con los fondos comunitarios.
Segundo: el Comité de Evaluación determinará si el país solicitante cumple los requisitos estadísticos necesarios para acceder a ese tipo de ayuda y en caso afirmativo verificará que el Plan Estratégico presentado cumpla satisfactoriamente los objetivos detallados en el Cuadro 2.12.
Tercero: en caso de que la petición de fondos sea aprobada, también se prestará asistencia técnica durante la ejecución del Plan Estratégico.
Tal y como puede apreciarse en el Esquema 2.2, la Unión Europea considera de suma importancia a la planificación estratégica en general como forma de hacer política y de alcanzar los objetivos de Convergencia, Cooperación y Competitividad. En el apartado siguiente se expone el proceso mediante el cual España se integró a la U.E. y los resultados que obtuvo, relacionándolos en particular con la asistencia de los Fondos Estrucuturales y de Cohesión recibidos por este país.
2.4.3 España antes y después de integrarse con la Unión Europea
Las peticiones de integración de España a la UE comenzaron con la dictadura militar de Franco en 1962. Sin embargo dichas solicitudes fueron rechazadas por el carácter no democrático del gobierno. Bajo estas condiciones, la única posibilidad de relación con éste organismo europeo fueron unos fallidos intentos de firmar tratados comerciales durante la década del ´70.
Finalizado el régimen franquista, los gobiernos de Suárez y Calvo Sotelo solicitaron el ingreso, pero sus peticiones también fueron rechazadas por la estructura económica española (dificultades que implicaban una contradicción con los intereses europeos, especialmente en agricultura y pesca) y por las consecuencias de la Crisis del Petróleo. Finalmente el 1 de Enero de 1986 España se convirtió en miembro de pleno derecho de la CEE.
La economía española antes de su integración en la CEE padecía severos problemas estructurales: elevado déficit público, rigidez del mercado de trabajo, inadecuada reindustrialización,
intervencionismo financiero, etc. Estas complicaciones se complementaban con una coyuntura económica poco favorable: altas tasas de inflación, estancamiento de las exportaciones, del consumo interno y de la inversión privada, entre otras.
A partir de 1991, año que se firmo el Tratado de Maastrich, el gran reto de las clases dirigentes españolas fue lograr la convergencia con Europa, es decir, cumplir los criterios de inflación, tasas de interés, deuda pública y gasto del Estado acordados en Maastricht. Hacia 1998 España había cumplido dichas metas, logrando así entrar en la Unión Monetaria Europea y a la vez, adoptar el euro como moneda nacional.
En lo que concierne a la ayuda financiera recibida por España, el Cuadro 2.13 detalla los Fondos Estructurales y de Cohesión enviados hacia este país y el Gráfico 2.4 analiza la relación de los mismos con la evolución de la tasa de crecimiento del Producto Bruto Interno español.
Debe tenerse en cuenta además que para el período 2007-2013, la dotación financiera asignada a la política regional europea asciende a casi 348.000millones de euros para los Fondos Estructurales y 70.000 millones para el Fondo de Cohesión. Esta política representa un 35% del presupuesto comunitario, por lo que constituye la segunda partida presupuestaria más importante.
En este contexto, el acuerdo de perspectivas financieras 2007-2013 permite que España siga siendo uno de los principales países beneficiarios de la política regional europea.
En el Gráfico 2.4 se observa claramente una correlación directa entre los fondos totales recibidos en cada período y la variación porcentual del PBI real entre el inicio y fin de los mismos.
En otras palabras, es innegable que estos fondos dinamizaron la economía española de una manera sin precedentes, sin embargo no son el único factor que contribuyó al crecimiento de este país.
En efecto, las exigencias de planificación y la asistencia técnica prestada por la U.E. durante la ejecución de los planes estratégicos, han jugado y juegan un papel fundamental en el crecimiento de España. La evidencia internacional está minada de casos en que países en vías de desarrollo reciben préstamos de magnitudes similares y a pesar de ello, obtienen resultados sumamente pobres.
En cuanto a los resultados, España es el segundo país, después de Irlanda, en converger con la UE en el período 98-2005. A continuación se presentan algunas estimaciones que respaldan esta afirmación 11:
El PIB de España ha crecido a una tasa anual promedio del 3,49% entre 1986 y 2007.
El número de empleados ha crecido a una tasa promedio anual, en ausencia de ayudas estructurales, del 1,2% entre 1989-1993, a un 2,4% entre1994 y 1999 y en un 1.1% entre 2000 y 2006.
La tasa de paro (inactividad) ha disminuido un 0,12% entre 1989 y 1993 y un 0,26% entre 1994 y 1999.
Analizando la convergencia de la renta real per cápita de España, con respecto a la media de la UE de los quince y considerando los años 1988 y 1999 se observa que:
En 1988 la renta real per cápita española equivale al 74,34% de la media de la U.E. de los quince.
En 1999 la renta real per cápita española equivale al 83,54% de la media de la UE de los quince, acercándose en 9,2 puntos porcentuales, de los cuales 3,5 son atribuibles al efecto de las ayudas estructurales (última comparación realizada por el INE. Instituto Nacional de Estadísticas español).
El fuerte impacto positivo de las ayudas estructurales recibidas, se debe a que estos fondos se han destinado a favorecer la competitividad a mediano y largo plazo de las economías y territorios beneficiarios de los mismos y a la cada vez mayor concentración de los recursos en aquellas áreas de mayor influencia en el potencial competitivo.
11 Datos extraídos del informe España una manera de hacer Europa del INE español.
Si bien España ha crecido sustancialmente en los últimos treinta años (ver Gráfico 2.3), este proceso requirió una gran determinación, un elevado esfuerzo social y algunos sacrificios (ejemplos son el sector lácteo con una reducida cuota para exportar leche, el sector pesquero que tuvo que modernizar su flota y el sector industrial naval, que no logró las metas de desarrollo y los fondos para el mismo han sido revocados).
2.4.4 Principales aspectos a destacar de España en materia de planificación estratégica
Entre los principales aspectos a destacar se encuentran la fuerte decisión y voluntad suficiente para afrontar los costos de la integración con la Unión Europea y la duplicación del PBI real entre 1986 y 2007. Gran parte de este logro es atribuible a los Fondos Estructurales y de Cohesión transferidos desde la UE, hacia España. Sin embargo debe tenerse en cuenta que la ayuda financiera externa no asegura un incremento en la riqueza de un país si ésta no es utilizada adecuadamente; en este sentido cabe aclarar que los fondos de la UE se otorgan bajo un agudo criterio de eficiencia (ver apartado 2.3.2 La Unión Europea). De esta forma la UE se asegura una correcta utilización de los fondos y que los países miembros, al verse obligados a adoptar técnicas de planeamiento estratégico, aprendan a desenvolverse por si mismos. En España, por ejemplo, el porcentaje de autopistas se ha sextuplicado en relación a 1985 y lo mismo se puede decir de muchas otras ramas de la infraestructura pública e ingeniería de punta, lo que ha hecho que el país gane un importante nivel de competitividad acercándose al de sus vecinos europeos.
Empleo pleno de la técnica de Planeamiento Estratégico en todas las regiones del país (afectadas y no afectadas por los Fondos Estructurales o de Cohesión).
Afianzamiento de la democracia vía desarrollo económico. En otras palabras el desarrollo económico alcanzado se ha transformado en sinónimo de estabilidad social e institucional.
2.5 Los planes estratégicos en India
2.5.1. Descripción de los planes
En las décadas que siguieron a la independencia de India en 1947, la estrategia para el desarrollo económico de este país fue modelada de acuerdo a la imperante en la unión soviética, es decir, bajo una óptica centralista con una alta intervención estatal. El sector privado era considerado como una herramienta inadecuada en la estrategia de desarrollo por lo que el rol principal lo ocuparon las empresas públicas. En estos años, India continuó teniendo una visión negativa de los mercados internacionales y hasta el año 1990 mantuvo un férreo control sobre el comercio internacional. Sin embargo, desde entonces India se ha convertido en una de las naciones de mayor crecimiento y potencial en el mundo, con incrementos en el PBI que promedian 8,7% anual para el período 2003-2007. El paso de una economía centralmente planificada y cerrada a una exitosa economía integrada en el mundo capitalista habría sido casi imposible sin un robusto proceso de planeamiento estratégico. De hecho, este país mantiene desde 1950 toda una estructura burocrática y profesional orientada a brindar específicamente este servicio: la Comisión de Planeamiento.
2.5.1.1 La Comisión de Planeamiento de India
Recuadro 2.1: Funciones de la Comisión de Planeamiento de India
La ley original de 1950 estipuló las siguientes funciones:
Realizar una evaluación de los recursos materiales, humanos y del capital del país, e investigar la formas de incrementarlos.
Formular un Plan para utilizar estos recursos de la forma mas eficiente y equilibrada
Determinar las prioridades y definir las etapas en las que el Plan deberá ser implementado.
Indicar los factores que tienden a retardar el desarrollo económico (cuellos de botella).
Sobre la base a las condiciones políticas y sociales imperantes, establecer la forma de ejecutar el
Plan de manera exitosa.
Determinar la naturaleza de los bienes de capital (maquinaria) necesarios para cada etapa
del Plan.
Estimar periódicamente el progreso alcanzado en las diferentes etapas y recomendar ajustes o medidas que sean necesarias. Las medidas propuestas deben tener en cuenta las condiciones políticas, sociales y económicas imperantes, así como el consejo de los gobiernos centrales.
Fuente: IIE sobre la base de Comisión de Planeamiento de India.
La Comisión de Planeamiento fue instaurada como órgano del gobierno en marzo del año 1950, en línea con los objetivos gubernamentales de imponer y promover un rápido crecimiento en el nivel de vida de la población, a través del uso eficiente de los recursos disponibles en el país. Entre múltiples funciones (ver Recuadro 2.1) a la Comisión se le asignó en una primera instancia la responsabilidad de elaborar el primer plan estratégico, de estimar el stock de recursos en el país para encontrar los más deficientes o problemáticos y proponer soluciones a los mismos. Jawaharlal Nehru fue el primer director de este organismo de planificación.
Desde 1950, todos los planes desarrollados han tenido, y mantienen, un formato de metas establecidas para periodos de cinco años. El primer plan quinquenal fue lanzado en 1951 y tuvo otros dos subsiguientes que llegaron hasta el año 1965, cuando el inicio de la guerra Indo-Paquistaní suspendió la ejecución del tercer plan. Dos fuertes sequías, devaluación de la moneda, inflación generalizada y erosión del capital del país llevaron a una disrupción en el proceso de planificación. Luego de tres planes anuales entre 1966 y 1969 12, en el año 1969 se retomó con el cuarto plan quinquenal. Tras un período de normalidad en la ejecución de los planes, el octavo de ellos no pudo iniciarse en 1990 por causa de la cambiante situación política en el centro de India y los períodos 1990-91 y 1991-92 fueron tratados como planes anuales. Finalmente, el octavo plan quinquenal fue lanzado en 1992.
El énfasis en los primeros ocho planes fue puesto en un creciente sector público, con inversiones masivas en industrias básicas y pesadas, pero desde el inicio del noveno plan en 1997 el énfasis en el sector público se hizo menos pronunciado y el pensamiento actual en esta materia, en general, es que la planificación debe tener una creciente naturaleza indicativa. De esta manera,
12 Los planes anuales fueron en general planes de estabilización económica impuestos por la realidad macroeconómica y no planes estratégicos de largo plazo.
la economía india está pasando de un sistema de planificación fuertemente centralizado a uno de planificación indicativa donde la Comisión de Planificación se ocupa principalmente de construir una visión estratégica de largo plazo y decide sobre las prioridades de la nación. Asimismo, en la actualidad la comisión trabaja en determinar objetivos sectoriales y proporciona estímulos para que la economía crezca en la dirección deseada.
Un hecho de particular importancia, y que destaca el rol que se le asigna en India a los Planes Estratégicos, es que el primer ministro del país ocupa el cargo de Presidente de la Comisión de Planificación. Adicionalmente se designa a un vice-presidente de esta comisión a quien se le da el rango de ministro del gabinete presidencial.
2.5.2. El Plan 2007-2012
El plan más reciente, el decimoprimero, se inició en 2007. El objetivo principal del plan es fomentar un más rápido crecimiento con una mayor inclusión social, intentando llegar a una tasa de crecimiento del PBI del 10% anual para 2012, así como realizar considerables progresos en la fuerte estratificación social que acosa al país. El plan se focaliza en seis áreas principales: agricultura, educación, salud, ingresos y pobreza, infraestructura y el medioambiente. A continuación se resumen los objetivos generales y las principales características de las metas para cada una de estas secciones del plan vigente.
2.5.2.1 Agricultura
A pesar de la caída en el peso de la agricultura en la economía a sólo 1/5 del PBI indio desde la independencia del país, este sector aún constituye la mayor fuente de generación de empleo en India 13. Durante el noveno plan hubo una caída en la tasa de crecimiento de la producción agropecuaria (pasó de 3,6% a 2,5%), la cual se mantuvo durante el décimo plan. Debido a la importancia del sector en la economía de este país, el plan 2007-2012 estipula alcanzar una meta de crecimiento para el sector del 4% promedio anual. No obstante, el plan plantea crear más empleo no agrícola para absorber el exceso de mano de obra existente en las áreas rurales al tiempo que trabaja en estimular a los trabajadores rurales existentes para incrementar la producción con la tecnología existente. La asignación de un mayor número de trabajadores a otros sectores de la economía permitirá a los trabajadores agrícolas remanentes tener un mayor poder de negociación y les permitirá, en última instancia, obtener mejores condiciones salariales.
2.5.2.1.1 Agricultura y el sesgo regional
Durante muchos años India ha carecido de una política agrícola con foco regional, resultando en un amplio abanico de iniciativas que han fallado por no tener en cuenta los diferentes detalles y características de cada región en particular. En el periodo 2000-2001, durante el noveno plan, el Ministerio de Agricultura y Cooperación estableció un esquema general de administración 14 para veintisiete programas centralizados en un intento por darle a las diferentes regiones mayor influencia en el proceso de formación de los planes agrícolas según sus necesidades regionales.
Sin embargo, la iniciativa no tuvo raíces sólidas y gran parte de los fondos fueron retenidos por el poder central en programas que no reflejaban necesariamente las necesidades de las provincias.
Para ocuparse cabalmente de las diferencias regionales, el undécimo plan implementó un esquema trianual de asistencia centralizada llamado RKVY. Esta nueva iniciativa es financiada por el gobierno central y administrada por las regiones e intenta incrementar el gasto de las provincias en agricultura. Si bien el objetivo es incrementar el gasto en agricultura, para poder recibir los fondos, las provincias/regiones deben primero calificar presentando un adecuado presupuesto y plan estratégico, al cual deberán atenerse durante el periodo de asistencia. El RKVY intenta disminuir principalmente las disparidades existentes entre las áreas con riego y aquellas en donde por diversos motivos el riego complementario no es factible aún. La meta es incrementar la superficie bajo riego en 16 millones de hectáreas hasta 2012.
13 El sector agropecuario aún emplea al 50% de la fuerza laboral del país.
14 Macro Management Scheme.
La disponibilidad y calidad de alimentos es otra de las preocupaciones principales del plan 2007-2012; esto generó la creación de la Misión Nacional para la Seguridad Alimenticia (NFSM) la cual tiene como objetivo principal imponer el reemplazo de semillas como vehículo para incrementar la producción de legumbres y cereales en 20 millones de toneladas para el año 2012.
Todos estos programas continúan siendo financiados desde el gobierno central y la responsabilidad última recae en el Ministerio de Agricultura y Cooperación (MAC). Sin embargo, muchos de los programas están destinados a reducir las disparidades territoriales y necesitan un significativo compromiso de las regiones para lo que han creado distintos departamentos en las provincias y en las ciudades para implementarlos. El esquema general de la formulación de las políticas agrícolas en India se encuentra detallado en el Cuadro 2.14.
2.5.2.2 Educación
India tiene una de las mayores tasas de analfabetismo del mundo con sólo el 67% de la población que en 2007 sabía leer y escribir, según las Naciones Unidas. El plan 2007-2012 tiene como objetivo principal alcanzar un nivel de alfabetización del 80% de la población y reducir la diferencia entre géneros en esta materia a sólo un 10%.
La segunda meta prioritaria es adaptar la población escolarizada a las necesidades del país.
Para poder pasar de un mercado laboral inclinado hacia la agricultura a uno orientado a la industria, para eliminar las tensiones de la estratificación social y para que India logre cumplir la meta del onceavo plan de un crecimiento más inclusivo, es necesario un mayor acceso a la educación y una mayor calidad de ésta.
Si bien el décimo plan resultó en muchas mejoras en el sector de la educación, como un incremento del 14% en la matriculación de la escuela primaria, el grado de deserción se mantuvo en valores muy elevados (casi 50%) y la calidad de la educación aun deja mucho que desear. El plan actualmente en vigencia tiene incorporada una meta de crear 20.000 nuevas escuelas primarias y mejorar 70.000. Pone también énfasis en mejorar la preparación de los maestros y establecer un mayor número de escuelas privadas para así disminuir la dependencia de la educación pública. Esto demandará el compromiso de Alianzas Público Privadas (APP) y el estímulo al sector privado en particular para poder cerrar la brecha existente en la disponibilidad de educación y en su calidad.
El plan 2007-2012 visa la eliminación de las diferencias de genero o regionales en la matriculación así como la ausencia de deserción escolar en el primario. Asimismo, se intentará llegar al año 2012 con una tasa de abandono en la educación secundaria no mayor al 20%.
El plan actual incluye también ambiciosas metas para la educación terciaria y/o universitaria en India. En este sentido, se espera poder incrementar el porcentaje de población de entre 18 y 23 años matriculada en educación superior del 11% al 15%. Si bien en valores relativos puede aparentar un cambio no tan significativo, en números absolutos representa todo un desafío. Sólo entre el año 2005 y 2010 la población india de entre 18 y 23 años se habrá incrementado en 8,5 millones de jóvenes. El Gráfico 2.6 permite observar la magnitud de estas cifras.
Para ayudar en esta meta se planea construir 30 nuevas universidades centrales con un énfasis en pueblos y ciudades en donde no exista una en la actualidad. Para contribuir a la financiación de las nuevas universidades se propone crear una nueva tasa que será cobrada a los alumnos de las casas de altos estudios ya existentes, reconociendo con ello que los estudiantes actuales pertenecen a las clases más altas de la sociedad. Los alumnos de las nuevas universidades sólo pagarán la tasa original sin el aumento.
2.5.2.3 Salud
A pesar del éxito que India ha alcanzado en materia de salud (como extender la expectativa de vida, reducir la mortalidad infantil y la erradicación de muchas enfermedades fatales), aún restan muchas tareas pendientes. Casi la mitad de los niños menores a 3 años sufren de malnutrición y los costos médicos están creciendo.
Los esfuerzos para mejorar el sistema de la salud están enfocados en grupos marginalizados como las mujeres, niños menores, los ancianos y grupos tribales. El onceavo plan duplicará el gasto en salud hasta alcanzar el 2% del PBI. A través de Alianzas Público-Privadas, se intenta crear 60 nuevas facultades de medicina y más de 200 de enfermería en las provincias más necesitadas. Así, se espera para el año 2012 haber reducido la mortalidad infantil a sólo 28 muertes por cada 1.000 nacidos vivos y bajar la tasa de fertilidad a sólo 2,1 niños por mujer. Este plan también propone que a fines del año 2009 se debería alcanzar una cobertura del 100% de la población en materia de agua potable así como bajar la tasa de malnutrición en menores.
2.5.2.3.1 Descentralización de la Salud
En temas como acceso a la salud y estadísticas de la salud existe una gran diversidad entre grupos y regiones dentro de India, lo que genera no pocos inconvenientes a la hora de diseñar una política integral en este tema. Para ello el décimo plan creó en 2005 la Misión para la Salud Rural Nacional (MSRN) 15. La MSNR fue iniciada para combatir las fuertes disparidades en los sistemas de salud regionales a través de un fuerte incremento en el gasto público en salud, especialmente en infraestructura para aquellas regiones menos favorecidas. Pero sin lugar a dudas el mayor logro de la Misión ha sido la descentralización de los programas de la salud. En este marco, durante el plan 2007-2012 la MSRN distribuirá el 70% de sus fondos a regiones y distritos subnacionales.
2.5.2.4 Ingresos y pobreza
Existen más de 300 millones de personas en India viviendo por debajo de la línea de la pobreza, un número que apenas ha disminuido durante la década del 80 y que en algunas regiones incluso se ha visto incrementado. El decimoprimer plan busca atacar el problema de la pobreza reconociendo sus causas geográficas y sociales. Para lograr estas metas, las iniciativas están centradas en la capacitación y en las habilidades de la mano de obra, en las leyes laborales y en el desarrollo rural.
15 National Rural Health Mission.
16 Por cada 1000 nacidos vivos.
Al inicio del plan 2007-2012 el crecimiento del PBI indio promediaba un 8.7% anual y la meta para este nuevo plan es de un 9% en los cinco años que engloba. Sin embargo, la disminución de la pobreza no hay mantenido ese mismo ritmo. La cantidad de empleo disponible no ha tenido una correlación con el crecimiento de la economía y ha resultado en un desempleo creciente 17. En este contexto, las proyecciones para los diez años incluidos en el decimoprimer y el decimosegundo 18 plan predicen un aumento en la fuerza laboral de 85 millones y 116 millones de trabajadores en cada uno de los planes. Si las metas de ambos planes fueran cumplidas, gran parte de este excedente de trabajo sería absorbido como nuevo empleo con lo que la tasa de desempleo podría caer hasta un impactante 1,1% al final del decimo segundo plan.
Indudablemente el sector de servicios es uno de los principales motores del crecimiento indio y desde el año 1990 ha generado más del 50% del PBI de este país. Las iniciativas del plan 2007-2012 en los campos de la salud, seguridad social y educación intentan también fortalecer el mercado laboral incrementando la cantidad de oportunidades para los trabajadores mejor capacitados y así reducir el desempleo de la población más educada por debajo del 5% en 2012.
En el sector servicios, el rubro que más se destaca en India es sin lugar a dudas el de la tercerización 19 de servicios internacionales vinculados a las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) 20. En este campo India cuenta con ventajas relativas que lo han posicionado como un proveedor indiscutido de mano de obra calificada a bajos costos. Actualmente más de dos millones de profesionales y/u operarios calificados se encuentran ocupados en empresas que tercerizan estos servicios al exterior 21 y por cada uno de ellos existen aproximadamente otros tres empleados indirectamente. Los fuertes desafíos en capacitación de los recursos humanos y en infraestructura que
17 Del 6,1% de la población activa de 2003 al 7,3% en el año 2004 hasta el 8,3% en 2005.
18 2012-2017.
19 Outsourcing.
20 Para un mayor detalle sobre el tema Ciencia y Tecnología vea el Capítulo 12 de este libro.
21 Banco Mundial (BM).
representa mantener estas ventajas respecto de otros países emergentes implica que este tema tenga un espacio destacado en los planes estratégicos de India. El Gráfico 2.7 refleja el rol preponderante de India en este mercado.
2.5.2.5 Infraestructura
Para poder acompañar el crecimiento del PBI del 9% anual y el desarrollo social establecidos como metas en el plan vigente, India debe mejorar su actual infraestructura. El plan 2007-2012 establece alcanzar un nivel de inversiones en infraestructura del 9,34% del PBI para el 2012, superior al 5,4% promedio vigente durante los cinco años del plan anterior.
Uno de los objetivos primarios del plan será la mejora del sistema ferroviario, el cual hasta hace poco constituía el principal medio de transporte de carga y pasajeros. Mientras se repara la malla ferroviaria existente, está proyectada también la construcción de 7.201km de nuevas vías en el oeste y este del país, donde el tráfico es más denso.
El Programa Nacional para el Desarrollo de la Autopistas (PNDA), implementado en 1998 para mejorar y ampliar la red de autopistas, tiene un presupuesto asignado en el plan 2007-2012 de US$ 47,3 mil millones. Sus proyectos actuales incluyen la expansión en 38.000 kilómetros 22 de autopistas a ser completadas antes de 2012 y el desarrollo de 1.000 kilómetros de vías expresas antes de 2013. Uno de los principales desafíos del decimoprimer plan es también el programa para la interconexión de caminos rurales, Pradhan Mantri Gram Sadak Yojana (PMGSY), el cual comenzó durante el décimo plan y continúa en el actual para unir con rutas todos los pueblos de más de 1.000 habitantes para el fin del 2009.
Asimismo, el crecimiento del tráfico aéreo se ha visto incrementado de manera alarmante en los últimos años.
Para acompañar este crecimiento se están construyendo 4 nuevos aeropuertos con planes de construir otros de menor tamaño a lo largo del país.
India presenta uno de los índices más bajos de población urbana en el mundo, aproximadamente el 27% de la población. Sin embargo, este sector contribuye con el 60% del PBI del país y se espera que esta contribución sea del 75% en 2021. No obstante, la infraestructura urbana está en malas condiciones y se encuentra polarizada espacialmente. El plan actual estima poder llegar al año 2012 con un 100% de la población urbana cubierta con servicios básicos como agua potable, cloacas y sistemas de desagües.
22 Incluye rutas dentro de radios urbanos: Ring road.
Lógicamente estos objetivos referidos a la infraestructura requieren un aumento en el porcentaje de inversión pública respecto del PBI, pero también el plan estima un fuerte incremento en la inversión privada a través de las Alianzas Público-Privadas.
Como se observa en el Cuadro 2.17, el sector privado indio deberá incrementar la inversión proporcionalmente mucho más que el sector estatal para alcanzar las metas del plan. Desde que en India se permitió la libre competencia en el sector de la obra pública, las empresas privadas han tomado ventaja de las oportunidades crecientes. No obstante, un fuerte marco institucional y jurídico son las bases para la participación creciente del sector privado, Sobre la base de esta mayor participación privada en las inversiones en infraestructura, el gobierno puede concentrarse en áreas en donde la participación privada es menos esperable como en la infraestructura rural o de áreas remotas del país.
2.5.2.6 Medioambiente
Mayores estándares y objetivos medioambientales son también una parte importante del undécimo plan. Muchos estudios muestran que India será uno de los países más afectados por los efectos del calentamiento global. Por ello el plan estipula incrementar los estándares ambientales en todas las áreas del desarrollo, incluidas la planificación urbana, la infraestructura, el transporte, el suministro de agua y la agricultura, En lo que se refiere a la calida del aire, se intenta alcanzar para el año 2011-2012 los niveles de calidad de aire estipulados por la Organización mundial de la salud desincentivando el uso de diesel en automóviles particulares e imponiendo rígidos parámetros de emisiones de gases. El plan actual recomienda al gobierno central la imposición de mayores impuestos a los medios de transporte particulares y el uso de esos fondos para mejorar los sistemas de transporte públicos.
2.5.3. Financiación de los planes
Para poder alcanzar el logro de las metas estipuladas en el plan 2007-2012 el total de los recursos deberá pasar del 9,46% del PBI que representó en el décimo plan a un promedio del 13,54%, El monto de dinero estimado para el undécimo plan asciende a 760,6 mil millones de dólares 23, es decir un incremento de aproximadamente el 120% sobre los recursos monetarios del plan anterior.
La Ley de Responsabilidad Fiscal india del año 2004 ha disminuido sensiblemente el poder del gobierno de llevar a cabo obras de manera discrecional, es decir, de encarar obras no incluidas en los planes estratégicos, forzando a una perspectiva de largo plazo. Esto ha fortalecido la capacidad del Estado para dotar de Apoyo Presupuestario Bruto (APB) 24 a todas las iniciativas para el desarrollo futuro en detrimento de los gastos coyunturales.
23 36,4 billones de Rupias.
24 Gross Budgetary Support.
El APB para el undécimo plan se sitúa en 9% del PBI por año incrementándose al 10% del PBI en el último año del plan, El financiamiento desde el gobierno central promedia 3,97% durante estos años, lo que equivale a US$296,6 mil millones de los cuales el 23% se distribuye alas provincias o regiones, A su vez, las distintas provincias indias aportan US$242,7 mil millones, un valor significativamente mayor a los US$95 mil millones que aportaban anualmente en el plan anterior.
Si India logra cumplir las metas estipuladas en el actual plan se asegurará permanecer entre las economías de mayor crecimiento y potencial en el mundo con una tasa de incremento de su PBI del 9% anual. Como medidas fundamentales tendientes a lograr estos objetivos se destaca el fuerte incremento en la inversión, la cual crece a un ritmo del 39% anual en los años del plan.
Asimismo, la descentralización mantiene su tendencia y otorga a las instituciones privadas un rol preponderante en el desarrollo del país. Finalmente, las seis áreas prioritarias sobre las que se focaliza el plan 25 presentan un fuerte énfasis en los más desprotegidos, intentando lograr un crecimiento económico de mayor velocidad y más inclusivo para toda India.
25 Agricultura, educación, salud, ingresos y pobreza, infraestructura y medioambiente.
2.6 Planes estratégicos en Inglaterra: el crecimiento sostenible en Londres
2.6.1 El rol de las Agencias de Desarrollo en Inglaterra
Inglaterra es la mayor economía en el Reino Unido de Gran Bretaña. En este país, y a diferencia de otros analizados en este capítulo, el foco de la planificación estratégica se encuentra en las regiones. Entre los años 1998 y 2000 se crearon dentro de este país nueve Agencias regionales de Desarrollo (ARD) para representar a cada una de las nueve regiones económicas de Inglaterra: Noreste, Noroeste, Yorkshire y el Humber, Midlands del Este, Midlands del Oeste, Este de Inglaterra , Londres, Sudeste y Sudoeste 26. El Esquema 2.6 presenta un breve resumen de la importancia de estas agencias en el proceso de planificación estratégica en Inglaterra, en donde las ARD proporcionan la base de proyectos que luego el Ministerio de Negocios, Innovación y Habilidades (BIS) y otros entes del gobierno central aprobarán y financiarán.
Las ADR permiten garantizar que las necesidades y oportunidades de cada región son tenidas en cuenta a la hora de la planificación estatal a nivel nacional. Cada región tiene una riqueza en talentos y recursos que le otorga una particular oportunidad de éxito en responder a los desafíos de la globalización. El trabajo de las ADR intenta llevar prosperidad a todas las partes de Inglaterra, mejorando la performance de las economías subnacionales y reduciendo la brecha existente entre sus diferentes tasas de crecimiento. Para ello, se analizan las diferentes realidades económicas, sociales y de medio ambiente en cada zona y se trabaja mancomunadamente con socios del sector público, de las empresas privadas y con voluntarios para desarrollar el máximo potencial de todas las regiones.
Las ADR concentran su accionar en prioridades regionales específicas que impulsan el avance económico. Apoyan el desarrollo de nuevos negocios y el incremento de la competitividad estimulando las inversiones públicas, las privadas y mejorando el nivel de educación, aprendizaje y perfeccionamiento de los recursos humanos regionales. En este último punto, el rol de las ADR es el de evitar una fuerte discrepancia entre las necesidades del mercado de trabajo y las ofertas de trabajadores, tanto en cantidad como en calidad. Asimismo, estas agencias se preocupan por la continua mejora del medio ambiente y de la infraestructura regional.
Según dicta la ley de Desarrollo Regional del año 1998, cada una de estas agencias en Inglaterra tiene cinco objetivos obligatorios:
Impulsar el desarrollo económico y la regeneración de los negocios
Estimular la eficiencia en los negocios, las inversiones y la competitividad
Promover el empleo
Mejorar las aptitudes y estimular el uso de recursos humanos calificados
Contribuir al desarrollo sostenible en el tiempo
26 Ocho agencias fueron establecidas en 1998 y la novena, Londres, en el año 2000.
Esta ley también exige a las ADR que tengan una visión estratégica de cada una de sus regiones y las obliga legalmente en muchos casos a seguir recomendaciones y guías puntuales para formular este tipo de estrategias. Estas obligaciones son necesarias para asegurar que las ADR establezcan claras metas y prioridades para lograr el desarrollo de sus regiones e identifiquen las mejores estratégicas para lograr el éxito en estas tareas. Así, el Estado se reasegura que las oportunidades de cada nivel subnacional sean completamente explotadas, y que aquellos responsables de tomar las decisiones estén trabajando de manera coordinada con metas comunes y aceptando que existen prioridades para lograr el desarrollo regional.
Recuadro 2.2: Evaluación del resultado de las ADR
Como medida de control, las ADR son obligadas también a revisar completamente sus estrategias cada tres años y a publicarlas en sus sitios de Internet para que el público pueda conocerlas y monitorearlas.
En el caso de Inglaterra, cada una de las estrategias dentro del país tiene que ser consistente con los estudios encargados por el gobierno central para fomentar el desarrollo regional 27. Fuera del ámbito del país, los planes también deben respetar las políticas agendadas por la Unión Europea, como la Estrategia Europea para el Empleo (mejor conocida como la Agenda de Lisboa) cuya meta es hacer de Europa para el 2010 la economía más competitiva del mundo basada en conocimientos.
Finalmente, muchas regiones, como la de Londres, poseen legislaciones propias que imponen ciertas obligaciones puntuales a los planes estratégicos de cada una de éstas. Al analizar el caso de la ADR de Londres se presentará un claro ejemplo de esta situación.
2.6.1.1 Financiamiento y composición de las Agencias de Desarrollo Regional
En el período 2007-2008, las ADR estarán apoyadas financieramente de manera conjunta por seis ministerios nacionales, con un total de US$4,23 mil millones. Asimismo, existen distintas fuentes internas y externas de financiamiento para que cada región pueda implementar sus respectivos planes de desarrollo como el Fondo Regional Europeo de Desarrollo (EDRF), el Fondo Social Europeo (ESF) y el Programa para Desarrollo Rural de Inglaterra (RDPE).
En lo que se refiere a los miembros que conforman cada una de las nueve ADR de Inglaterra, éstos son en general designados de manera directa por el ministro de Negocios, Innovación y Habilidades, excepto en el caso de la ADR de Londres. Esta última depende del municipio de Londres y es el intendente quién designa a sus miembros.
Cada ADR es liderada por una mesa directiva y un consejo de 15 miembros. La mesa directiva se compone de empresarios mientras que el consejo está formado por representantes del sector empresario, del gobierno regional, de los sindicatos con presencia local y de organizaciones civiles. Asimismo, el día a día de las agencias es responsabilidad de un Presidente o Gerente General de cada ADR, el cual es propuesto por el consejo y debe ser aprobado por el ministro (o el intendente de Londres en el caso de la Agencia de Desarrollo de Londres).
En el año 2004, el gobierno británico encargó el Allsopp Review o Statistcs, cuyo fin principal era determinar el cambio estructural de la economía del Reino Unido debía ser acompañado por un cambio en las estadísticas públicas. Una de las conclusiones del informe fue la necesidad de dotar de un mayor énfasis regional al sistema estadístico.
2.6.2 La Agencia de Desarrollo Regional de Londres
La ciudad de Londres es una de las mayores economías del mundo y la segunda mayor economía urbana de Europa, generando aproximadamente el 20% de todo el PBI de Inglaterra. A pesar de haber experimentado un fuerte crecimiento durante la década de los 90, la ciudad sufría la ausencia de un esquema de gobernabilidad basado en la ciudad y de una infraestructura muy descuidada. Desde el inicio del nuevo siglo las tasas de crecimiento económico de la ciudad han disminuido y a ello se ha sumado un incremento en la cantidad de habitantes que año a año se suman al núcleo urbano de ésta, lo que presiona por una mayor y mejor infraestructura.
Al mismo tiempo, Londres es sede de más de 100 de las mayores compañías inglesas de capital abierto, lo que constituye un continuo desafío. En los últimos años la ciudad se ha convertido en un lugar caro para hacer negocios, especialmente cuando se lo compara con países emergentes como India y China.
A pesar de que el número de empleos en la zona se ha incrementado, el desempleo y la falta de recursos humanos con alto nivel de educación siguen constituyendo un fuerte limitante del desarrollo de esta ciudad.
En la década pasada, Londres ha intentado incrementar la atención en estos temas problemáticos mediante la Ley que creó la Autoridad del Gran Londres en 1999 . Esto fue la base para la creación de la Agencia de Desarrollo Regional de esta ciudad, la cual a diferencia de las restantes ocho ADR depende de la comuna misma. Estos entes regionales han permitido que Londres presente ahora una visión uniforme del futuro de la ciudad y que se incremente el apoyo general a las medidas tendientes a su desarrollo.
2.6.2.1 La Estrategia de Desarrollo Económico (EDE) de Londres
La Ley de la Autoridad del Gran Londres de 1999 obliga al intendente de Londres a producir ocho estrategias de desarrollo respecto a temas claves como transporte, desarrollo espacial de la ciudad, biodiversidad, calidad del aire, ruido ambiental, cultura, manejo de los residuos y la Estrategia de Desarrollo Económico (EDE) de Londres . Todos estos planes deben ser consistentes con las prioridades establecidas en la Ley, la cual intenta promover el desarrollo económico y social, pero sin descuidar el medioambiente.
La Estrategia de Desarrollo Económico establece metas que deben ser alcanzadas en 2016 y que tienen como foco cuatro áreas principales: infraestructura, personas, empresas y promoción&marketing de Londres.
La ciudad de Londres es sede de 100 de las 500 mayores empresas de Europa y tiene 7,5 millones de habitantes, lo que la convierte en el mayor municipio de Europa. Luego de años de disminución en el número de habitantes, se espera que en el futuro se mantenga la tendencia positiva en el crecimiento poblacional observada desde inicio de los años 90. El plan de la ciudad estima que para el año 2016 la ciudad habrá incorporado 800.000 nuevos habitantes y que se necesitaran 636.000 nuevos empleos.
Con la actual infraestructura al límite y la escasez de tierras en la ciudad, una prioridad de la EDE es incrementar la calidad y la cantidad de infraestructura para soportar este mayor número de habitantes y de empleos, al mismo tiempo que se defiende la cantidad de espacios verdes. Este objetivo es fundamental especialmente si se tiene en cuenta que dos de las cinco zonas en que el Plan Estratégico divide a la ciudad Centro y Este - serán las que absorberán la mayor parte de los nuevos empleos y hogares.
En este contexto, la EDE otorga también prioridad al tema del transporte. La ciudad posee planes para un nuevo sistema de trenes que deberá reducir fuertemente la polución y la dependencia de los medios particulares de transporte. La falta de un sistema de transporte confiable y eficiente es una de las causas parciales por las que grandes zonas empobrecidas de la región no pueden integrarse al sistema productivo.
En lo que respecta al mercado laboral, si bien Londres posee la ventaja de una fuerza laboral altamente calificada, todavía sufre de una de las menores tasas de empleo en Gran Bretaña. Para colaborar con la solución de este problema, en 2005 la ciudad implementó un plan para estimular el empleo de aquellas personas con niños a cargo. Este plan consiste en 40 libras semanales durante el primer año de trabajo. Asimismo, existen también grandes barreras por discriminación que afectan a las personas de color, a mujeres y a minorías étnicas. Esto constituye un serio limitante al progreso de la ciudad de cara al futuro, especialmente si se tiene en cuenta que el plan estratégico de Londres estima que para el año 2016 las minorías representaran el 75% del crecimiento poblacional.
Respecto a la calidad del empleo, la ciudad carece de programas de capacitación al empleado ofrecidos por los propios empleadores. Sólo el 40% de las empresas de Londres ofrecen entrenamiento a sus empleados y sólo un 20% de los trabajadores recibe dinero por capacitarse. No obstante, la proporción de trabajadores altamente calificados ha crecido: en el año 2000 aproximadamente el 45% pertenecía a una categoría profesional, gerencial o a campos técnicos.
Las perspectivas para 2010 son que esta proporción sea superada de manera significativa.
Si bien la EDE incluye un plan para incrementar la inversión en el sistema de educación superior de Londres para poder satisfacer la demanda de trabajadores calificados, la mayor disponibilidad de capacitación en el trabajo (on-the-job) podría también ayudar a solucionar dos graves problemas de la ciudad: el desempleo y el constante subempleo en las empresas tecnológicas de la ciudad.
El éxito económico de Londres depende de sus habilidades para mantener los altos salarios que caracterizan a la ciudad y el alto nivel de vida de sus habitantes. La excepcionalmente alta productividad de Londres le permite competir internacionalmente por nuevas inversiones en un mundo que continúa creciendo. Uno de los mayores activos de la ciudad para atraer estas inversiones es su red o infraestructura de conocimientos. Esta fortaleza se ve reflejada en el hecho que las universidades de la ciudad concentran el 25% del presupuesto nacional de Investigación y
Desarrollo y el 70% de los fondos destinados a investigaciones en el área de la Salud. La red o infraestructura de conocimientos de Londres consiste en más de 40 instituciones de educación superior, entes nacionales de investigación como el Laboratorio Nacional de Física, establecimientos líderes en arte y toda una constelación de laboratorios tecnológicos y centros de diseño.
Además de tener que mantener esta infraestructura de conocimiento, Londres debe defender su posición como alternativa de inversión para el resto de Inglaterra. La competencia de India y China está restando inversiones del resto del país en la ciudad. Por ello, la estrategia de la ciudad incluyó la creación de una agencia de promoción de inversiones, la cual es parcialmente financiada por la Agencia de Desarrollo Regional de Londres. En los últimos años, este ente de promoción ha ayudado a 1.400 compañías de 40 países diferentes a invertir en la ciudad. Desde el año 2008 la estrategia consiste en atraer inversiones en el sector de servicios transables, con una orientación hacia los mercados globales.
No obstante, además de atraer las inversiones, la ciudad debe proveer el ambiente adecuado para que las empresas ya existentes permanezcan en la ciudad. Para ello, la Agencia de Desarrollo de Londres creó un equipo para coordinar el apoyo a las 800 mayores empresas por cantidad de empleados o por su rol estratégico. De esta forma se garantiza que éstas reciban toda la asistencia que necesitan.
Con la creciente globalización los flujos de inversiones trasnacionales se han facilitado e incrementado al ritmo que las características y requerimientos de las tareas, y del trabajo en general, tienden a asemejarse internacionalmente. Esto genera un nuevo desafío para las ciudades líderes, las cuales deben defender sus posiciones en un mundo más competitivo y más dependiente de la innovación. Esta situación destaca la necesidad de Londres de explotar al máximo sus ventajas relativas: acceso a los mercados globales, fuerza laboral altamente calificada y conexiones internacionales eficientes y económicas.
Si Londres puede tener éxito en promocionarse con fundamentos como un lugar atractivo para hacer negocios, estudiar, capacitarse o vacacionar, habrá logrado un avance significativo para sostener su crecimiento económico en el tiempo y defender su rol de potencia en el mundo.
