Balance de la
Economía Argentina
ASPECTOS SOCIALES
CAPÍTULO 4. ASPECTOS SOCIALES
Como reflejo del buen contexto económico mundial, las economías de América Latina crecen con un desempeño positivo en términos de generación de empleo. Sin embargo, el avance no ha sido suficiente en términos de calidad de los mismos, fenómeno que se evidencia en el elevado porcentaje de empleo informal en la economía. A su vez, si bien los salarios industriales se han recuperado, dicha recuperación ha sido en promedio a una tasa menor que el incremento estimado de la productividad; asimismo, el crecimiento de los salarios mínimos reales ha sido variable en los países de América Latina, manteniéndose algunos aún por debajo de los niveles salariales reales de los años '90. Finalmente, las perspectivas de lograr la Meta del Milenio de reducir a la mitad la incidencia de la pobreza extrema en América Latina y el Caribe en el año 2015 son poco alentadoras. La creación de trabajo de calidad es la mejor estrategia para reducir tanto la pobreza como la inequidad, pues existen estrechos vínculos entre el empleo y los salarios con el crecimiento económico, los ahorros, la inversión y la pobreza y desigualdad.
Argentina es un claro ejemplo de esta tendencia. De hecho, el crecimiento económico que el país protagoniza en los últimos años ha tenido como principal beneficio la mejora sustancial en los indicadores sociales, tanto en términos de indicadores laborales como en términos de pobreza e indigencia. Este proceso se ha desarrollado frente a una distribución del ingreso muy desigual; éste es el talón de Aquiles de los indicadores sociales. Para mejorar la distribución del ingreso, se requiere actuar sobre la calidad de los empleos, debido a que la segmentación en el mercado de trabajo actúa claramente como un límite a la redistribución progresiva del ingreso.
4.1 Aspectos sociales en América Latina
En un contexto de generalizado crecimiento de la economía mundial, las economías de América Latina reflejan esta tendencia. Aunque las tasas de crecimiento de la región resultan elevadas al compararlas con los valores históricos, estas son inferiores a las observadas en otras regiones del mundo en desarrollo. Cabe destacar que la performance de América Latina en su conjunto está influida por el bajo crecimiento observado en las dos economías más importantes de la región, Brasil y México (que representan en conjunto el 60% del producto regional).
4.1.1 El mercado laboral en América Latina
El contexto internacional ha continuado siendo favorable para la expansión del PIB regional debido principalmente a la persistencia de la demanda mundial de productos básicos de América Latina y el Caribe.
Como se observa en el Gráfico 4.1, Estados Unidos, la economía que más influye en el desempeño de la producción mundial, creció durante el año 2005 a una tasa del 3,2%, y durante el año 2006 a una tasa del 3,3%, disminuyendo su tasa de desempleo. Japón creció durante el año 2006 a una tasa del 2,2%; con este comportamiento expansivo de la economía la tasa de desempleo se redujo de 4,4% en el año 2005 a 4,1% en el año 2006. En el Área Euro, el crecimiento moderado de 2,7% durante el año 2006 permitió reducir la tasa de desempleo promedio de la región del 7,31% en el año 2005, al 6,8% en el año 2006, una de las más bajas de la historia. Finalmente, China tuvo un crecimiento económico en el año 2006 aun superior al del año 2005, sin embargo su tasa de desempleo aumentó levemente; por contraste India ha mantenido el crecimiento del año 2005, disminuyendo su tasa de desempleo.
El efecto dinamizador de la economía mundial sobre las economías de América Latina podría verse disminuido debido a la creciente presencia de China e India en el mercado mundial, ya que pueden esperarse efectos negativos en algunas ramas de la producción como resultado de la mayor competencia. Como contrapartida, la participación creciente de estas economías también constituye un espacio de desarrollo de nuevas actividades productivas relacionadas con recursos naturales. A pesar de ello, el desempeño económico de China e India continuará siendo uno de los grandes factores dinamizadores del desempeño mundial, y sus efectos se harán sentir sobre el mercado laboral de las economías de América Latina.
América Latina y el Caribe han completado ya su cuarto año de crecimiento consecutivo y el tercero que presenta una tasa superior al 4%, después de una expansión media del 2,2% anual entre el año 1980 y el año 2002. A su vez, las proyecciones para el año 2007 indican que esta tendencia persiste, con lo que se completaría un lustro de cifras con signo positivo.
La estabilidad del desempeño económico durante varios años seguidos repercute favorablemente en los resultados del mercado de trabajo de los países de la región, registrándose una reducción en la tasa de desempleo regional. No obstante, aún se requiere continuar en esta tendencia para alcanzar las tasas registradas a comienzos de la década de los noventa.
En el Gráfico 4.2 se presenta la relación entre la tasa de variación del PIB y la tasa de desempleo urbana promedio de América Latina.
Se puede apreciar que el comportamiento creciente del desempleo observado hasta los años 2002 y 2003, se ha modificado y en la actualidad se ha marcado una nueva tendencia, caracterizada por la disminución en el desempleo. A pesar de estos avances, se debe considerar que el desempleo regional persiste alto si se lo compara con las tasas prevalecientes a inicios de los años '90.
4.1.2 La importancia del sector informal en América Latina
A pesar de que en algunos países el empleo formal ha crecido en algunos países (Argentina, Brasil y Perú), la región se caracteriza por una estructura segregada del empleo, donde coexisten el trabajo formal e informal en casi igual proporción: 51,6% y 48,4%, respectivamente.
Como se muestra en el Gráfico 4.3, en algunos países el empleo en el sector informal se sitúa inclusive por encima del 60%, como son los casos de Bolivia, en donde representa el 67,1% del empleo urbano, y de Paraguay, donde dicha participación es de 61,3%. En claro contraste, hay países en que dicha proporción es baja en comparación al promedio latinoamericano, este es el caso de Chile, donde la proporción del empleo en el sector informal es de casi un tercio.
Los trabajadores independientes (cuentapropistas o trabajadores independientes no remunerados), representan la mayor proporción de empleos en el sector informal: 25,1% del total de ocupados, seguidos por las microempresas (17%) y el servicio doméstico (6,3%).
La mayor fuente de empleo formal en América Latina continúan siendo las pequeñas, medianas y grandes empresas, que representa el 36,5% del total del empleo (véase Cuadro 4.1); el sector público absorbe 12,8%, mientras que los trabajadores por cuenta propia que se encuentran ocupados en el sector formal (administrativos, profesionales y técnicos) sólo representan el 2,3% del empleo.
La proporción de mujeres en el sector informal de la economía (51,4%) supera a la de los hombres (46,3%). Esta característica se debe principalmente a las dificultades de inserción laboral que experimentan las mujeres, hecho que limita las posibilidades de reducir la pobreza. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) señala que esta situación requiere ser enfrentada con políticas enfocadas en la no discriminación e igualdad en el trabajo, incorporando asimismo la dimensión de género en todas las etapas de desarrollo de las políticas de trabajo de calidad: diseño, puesta en marcha, evaluación y seguimiento.
En un contexto de crecimiento económico (a pesar de que se esperaría que el sector informal actuara absorbiendo excesos de mano de obra, expandiéndose en períodos de alto desempleo y contrayéndose cuando éste disminuye), la tasa de empleo en el sector informal ha disminuido sólo moderadamente, demostrando cierta inflexibilidad a la baja en la participación del mismo en el empleo total en América Latina. Este hecho es indicativo de que la buena performance económica no logra generar suficientes empleos en el sector formal, que son casualmente los que se caracterizan por su mayor productividad, remuneración y por tener acceso a los beneficios de la seguridad social. Más aún, en el período 2000-2005, la mitad de los nuevos empleos todavía se generaron en el sector informal.
4.1.3 Salarios reales en América Latina
La evolución de los salarios reales en la industria revela aspectos importantes del mercado laboral en la región, debido a que este sector generalmente ofrece remuneraciones que superan a las del promedio de la economía, ya que su productividad se sitúa asimismo por encima de la media. Cabe destacar, sin embargo, que la representatividad del salario de la industria es relativa, debido a que el empleo industrial representa el 16% del empleo en la región, magnitud que varía según los países (por ejemplo, en Panamá representa el 9%, mientras que en Honduras es del 21%).
Como se observa en el Cuadro 4.2, los salarios reales en la industria en los países de América Latina1 han aumentado si se compara el año 2006 con respecto al año 2005. La OIT estima que el aumento promedio de los salarios fue de 3,9%, incremento menor al aumento de la productividad laboral.
El mayor aumento de salarios reales se registró en Ecuador (18,1%), seguido por Argentina (15,4%) y la República Bolivariana de Venezuela (12,8%); en el resto de los países de América Latina los incrementos fueron más modestos. En el caso de Argentina, se confirma el proceso de recuperación de las remuneraciones, mientras que en el caso de Venezuela, existe un proceso similar que ha disminuido su ritmo en comparación al año 2005. En Ecuador los resultados responden a que en el año 2005 los salarios reales mostraron un retroceso. También se observó que en el caso de Brasil hubo un leve crecimiento en las remuneraciones. Finalmente, en México a pesar de que el PIB creció aproximadamente 5%, las remuneraciones reales crecieron muy modestamente (0,9%), apenas superando la caída registrada en el año 2005.
A su vez, los salarios mínimos reales también siguen un proceso de recuperación, continuando la tendencia creciente que se inició a principios de los años '90. Como se observa en el Cuadro 4.3, los mayores incrementos del salario real a diciembre del año 2005 se registraron en Argentina, Chile y Brasil. Por el contrario, algunos países han disminuido los salarios mínimos reales con respecto al año 1990, tal es el caso de México, El Salvador y Uruguay.
1 Países con información disponible.
El salario mínimo real aumentó en promedio en América Latina un 4,7% en los tres primeros trimestres del año 2006 respecto al mismo período del año 2005. Este desempeño se explica en parte por el moderado nivel de inflación promedio en la región: en los primeros tres trimestres del año 2006 la inflación promedio llegó a 5,7%, cifra que resulta inferior a la registrada en el mismo período del año anterior.
Los mayores incrementos del salario mínimo real durante el año 2006 se registraron en Uruguay (17,2%), Brasil (13%), Argentina (12,4%) y Venezuela (12,2%). Estos incrementos responden a que el incremento en el salario mínimo nominal2 ha superado a la inflación.
Cabe destacar que si bien existe un progreso en materia de salarios en América Latina, no todos los países han alcanzado los índices salariales que tenían a comienzos de la década de los '90, por lo que resulta necesario continuar aplicando mecanismos de diálogo social que permitan mejorar estos resultados.
4.1.4 El empleo urbano y el sector servicios
El 72,3% del empleo urbano en la región corresponde al sector servicios, con un aumento de un punto porcentual desde el año 2000. Sin embargo, es preciso destacar que esta tendencia no es generalizada, sino más bien el efecto en la región de la estimación ponderada de la introducción de la nueva encuesta de hogares en México, que tuvo como resultado un aumento en diez puntos porcentuales en el empleo urbano del sector servicios en el período 2000-2005.
Excluyendo a México del análisis, se observa que América Latina y el Caribe ha experimentado una moderada disminución del empleo en el sector servicios, reflejando el hecho que siete (Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Nicaragua, Paraguay y Perú) de los trece países latinoamericanos de los que se dispone información, registraron una modesta disminución del empleo en dicho sector.
Como se observa en el Gráfico 4.4, de los países con información disponible, México y Panamá son los que cuentan con la mayor concentración del empleo en el sector servicios (alrededor del 80%), mientras que en Honduras se observa la mayor proporción de empleo concentrado en el sector de bienes (37%).
2 Los cambios en el salario mínimo se registraron en Venezuela, en febrero del año 2006; en Brasil en abril; en Uruguay en julio y en Argentina, en agosto.
4.1.5 El trabajo de calidad y la pobreza y desigualdad en América Latina
La pobreza y la desigualdad en la distribución del ingreso constituyen serios problemas en América Latina y el Caribe, la región del mundo con mayor desigualdad de ingresos. De hecho, la región no ha logrado disminuir sensiblemente la pobreza, mientras que el nivel de desigualdad en la distribución del ingreso es también difícil de disminuir. El número de personas viviendo en condiciones de indigencia en los '90 llegó a alcanzar al 22,5% de la población (93 millones de personas), con una disminución en el año 2000 al 18,1% de la población (88 millones de personas).
En el año 2000 se acordó la primera meta relacionada con el Objetivo del Milenio de erradicar la pobreza extrema y el hambre: reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a US$1 por día.
América Latina comenzó el milenio con un indicador de crecimiento desfavorable, cercano a -0,3% en promedio en el período 2001-2002. En los tres años posteriores se registró un crecimiento positivo (4,1% en promedio), lo que en parte reflejó una recuperación de las economías que habían sufrido recesión (Argentina y Uruguay a partir del año 2003 y Venezuela desde el año 2004). La expansión del PIB regional en los últimos años ha sido impulsada por el extraordinario auge de las exportaciones, debido en especial a la fuerte demanda de materias primas de China y Estados Unidos, y también a la mejora que han experimentado los términos de intercambio.
A pesar de que el panorama macroeconómico es más saludable que en el pasado, la realidad social concerniente a la pobreza no ha mejorado lo suficiente. Si bien el porcentaje de personas con ingresos monetarios bajo la línea de extrema pobreza en América Latina disminuyó de 18,1% a 16,8% entre el año 2000 y el año 2005, la población indigente estimada al final de este período fue similar a la registrada al comienzo, esto es, 88 millones de personas, según datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
El insuficiente progreso en la trayectoria hacia la meta de reducir el porcentaje de población indigente ha sido explicado haciendo hincapié en el débil y volátil crecimiento económico de la región desde 19903, agravado por la profunda desigualdad inicial en la distribución del ingreso.
La generación de empleos de calidad juega un rol importante en la superación de la pobreza. De hecho, la preocupación por la creación de empleos de calidad no sólo debería ser el centro de políticas relacionadas con la reducción de la pobreza y la desigualdad, sino que, además, tendría que transformarse en el eje articulador de las políticas económicas y sociales en América Latina y el Caribe.
Un fuerte y estable crecimiento económico que favorezca a los sectores rezagados y a los establecimientos pequeños de baja productividad tendría un impacto favorable sobre la disminución de la pobreza.
El tamaño del PIB y su tasa de crecimiento dependen de la cantidad y calidad de la mano de obra, además de la dotación de capital y su aprovechamiento en la economía4. Mientras mayores sean los niveles de capital humano existentes dentro de la fuerza laboral, mayor es la capacidad de la misma de crear y adaptar nuevas tecnologías, fundamentales para aumentar el PIB y la productividad laboral, lo que a su vez ejerce un efecto positivo sobre los salarios reales.
3 Véase el Anexo A2.1 del Capítulo 2 para un análisis detallado de volatilidad.
4 En el Capítulo 2 se analiza detalladamente este tema.
La baja productividad laboral del sector informal, que abarca casi 50% de los trabajadores en la región, es un factor que le quita dinamismo al crecimiento económico. A su vez, los bajos ingresos laborales restringen la posibilidad de un mayor consumo interno, lo que limita la expansión del PIB.
Por otra parte, el mercado laboral también influye en el mercado de capitales, dado que los ahorros de los hogares se destinan a la inversión, imprescindible para el desarrollo y la superación de la pobreza. A su vez, los ahorros de los hogares dependen de sus ingresos monetarios (y en menor medida de la tasa de interés), cuya fuente primordial son las remuneraciones. De hecho, más del 80% de los ingresos de los hogares provienen de las remuneraciones al trabajo en al menos once países de la región (según datos de la CEPAL).
Tanto la volatilidad de las inversiones extranjeras en las últimas décadas, agravada por las sucesivas crisis financieras, como las bajas tasas de ahorro de los hogares en América Latina y el Caribe ponen de relieve la importancia de fortalecer los mecanismos de diálogo social dirigidos al desarrollo de políticas que promuevan la productividad laboral y el aumento de los salarios de los más desfavorecidos. Esto permitirá elevar el ahorro y la inversión a nivel local y nacional, dos requisitos indispensables para lograr un mayor crecimiento y bienestar.
4.1.6 La desigualdad en la distribución del ingreso
En América Latina existe una alta desigualdad en la distribución del ingreso. Si bien se observan algunos casos en los que dicha distribución ha mejorado -como por ejemplo en Brasil donde el coeficiente de Gini5 ha disminuido en el período 1995-2005-, este indicador persiste en valores elevados en muchos países de América Latina y el Caribe.
A su vez, existe una relación positiva entre el coeficiente de Gini y la desigualdad de los ingresos laborales en los países de la región, como se aprecia en el Gráfico 4.5. Esta correlación se debe a que la mayor proporción del ingreso (más del 80% de los ingresos de los hogares en al menos once países de la región) proviene de las remuneraciones laborales.
5 El coeficiente de Gini mide la desigualdad de ingresos, en una escala donde el cero es la equidad absoluta en la distribución (cada una de las personas recibe exactamente el mismo ingreso), y el uno es la desigualdad absoluta (una persona recibe todo el ingreso y el resto nada).
Los lentos progresos en materia de distribución del ingreso por el alto nivel de desigualdad de los ingresos laborales predominante en la región, reflejan tanto problemas estructurales del mercado laboral dados por la coexistencia de sectores de alta y baja productividad y una estructura productiva heterogénea y, las deficiencias en la formación de capital humano, como la falta de vigencia y aplicación plena de las normas de trabajo, en lo que se refiere a salarios mínimos reales y discriminación en el empleo. De hecho, las proyecciones indican que la región no podrá cumplir la primera meta relacionada con el Objetivo del Milenio de erradicar la pobreza extrema hacia el año 2015, un fenómeno que también está estrechamente vinculado a la falta de creación de empleos en suficiente cantidad y calidad.
Todos estos resultados confirman la concepción de que el crecimiento económico es condición necesaria para alcanzar el progreso laboral y social, pero no suficiente. Se requiere adicionalmente la adopción de políticas económicas y sociales para generar trabajo de calidad -entendido como aquel de índole productivo, justamente remunerado y ejercido en condiciones de libertad, igualdad, seguridad y dignidad humana- como mecanismo para lograr la primera Meta del Milenio y reducir la desigualdad.
Para que se fomenten políticas y acuerdos que impliquen la fijación de salarios dignos y una mayor equidad social sin elevar el desempleo, es preciso fomentar el diálogo social y la negociación colectiva entre los actores; de esta manera, se forjarán políticas que contribuyan a disminuir la desigualdad en la distribución del ingreso y ésta conllevará una reducción en la pobreza. A su vez, las mejores condiciones sociales resultantes conformarán un entorno de inversiones más favorable para lograr los cambios necesarios en la estructura productiva y tecnológica.
Por ende, a pesar de que existe un gran camino por recorrer para lograr la meta del bienestar y de la equidad, América Latina y el Caribe ha logrado mejoras en indicadores esenciales, y para que las mismas continúen se precisan políticas económico-sociales que tiendan a generar más trabajo de calidad. Por lo tanto, existen más razones que en el pasado para enfrentar con optimismo las brechas laborales y sociales que disminuyen el desarrollo de la región.
4.2 Aspectos sociales en Argentina
El crecimiento del país ha tenido un excelente impacto sobre los indicadores sociales. El empleo creció sostenidamente, y la tasa de desempleo ha disminuido de una manera que no tiene precedentes en la historia económica reciente.
Además de las mejoras en términos de empleo, los últimos años se caracterizaron por una notable recuperación del poder adquisitivo de los salarios. Esto es así, debido a que el fuerte crecimiento de la economía permitió la implementación de sucesivas recomposiciones salariales que en un contexto de inflación relativamente moderada, se tradujeron en un incremento considerable del poder de compra. La recuperación del salario real no fue homogénea, la recomposición salarial en el sector registrado de la economía fue más rápida que en el sector no registrado y en el sector público. A su vez, será cada vez más difícil sostener la suba del salario real, por lo que es preciso incentivar incrementos de productividad laboral que puedan acompañar a mayores salarios.
Asimismo, es probable que en los próximos años el empleo crezca en forma más lenta. Esto es así porque en la actualidad existe una importante limitante a la generación de nuevos empleos: la falta de mano de obra con los requerimientos que el mercado laboral precisa. A su vez, la tasa de crecimiento de los salarios deberá reflejar en el futuro las subas en la productividad laboral, que en general se incrementa a un ritmo menor al que exhiben los salarios reales.
Además de la disminución en los niveles de desocupación y de la recuperación de los salarios reales, en este período se observó una importante reducción en los niveles de pobreza e indigencia. Esta disminución fue particularmente elevada en los primeros años de la recuperación, cuando el crecimiento se vio acompañado por un contexto de baja inflación, tendiendo a moderarse a medida que los precios se ajustan.
El crecimiento económico ha demostrado ser una herramienta fundamental para mejorar la situación social de los más desfavorecidos, aun en un contexto en el que la distribución del ingreso es altamente desigual.
A pesar de los logros en materia social, Argentina enfrenta importantes desafíos, y se debería prestar atención no sólo a los aspectos de la coyuntura económica, sino también a los aspectos referidos a las crisis recurrentes que caracterizan al país, enfatizando el estudio de los factores que impulsan una fase de reactivación, y los que podrían evitar una recesión. De esta manera, se estaría aprovechando la nueva oportunidad que tiene Argentina de lograr un crecimiento sostenido con equidad social, abandonando de esta manera la historia de estancamiento y volatilidad que caracteriza al país.
Para generar el cambio que sitúe al país en una senda sostenida de elevado crecimiento, se debería trabajar prioritariamente en tres factores estratégicos de cambio6 vinculados con el sector social: el primero se encuentra ligado al fortalecimiento del vínculo educación- mercado laboral; el segundo, es la generación de empleo de calidad, y el tercero se refiere a la adopción de políticas tendientes a lograr una mayor equidad en la distribución del ingreso.
Para que el crecimiento del empleo sea sostenible en el largo plazo es prioridad lograr que matriz educativa coincida con las necesidades de recursos humanos derivadas de la matriz productiva. Por lo tanto, es menester reforzar el vínculo educación-producción a través de la formación técnica desde el sector privado, el fomento de la expansión de centros de formación técnica superior y la creación de escuelas secundarias técnicas estrechamente vinculadas con la industria. De esta manera, se lograría impartir educación general que, adecuadamente combinada con entrenamiento ocupacional calificado, desarrolle tanto los conocimiento teóricos como las técnicas que se precisan para el éxito futuro en la fuerza laboral.
Otro desafío importante que enfrenta el mercado laboral no se refiere centralmente a lograr un aumento en la cantidad del empleo, sino mejorar la calidad del mismo; es decir, lograr una mayor estabilidad laboral y altos niveles de calificación que convaliden altos niveles de remuneración. Por lo tanto, es preciso reducir el porcentaje de informalidad laboral, así como incrementar la productividad laboral, para lo que se debería incrementar la inversión pública y privada en educación, innovación y tecnología.
Finalmente, la desigualdad en la distribución del ingreso es un obstáculo importante para la reducción de la pobreza. Las proyecciones de pobreza bajo las mismas condiciones de crecimiento económico pero con diferentes niveles de distribución de ingresos son mucho más desfavorables en los escenarios de mayor desigualdad. Por ende, Argentina debería fijarse objetivos de equidad, tratando de alcanzar los niveles que caracterizan a países más desarrollados. Probablemente es el tema más difícil que el país debe resolver y requiere de la acción conjunta de numerosas iniciativas, entre las que se pueden mencionar la reforma del sector público y el impulso a la educación.
6 Por un análisis detallado de los factores estratégicos de cambio, véase Capítulo 1.
Estos desafíos no son pocos. Sin embargo, la perspectiva es inmejorable: es preciso llevar a cabo los cambios sociales que permitan enfrentar las restricciones que llevan a la economía argentina a un escenario de crisis recurrentes, para que de esta manera se puedan corregir las distorsiones imperantes, ubicando al país en un sendero caracterizado por el crecimiento sostenido con equidad social.
4.2.1 Empleo
El nivel de empleo es uno de los indicadores más importantes para el análisis del mercado laboral. El mismo puede aproximarse de dos maneras: la primera, es vía la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), que se releva tanto para ocupados del sector formal como para ocupados del sector informal de la economía, y la segunda es considerando sólo a los ocupados del sector formal de la economía, es decir, teniendo en cuenta sólo los puestos de trabajo declarados al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP).
Si se analiza la tasa de actividad y la tasa de empleo de la economía (Gráfico 4.6), se observa que las mismas han subido constantemente desde el año 2002. El incremento en la tasa de actividad obedece a factores demográficos, principalmente a un efecto trabajador alentado, debido tanto a las mayores oportunidades laborales que existen en la economía como a los mejores salarios. A su vez, la tasa de empleo también ha aumentado sensiblemente en el período post-devaluación.
Si se analiza la evolución del empleo formal a través de los puestos de trabajo declarados al SIJP (Gráfico 4.7), se observa que ha existido una elevada creación de empleos en este sector. Sin embargo, la variación interanual 2005- 2006 es de 19%, inferior a la del período 2004-2005 que resultó de 23%.
La elevada creación de empleo permitió disminuir la tasa de desempleo de una manera que no tiene precedentes en la historia económica argentina reciente. Si se comparan los períodos 1980-1985, 1988-1993 y 2001-2006 (véase Gráfico 4.8), se observa que el plan económico actual es el que más eficacia ha tenido en reducir las tasas de desempleo. De hecho, en el período 1980-1985 la tasa de desempleo se duplicó, mientras en el período 1988-1993 aumentó un 43%. En claro contraste, en el período 2001-2006 la tasa de desempleo disminuyó notablemente, llegando casi a la mitad de su nivel inicial (disminuyó un 47%).
Recuadro 4.1: Tasa natural de desempleo
A partir de las características que presentan los desocupados, el desempleo se puede clasificar en tres categorías:
- Desempleo keynesiano: la causa principal del desempleo es la insuficiencia de la demanda agregada; normalmente se pone en evidencia durante los períodos de recesión económica
- Desempleo estructural: se refiere a los casos en que las empresas no tienen incentivos para la contratación de personal. Las causas principales son el cambio tecnológico, que lleva a que las calificaciones demandadas por las empresas difieran de las ofrecidas por los trabajadores, y las rigideces impuestas por la normativa laboral que privilegian el uso de otros factores de producción
- Desempleo friccional: se produce debido a que los trabajadores que buscan un nuevo empleo no lo encuentran de inmediato, y mientras están buscándolo se contabilizan como desempleados. Este tipo de desempleo depende de la frecuencia con la que los trabajadores cambian de empleo y del tiempo que demoran en conseguir uno nuevo.
La tasa natural de desempleo se conforma tanto con el desempleo estructural como con el desempleo friccional y es el desempleo que normalmente se observa en períodos de crecimiento económico. Una pregunta que cabe realizarse es qué tipo de desempleo caracteriza a Argentina en la actualidad. La respuesta es crucial, debido a que de ella surgen las medidas de política económica que se pueden implementar para disminuirlo.
Si se analiza el comportamiento del PIB y la tasa de desempleo en los últimos años, se observa que la economía argentina se contrajo en el período 2000-2002 en un 14%, mientras que la tasa de desocupación aumentó en cuatro puntos porcentuales (de un promedio anual de 15,1% en el año 2000 a uno de 19,7% en el año 2002). Con la reactivación económica, en el período 2003-2005 el PIB creció 30%, y la tasa de desempleo disminuyó ocho puntos porcentuales (de un promedio anual de 19,7% pasó a un promedio anual de 11,6%). Durante el año 2006 el PIB exhibió un crecimiento superior al 8%, sin embargo, la tasa de desocupación disminuyó en sólo un punto porcentual (de 11,6% pasó a un promedio anual de 10,2%).
El problema del desempleo difícilmente se deba a una insuficiencia de demanda agregada, debido a que el país exhibe altas tasas de crecimiento del producto. Por lo tanto, las razones para la existencia del desempleo deben buscarse en los factores estructurales y friccionales -factores que componen la tasa natural de desempleo.
Habría en principio cuatro factores explicativos de la tasa de desocupación:
- Incremento en el desempleo friccional. Los fuertes cambios estructurales ocurridos en la economía han incrementado el desempleo friccional. Esto se debe a que el crecimiento del producto no ha sido homogéneo entre sectores, sino que coexisten sectores más dinámicos como el de la informática, con otros menos dinámicos, lo que ha obligado a llevar a cabo cambios de la estructura del empleo entre sectores.
- Demanda insatisfecha de calificaciones. Los cambios estructurales también han producido cambios en las calificaciones que más se demandan en la economía, producto asimismo de la modificación de técnicas de producción y de organización. Esta demanda se verifica en sectores críticos tales como la química o la electrónica; a su vez, dada la complejidad que requieren estas tareas, se prevé que esta demanda insatisfecha continúe, al menos por el tiempo que requiere la formación de los técnicos capaces de cubrir estas áreas7.
- Falta de modernización en la normativa laboral. La coexistencia de convenios colectivos de trabajo muy activos y de mecanismos de negociación excesivamente centralizada y un sistema de altos costos de despido, debidos a la existencia de la doble indemnización8, constituyen los ejes de un sistema de instituciones laborales que ha atentado contra la creación de empleo estable.
- Incremento en la tasa de participación. Con la reactivación, la tasa de participación ha aumentado sustancialmente, pasando de 42% en promedio para los años 2000 y 2001, a 46% promedio para el año 2006.
Por lo tanto, debido a las características que presenta la desocupación en la Argentina, las medidas de política adecuadas deberían focalizarse en la modernización de la legislación laboral y en el estímulo a la capacitación laboral. A su vez, el fortalecimiento de la red de contención social, resulta ser un elemento complementario necesario para amortiguar los costos de dicha reconversión.
Fuente: IIE sobre la base de MTEySS y MECON.
4.2.2 La calidad del empleo
Desde el punto de vista de los trabajadores, un empleo de buena calidad se encuentra relacionado con factores que mejoran su bienestar, e incluiría -entre otras características- la existencia de un contrato de trabajo, de estabilidad laboral y de buenas remuneraciones, así como beneficios adicionales de seguridad social, recreación, regulación de las horas de trabajo, disminución del riesgo, condiciones aceptables -entre ellas, por ejemplo, que el trabajo no sea una función mecánica o repetitiva-, autonomía de decisión del trabajador y la supervisión del puesto.
4.2.2.1 El empleo no registrado en Argentina
Uno de los indicadores más importantes al analizar la calidad del empleo en la economía es el grado de formalidad del mismo.
7 Por una discusión completa de demanda laboral insatisfecha, véase sección 4.2.4 del presente capítulo.
8 El 10 de septiembre del año 2007 se firmó el decreto 1224/2007 por el cual queda sin efecto la doble indemnización de los despidos sin causa justificada prevista por el artículo dieciséis de la ley 25.562 y su última prórroga dispuesta por el artículo cuatro de la ley 25.972.
Si se analiza si un asalariado es formal o informal considerando sólo si el mismo realiza o le descuentan aportes jubilatorios, se observa que luego del abrupto incremento en la informalidad laboral experimentada en el período post-devaluación, la misma ha disminuido sensiblemente, llegando a representar el 39% del empleo asalariado en la actualidad. Este hecho evidencia una notable mejoría en el mercado laboral (véase Gráfico 4.9).
4.2.2.2 Niveles de calidad del empleo
Para considerar si un empleo es de calidad o no, se precisan analizar además otros aspectos del mismo. Una de las clasificaciones posibles para analizar dicha calidad, es distinguiendo diferentes estratos de ocupados urbanos según la calidad de los mismos.
Se consideran empleos de buena calidad9 a aquellos donde el trabajador emite factura o tiene recibo de sueldo, se encuentra protegido por la seguridad social y en los que el ingreso mensual es superior a 3,3 salarios mínimo vital y móvil (SMVM). Son empleos de calidad media superior aquellos que careciendo de seguridad social o de formalización en términos de factura o recibo de sueldo, tienen el mismo nivel de ingreso que la categoría anterior, y también aquellos cuyos ingresos fluctúan entre 3,3 SMVM y 2,2 SMVM, que corresponde al ingreso mediano de la distribución. Son empleos de calidad media inferior aquellos en que los trabajadores tienen ingresos superiores al SMVM e inferiores a 2,2 SMVM y son empleos de baja calidad, aquellos en los que el ingreso del trabajador es de hasta un SMVM mensual.
9 Esta metodología ha sido empleada por la OIT. Véase, por ejemplo, Infante y Sunkel (2004).
Acorde a esta clasificación, la calidad del empleo en Argentina se ha deteriorado sensiblemente en los últimos años. Como se muestra en el Gráfico 4.10, mientras en el año 1998 el 22% de los empleos eran de buena calidad, en la actualidad sólo el 4% de los empleos se concentra en esta categoría. A su vez, los empleos de calidad media superior también han caído sensiblemente, pasando de representar 30% en el año 1998 al 8% en la actualidad. Finalmente, los empleos de baja calidad (aquellos inferiores al SMVM) pasan de representar el 15% del empleo en el año 1998 a representar el 55% del empleo en la actualidad.
Debido a que ha habido variaciones sensibles en el SMVM, se plantea una alternativa a la definición del empleo de calidad basada en la canasta básica alimentaria, que define la línea de indigencia. De esta manera, un empleo será considerado de buena calidad si se emite factura o tiene recibo de sueldo, el mismo se encuentra protegido por la seguridad social y si el ingreso mensual es superior a 3,3 canastas básicas alimentarias (CBA). Son empleos de calidad media superior aquellos que careciendo de seguridad social o de formalización en términos de factura o recibo de sueldo, tienen el mismo nivel de ingreso que la categoría anterior, y también aquellos ocupados cuyos ingresos fluctúan entre 3,3 CBA y 2,2 CBA. Se consideran empleos de calidad media inferior aquellos con ingresos comprendidos entre la CBA y 2,2 CBA y son empleos de baja calidad, aquellos en los que el ingreso del trabajador como máximo alcanza a comprar la CBA.
Sobre la base de esta nueva caracterización, también se observa un sensible deterioro en la calidad del empleo (véase Gráfico 4.11): el empleo de baja calidad, es decir, aquel que no alcanza a comprar la CBA, ha crecido desde el 19% en el año 1998 hasta el 35% en el año 2006.
Se puede concluir que es necesario seguir trabajando en la generación de empleos de mayor calidad, entendida no sólo como formalización de los mismos sino también como empleos que permitan cubrir las necesidades básicas de las familias10.
10 Debe tenerse en cuenta que la situación económica del año 1998 no era sostenible desde el punto de vista del equilibrio macroeconómico, y que en el año 2006 ya empezaba a observarse cierto deterioro en dichas condiciones.
4.2.3 Salarios
Los salarios reales se han recuperado sensiblemente de la pérdida del poder de compra ocurrida en el año 2001. De hecho, como se observa en el Gráfico 4.12, el nivel general de salarios ya ha recuperado el poder de compra del año 2001, mientras que en el sector privado registrado los salarios se encuentran en un nivel que es 20% superior al que se experimentaba en diciembre del año 2001.
Sin embargo, parte del mercado laboral no ha logrado recuperar el poder de compra. El sector no registrado y el sector público se encuentran sensiblemente rezagados con respecto al resto de la economía: el sector público se encuentra en un 23% por debajo del poder de compra que experimentaba en diciembre de 2001, mientras que el sector privado no registrado ha evolucionado un poco mejor, situándose en un nivel salarial que representa un 88% del poder de compra experimentado en dicho año.
4.2.4 La demanda laboral insatisfecha
A pesar del crecimiento en el empleo, existe una creciente preocupación por las dificultades de captación de mano de obra adecuada para incorporarse al mercado laboral.
En Argentina, de las empresas que buscan trabajadores, el 10% no encuentra a las personas que precisa para cubrir algunos de los puestos requeridos. Como se observa en el Gráfico 4.13, falta mayoritariamente mano de obra no profesional: operativos sin requisitos de educación formal y técnicos con título secundario o terciario. La minoría de los puestos que no se cubren corresponde a calificación profesional (8,3%), que requieren título universitario o superior. A su vez, el 84,9% de los pedidos de personal no cubiertos corresponden a requerimientos de sectores dedicados a producción y mantenimiento, el 11,8% a gerencia, y el 3,3% restante a pedidos del sector ventas y comercialización.
4.2.4.1 ¿Quiénes cubren las vacantes?
Una de las preguntas que cabe hacerse es, ya que existen faltantes de mano de obra en la economía, cuál es el ajuste del mercado laboral como respuesta a este faltante.
Si se analiza en qué se ocupan los profesionales (graduados universitarios) en la actualidad, se observa que ha habido un desplazamiento en las tareas de los mismos. De hecho, la falta de operativos y técnicos en la economía ha volcado cada vez más a los profesionales desde tareas que requerían más calificación hacia tareas de menor complejidad: mientras en el año 1998 el 66% de los profesionales trabajaba en tareas que requerían calificación profesional, hoy los profesionales que están ocupados en tareas de esa complejidad representan sólo el 29% de los graduados universitarios (véase Cuadro 4.4).
A su vez, los graduados universitarios se ocupan de tareas que exigen menor calificación, empleándose en su mayoría (70,51%) en tareas que requieren calificación operativa, técnica o que no requieren calificación.
4.2.4.2 Demanda laboral insatisfecha y oferta de profesionales
Dado que existe una alta necesidad por ser cubierta en el área de producción y mantenimiento, y que a su vez las necesidades operativas y técnicas están también siendo cubiertas por profesionales, es de relevancia analizar hacia dónde se encuentra orientado el flujo de graduados universitarios.
Las áreas que precisamente están siendo de mayor necesidad en la producción son aquellas en las que hay menor oferta de profesionales (Gráfico 4.14): de los egresados de las universidades del país durante el año 2004, sólo el 22% corresponden a ciencias aplicadas (informática, ingeniería y estadística, entre otras ciencias aplicadas) y 3% corresponden a ciencias básicas (que incluye química), que son las que se precisan para ser incorporadas al proceso productivo. En claro contraste, la mayoría de los graduados universitarios se concentra en las ciencias sociales (39%), y ciencias de la salud (21%).
4.2.4.3 ¿Qué sucede en Córdoba?
La situación en Córdoba no difiere de la del resto del país: los profesionales se ocupan cada vez más de tareas que requieren menor calificación que para lo que se encuentran preparados.
Como se observa en el Cuadro 4.5, también en Córdoba las necesidades de operativos y técnicos están siendo gradualmente ocupadas por profesionales: mientras en el año 1998, los profesionales que se ocupaban en tareas que requerían calificación profesional eran el 62%, en la actualidad la mayoría de los profesionales se encuentran empleados en tareas que requieren calificación técnica, operativa o ninguna calificación (74% del total).
Examinando si la oferta de profesionales está tendiendo a cubrir las necesidades del proceso productivo en Córdoba, se observa que a pesar de que la mayor necesidad de mano de obra se encuentra concentrada en las áreas de producción y mantenimiento, la mayoría de los profesionales que reciben su título universitario no pertenecen a estas áreas, sino que se encuentran orientados mayoritariamente hacia las áreas de las ciencias médicas (37%) y ciencias sociales (31%).
En claro contraste, y a pesar de que la mayor necesidad de profesionales se concentra en el área de las ciencias básicas, es en esta área precisamente donde existe una menor proporción de graduados universitarios (19%). Si de este 19% se analiza a su vez la proporción que se dedica a las ciencias exactas, físicas y naturales (que incluye a la mayoría de las ingenierías), se observa que a su vez es una minoría la proporción de estudiantes que egresan de estas carreras: 23%. Por otra parte, si se analiza el porcentaje de graduados de las carreras de las ciencias exactas con respecto al total de graduados universitarios, se observa que este porcentaje es de sólo 5% (272 graduados de estas carreras comparados con 6.028 graduados de la universidad en su conjunto).
La otra gran necesidad de profesionales y técnicos se concentra en las industrias químicas. En estas áreas el número de graduados respecto al total de graduados universitarios es incluso inferior: 4% (264 graduados comparados con 6.028 graduados de la universidad en su conjunto).
4.2.4.4 ¿Qué opinan los empresarios?
La falta de mano de obra capaz de adecuarse a los requerimientos del mercado es un tema que preocupa a los empresarios. A efectos de conocer la opinión del empresariado del país, se realizó una encuesta que incluyó a 1.234 empresas, en la que se consultó la percepción sobre los resultados del sistema educativo en lo que respecta al vínculo educación-empresa.
El vínculo sistema educativo- empresa se encuentra debilitado, y en general, los empresarios están de acuerdo en que el sistema educativo no les provee la mano de obra que precisan (61%). En contrapartida, una minoría (28%) se encuentra satisfecho con la preparación de la mano de obra que ofrece el sistema educativo (véase Gráfico 4.16).
Consecuente con esta necesidad de mano de obra calificada, es la convicción del empresariado respecto a la necesidad de un cambio en el sistema educativo (véase Gráfico 4.17): el 96% de las empresas piensan que es preciso llevar a cabo una reforma.
El sector del empresariado ve además conveniente volver a instaurar un sistema de formación técnica en las escuelas secundarias, esquema que serviría para ofrecer los técnicos que en la actualidad escasean en el mercado laboral: el 96% piensa que se debería replantear el sistema de formación técnica secundaria.
Uno de los sistemas más completos del mundo, el modelo alemán de educación, instrumenta prácticas laborales en la escuela secundaria, como parte de preparación de los alumnos para el mundo del trabajo. Provee educación general que se combina con formación profesional o entrenamiento ocupacional calificado. Se lo conoce como sistema dual dado que combina entrenamiento práctico en una empresa con educación en una escuela vocacional. El estudiante adquiere la capacitación y el conocimiento necesario para estar empleado, desarrollando las técnicas y la ética en el trabajo que son necesarias para el éxito futuro en la fuerza laboral.
Como se observa en el Gráfico 4.18, el empresariado, al ser consultado sobre la conveniencia de instrumentar un esquema de prácticas laborales de alumnos de nivel secundario en empresas privadas, está de acuerdo con la implementación de un esquema con estas características (93%).
4.2.4.5. ¿Qué opinan los empresarios de Córdoba?
Los empresarios cordobeses también se encuentran preocupados por la articulación del sistema educativo con el mercado laboral. De hecho, al ser consultados sobre si el sistema educativo le provee a la empresa la mano de obra calificada que requiere, el 64% de los empresarios piensan que el sistema educativo no prepara a los jóvenes para el mercado laboral, en el sentido que no le provee a la empresa la mano de obra que ésta requeriría (véase Gráfico 4.19).
A su vez, como se observa en el Gráfico 4.20, el empresariado de Córdoba también piensa que es preciso reformar la educación: el 93% de las empresas opinan que es preciso reformar la educación argentina, y además, el 93% afirma que sería conveniente volver al sistema de formación técnica en las escuelas secundarias.
Gráfico 4.21: ¿Sería conveniente instrumentar un esquema de prácticas laborales de alumnos de nivel secundario en empresas privadas? Córdoba
Finalmente, ante la inquietud sobre si sería conveniente implementar un sistema de prácticas laborales en las empresas privadas previo a la graduación de la escuela secundaria, el empresariado cordobés está de acuerdo en que sería conveniente instrumentar estas prácticas en la escuela secundaria (88%).
4.2.4.6. Un futuro incierto
El crecimiento que la economía nacional ha protagonizado a partir del año 2001 ha puesto en evidencia la falta de especialistas en determinadas áreas del conocimiento, especialmente en las ciencias básicas (ingenieros, informáticos, y químicos, entre otros).
A pesar de que algunas universidades están implementando medidas para incrementar la matrícula y retener a sus alumnos, las necesidades del mercado laboral son urgentes: el mercado capta estudiantes universitarios en sus primeros años de formación que muchas veces cumplen el rol que en el pasado era cubierto por jóvenes con formación técnica secundaria y a su vez existe un flujo importante de profesionales que son atraídos desde el sector externo.
Existe un importante desfasaje entre los requisitos del mercado laboral y la preparación de las personas para el empleo. El hecho de que hoy los profesionales se estén volcando hacia tareas que no requieren su nivel de calificación no es neutral: implica una falta de buena asignación de recursos en la economía. Es preciso impulsar la formación de especialistas en las áreas básicas del conocimiento, para que no se opere una restricción sobre las posibilidades de crecimiento futuro del país, debido a las dificultades para cubrir la demanda de personas con este tipo de calificación.
Por ende, se precisan medidas activas de política que tiendan a mejorar la calidad de la educación y la capacitación de la mano de obra para adecuarla a las necesidades de la demanda de trabajo. En particular, se debería propiciar la expansión de la formación técnica con estrecha vinculación con la industria. De esta manera, se favorecería el desarrollo de técnicos capaces ocuparse en los puestos que no se cubren en la actualidad debido al faltante de mano de obra con este tipo de calificación.
Con el desempleo en un dígito, el desafío en el mercado laboral pasará de ser incrementar la cantidad de empleo, a ser mejorar la calidad del mismo, con estabilidad laboral y altos niveles de calificación que convaliden altos niveles de remuneración. Será por ende necesario reducir el porcentaje de informalidad laboral, así como incrementar la productividad laboral, para lo que es preciso incrementar la inversión pública y privada en educación, en innovación y en tecnología.
4.3. Educación
La cada vez mayor interdependencia entre los mercados y el creciente contenido intelectual de la producción requiere una fuerza laboral con una formación cada vez más completa, con conocimientos de lengua, matemática y comunicación, así como virtudes tales como flexibilidad, creatividad, y habilidad para trabajar en equipo cooperativamente.
En este nuevo entorno, la educación secundaria juega un rol central y es un determinante crítico en la inserción laboral de los educandos. A su vez, la educación secundaria, en su triple función de preparar a los alumnos para la educación superior, formar ciudadanos serios y responsables y ofrecer la formación que los mismos puedan precisar en caso de que sus estudios culminen en el nivel secundario, tiene un fuerte desafío: adecuarse a los requerimientos de un mercado laboral cambiante. Central a este desafío resulta la cuestión de decidir dónde y cuándo ofrecer formación para el empleo y qué grado de similitud debe tener la misma con las ocupaciones laborales reales.
Países desarrollados tales como Australia, Canadá, Estados Unidos y algunos países europeos llevan algún tiempo enfrentando los temas de la educación secundaria y de los objetivos a veces contradictorios y han planteado respuestas sumamente diferentes. La esencia misma del sistema europeo es la existencia de diferentes escuelas y programas, dirigidos cada uno de ellos a estudiantes con diferentes aptitudes académicas y diferentes aspiraciones de continuar sus estudios. En marcado contraste con este sistema, la educación estadounidense se basa en la ausencia de diferencia entre las escuelas: la diferenciación se produce dentro de cada una de ellas.
En este acápite se analizan las diversas soluciones llevadas a cabo a nivel mundial, en particular, las de Francia, Alemania, Estados Unidos, Australia y Canadá. A su vez, se consideran las dificultades y virtudes de estas soluciones. A continuación, se revisan las características del sistema educativo argentino. Finalmente, se analiza el problema de la educación y la articulación con el mercado laboral, las características en el resto de América Latina y la situación actual en Argentina. Se concluye con propuestas para mejorar la articulación escuela-trabajo.
4.3.1. El sistema educativo francés
La principal característica de la tradición francesa, similar a la mayoría de los demás países europeos, es la creación de una escuela diferente para cada perfil estudiantil y para cada rama educacional. Los estudiantes que desean aprender una profesión acudirán a una escuela de artes y oficios y luego deberán superar el examen CAP (certificat d´aptitude professionnelle). Aquellos que tengan mejores aptitudes académicas y sigan queriendo aprender un oficio, pueden ir al lyceé technique. Quienes muestren mayor orientación académica optarán por una de las escuelas secundarias de bachillerato (baccalauréat o bac). Estas escuelas imparten cursos que hacen hincapié en un extenso campo de estudios como matemáticas y ciencias naturales, humanidades y comercio, entre otras. El certificado de bachillerato bac se obtiene una vez superado un examen riguroso y de gran dificultad. Aunque los bacs dan derecho a acceder a los estudios superiores, algunos de ellos gozan de más prestigio y suponen una ventaja a la hora de ingresar en las universidades y carreras más competitivas.
Los fundamentos de la educación en Francia se basan en la escolarización obligatoria que se extiende desde los seis hasta los dieciséis años de edad.
A partir de los tres años de edad, los niños asisten al parvulario (etapa preescolar equivalente al jardín de infantes) que ha contribuido a la integración social y cultural y ha asumido una serie de misiones educativas relacionadas con la adquisición del lenguaje y la vida colectiva. Se rige por programas e instrucciones definidos por el Ministerio de educación, investigación y tecnología y se encarga de impartir los aprendizajes fundamentales iniciando, entre otras cosas, el aprendizaje de la lectura.
La educación elemental es la piedra angular de la escolarización obligatoria; la misma forma a los niños durante cinco años, de los seis a los once años de edad. Sus objetivos, contenidos y horarios se definen en el ámbito ministerial: a los objetivos principales de leer, escribir y contar, se añaden nociones de historia, geografía, ciencias y nuevas tecnologías. Las educaciones física, artística y cívica también están incluidas, así como la enseñanza de las lenguas vivas. A la división en curso se superpone una división en ciclos de diversa duración según las necesidades del alumno.
El collège de enseñanza media constituye el primer nivel de dicha escolarización y se extiende a lo largo de los cuatro años de la secundaria inferior. Afecta a la totalidad de una clase de edad que deberá continuar sus estudios hasta llegar a la llamada troisième11 en ese centro único.
El gran reto del collège consiste en escolarizar según los mismos programas a una masa heterogénea de alumnos. A los programas del collège los establece el Ministerio de educación y comprende todas las disciplinas tradicionales: francés, matemáticas, lenguas vivas, historia, geografía, física y química, ciencias de la vida y de la tierra, artes y educación física.
La división de contenidos por disciplina y por año representa para la mayoría de los alumnos un rompecabezas incoherente. Hubo, sin embargo, un intento de conferir más coherencia concediendo más autonomía a los centros con el fin de aportar respuestas más adaptadas a la diversidad de los alumnos. La primera idea consistió en facilitar la transición entre la escuela primaria y el collège en sexto, también llamado "ciclo de observación".
Para subsanar problemas de fracaso escolar, de composición socioeconómica de las familias y de las tasas de alumnos de origen extranjero, se crearon las "Zonas de Educación Prioritaria" Estas gozan de una serie de medios complementarios tanto en personal como en financiación, que permiten una adaptación más ajustada de la enseñanza a las necesidades personales de los alumnos.
El "lycée" abarca la enseñanza secundaria superior. Sus objetivos son proporcionar a los estudiantes los conocimientos fundamentales y las formas culturales que les permitan pasar a formar parte de la comunidad nacional. El lycée marca la primera ruptura de la lógica de un tronco común abierto a todos los alumnos y abre la puerta hacia tres vías distintas: general, tecnológica y profesional. La escolarización que, en principio, dura tres años concluye con el baccalauréat, que se divide en varias series: tres de carácter general (literario, económico y social y científico); cinco de carácter tecnológico (tecnología industrial, tecnología del sector terciario, ciencias médico-sociales, técnicas de laboratorio y técnicas de música y danza); y sesenta baccalauréats profesionales que corresponden a las principales ramas de producción y servicios.
11 Los franceses tienen la costumbre de numerar al revés los cursos de la enseñanza secundaria, desde la sexta clase hasta la primera, a la que se añade la denominada "clase terminal".
Las condiciones de orientación entre las distintas ramas no son equitativas: las series tecnológicas y profesionales que ofrecen una competencia reconocida en el mercado de trabajo contribuyen a conferir estabilidad tan sólo a una parte de la juventud. Sin embargo, las vías de los baccalauréats generales son consideradas las únicas ramas de excelencia que las categorías sociales favorecidas suelen escoger. Asu vez, los cursos preparatorios para las grandes écoles constituyen la máxima expresión de la selección social. Estos cursos, disponibles en un número reducido de institutos, permiten que los alumnos de los mismos (seleccionados del baccalauréats) puedan prepararse en buenas condiciones para los concursos de entrada a dichas grandes écoles (escuela normal superior, escuela central, escuela politécnica, y escuela de ingenieros, entre otras).
Las grandes écoles y classes préparatoires que dan acceso a las primeras desempeñan un papel singular en el sistema educativo francés. La importancia que dan las principales clases sociales a las enseñanzas de nivel teórico, aun cuando su objetivo sea formar a personas para la acción, es sin duda, la principal característica del sistema.
4.3.2 El sistema educativo alemán
Una variante del modelo europeo la constituye el modelo alemán, que también se aplica en Suiza y Austria. El sistema educativo alemán es diferente en muchas maneras al de los países anglosajones, pero produce estudiantes de muy alta performance. Aunque la educación es una función de los estados federales y hay diferencias entre un estado y otro, se pueden llevar a cabo algunas generalizaciones.
La educación pre-escolar en Alemania es provista principalmente por el kindergärten12, para niños de entre tres y seis años. Para quienes se encuentran en ese rango de edades pero que no han alcanzado el nivel de maduración suficiente como para asistir al colegio, existe el schulkindergärten y el vorklassen. Dichas instituciones son asignadas a la educación pre-escolar o a la educación primaria (dependiendo del estado). La asistencia es por lo general voluntaria, aunque, en la mayoría de los estados, las autoridades tienen derecho a hacerla obligatoria para los niños en edad escolar cuyo desarrollo sea más lento.
A la edad de seis años, los niños comienzan el grundschule, (escuela primaria), asistiendo de los grados uno a cuatro, donde las materias dictadas son iguales para todos. Luego del cuarto grado los profesores se basan en cuestiones tales como logros académicos, confianza en uno mismo y capacidad de trabajar independientemente, para recomendar a sus estudiantes a una de las tres diversas clases de escuelas: hauptschule, realschule y gymnasium. Sin embargo, en la mayoría de los estados, los padres tienen la opinión final en cuanto a qué escuela concurrirá su hijo luego del cuarto grado.
La función del hauptschule consiste en transmitir una amplia base de cultura general que prepare a los alumnos para su trayectoria profesional futura. En condiciones ideales se hará especial hincapié en la preparación para la vida profesional, aunque en la práctica se deberá ofrecer también apoyo a los alumnos con un entorno familiar inestable. Sin embargo, en la práctica el hauptschule (grados cinco al nueve en la mayoría de los estados alemanes) enseña los mismos temas que el realschule y el gymnasium, pero a un ritmo más lento y con algunos cursos vocacionales. Los mismos permiten la inscripción en una escuela vocacional de medio tiempo (parttime) combinada con un sistema de aprendices (apprenticeship training) hasta los dieciocho años de edad.
El realschule (grados cinco al diez en la mayoría de los estados) conduce también a escuelas vocacionales de medio tiempo y a escuelas vocacionales de mayor nivel. En el realschule se presta menos atención a la formación profesional y más a las asignaturas básicas de alemán, lenguas extranjeras y matemáticas. En la actualidad, los estudiantes con alto logro académico en el realschule pueden cambiarse al gymnasium al culminar esta etapa de su educación.
El gymnasium (grados cinco al trece en la mayoría de los estados) tiene la función de impartir las asignaturas con un nivel de exigencia más elevado, debido a que prepara a estudiantes para los estudios universitarios o para una credencial académica y vocacional dual. El ciclo se completa mediante un examen llamado abitur (certificado de educación superior). Las materias más comunes dictadas por el gymnasium estándar son lengua clásica, lengua moderna, y ciencias naturales y matemática.
12 Son instituciones que proveen educación pre-escolar para niños entre tres y seis años como parte del sistema de asistencia social para los niños y la juventud, siendo financiado con fondos públicos o privados. No forma parte del sistema educativo.
El sistema escolar tripartito alemán se basa en la idea de que cada alumno pueda desarrollarse en el tipo de escuela correspondiente a sus necesidades y capacidades. No obstante, existe una clara desventaja para los estudiantes que sólo pueden desarrollar su potencial a una edad más avanzada y, de este modo, ingresan a una modalidad de escuela inadecuada para ellos. En realidad, son sobre todo los alumnos procedentes de estratos sociales inferiores y los niños extranjeros quienes asisten a la hauptschule, de modo que ese tipo de escuela termina convirtiéndose en una forma de segregación social. De hecho, cada vez más niños acuden al gymnasium no por el buen rendimiento que hayan tenido en la escuela primaria, sino por los deseos y solicitud de sus padres, lo cual conlleva por lo general un descenso de la calidad tanto en los gymnasium como en el realschule.
El gesamtschule, o escuela integrada, de desarrollo más reciente, sólo se encuentra en algunos estados. Toma el lugar tanto del hauptschule como del realschule. Recibe a estudiantes de todos los niveles de capacidad entre el quinto y el décimo grado. Los alumnos que completan satisfactoriamente el gesamtschule en el noveno grado reciben el certificado de hauptschule, mientras que los que logran satisfactoriamente el décimo grado reciben el de realschule. Finalmente, es preciso destacar que independientemente del tipo de escuela al que asista, todo estudiante debe completar como mínimo nueve años de formación.
Existe un amplio espectro de instituciones de nivel universitario. Las universidades clásicas, que proporcionan una amplia educación general, ofrecen estudios de seis años y medio de duración. Las universidades técnicas (technische hochschulen) están más orientadas a formar profesionales para carreras específicas; las carreras son generalmente de cuatro años y medio de duración.
Existen también universidades especializadas en arte y música. Entre los aspectos más débiles del sistema alemán se destaca el hecho de que se decide demasiado temprano (después de terminar el cuarto grado) si un niño es apto para seguir estudios universitarios, y por lo tanto para las carreras más prestigiosas y mejor remuneradas. Esta regla se ha modificado levemente, y es teóricamente posible que un estudiante de alta capacidad consiga con tiempo acceder a la universidad. Sin embargo, no es ésta una práctica que ocurra frecuentemente.
4.3.2.1 El sistema dual, característico del sistema alemán de educación
La producción alemana de automóviles, ingeniería mecánica, e industrias químicas se encuentra entre las líderes mundiales. La calidad de los productos alemanes podría ser el factor clave del éxito de estas industrias, calidad que obedece al alto nivel de formación técnica de los trabajadores industriales.
La fuerza laboral alemana altamente calificada es un resultado directo del sistema de educación alemán, en el que se provee educación general que se combina con formación profesional o entrenamiento ocupacional calificado. Se lo conoce como sistema dual dado que combina entrenamiento práctico en una empresa con educación en una escuela vocacional.
El sistema dual es tanto un proceso de sociabilización como un programa de capacitación: el estudiante adquiere la capacitación y el conocimiento necesario para estar empleado, desarrollando las técnicas y la ética en el trabajo que son necesarias para el éxito futuro en la fuerza laboral.
El sistema vocacional alemán tiene más de 400 ocupaciones que ofrecen prácticas en las empresas, y se encuentra estructurado en base a una currícula nacional estandarizada con exámenes administrados por entidades externas. Aproximadamente el 75% de los jóvenes alemanes ingresan al sistema de prácticas, y el 25% restante ingresa a las universidades.
El sistema se diferencia del aprendizaje meramente profesional típico de muchos países por la combinación de capacitación teórica con la formación directa en los puestos de trabajo. El componente profesional práctico se adquiere durante tres o cuatro días a la semana en la empresa, en tanto que la transmisión del componente profesional teórico se encuentra a cargo de la escuela profesional, a la cual el alumno asiste uno o dos días a la semana. La combinación de teoría y práctica es la que garantiza una elevada calificación profesional de los artesanos y obreros especializados alemanes.
El gobierno federal comparte los gastos de las escuelas profesionales con los gobiernos regionales (länder). Sin embargo, el sistema también es financiado por las empresas, que pagan la remuneración de los aprendices. Esta es la característica que hace único al sistema alemán: el gobierno y la industria tienen una obligación compartida de promover el desarrollo de la fuerza laboral. De hecho, existe un consenso social que establece que estas prácticas deben estar disponibles para todos los individuos calificados, y que las empresas del sector privado deben asegurarse que existan suficientes puestos nuevos de trabajo.
4.3.2.2 La transición school-to-work
Los pilares del sistema alemán preparan a los estudiantes para tres diferentes experiencias vocacionales: gymnasium, para la universidad; mientras hauptschule y realschule se encuentran más orientados al mercado laboral.
El hauptschule, el nivel más bajo de la educación secundaria, ofrece educación general para los estudiantes que comenzarán el sistema de prácticas a la edad de dieciséis años. Los alumnos generalmente van a las prácticas cuatro días por semana, y a la escuela una vez a la semana. El sistema de prácticas dura entre tres y cuatro años, y una vez que se gradúan, los estudiantes generalmente entran directamente a la fuerza laboral, aunque algunos eligen asistir a escuelas técnicas intermedias para recibir más entrenamiento.
El realschule también provee a los alumnos de las técnicas necesarias para las prácticas, brindándoles a su vez teoría académica más avanzada. Los estudiantes también tienen prácticas de entre tres y cuatro años, y pueden recibir entrenamiento adicional a través de escuelas técnicas superiores.
4.3.3 El sistema educativo estadounidense
La estructura del sistema educativo estadounidense incluye doce años de escolaridad, precedidas por un año o dos de educación pre-escolar y seguida por un sistema de educación superior de cuatro niveles: associate, bachelor's, master's y doctorate.
La mayoría de los niños estadounidenses comienzan su formación con anterioridad al ingreso a la escuela; de hecho, la mayoría de los estados requieren y proveen programas de educación pre-escolar. Los programas de educación pre-escolar en general se dictan en el año previo al ingreso escolar, y en algunos casos en los dos años anteriores; por ende comprende el grupo de edad de entre tres y cinco años. El primer año de educación pre-escolar se conoce como pre-kindergarten o nursery school, mientras el segundo año se conoce como kindergarten o preschool.
Los alumnos ingresan generalmente al sistema escolar formal a los seis años de edad. La educación primaria se denomina elementary education y comienza con el primer año en la escuela (primer grado), culminando en el grado seis, siete, u ocho dependiendo del estado. El nivel superior de la educación primaria se encuentra a menudo separado del middle school, que comienza con el grado cuatro, cinco o seis, terminando en el grado seis, siete u ocho.
Los primeros grados del nivel secundario (años siete, ocho o nueve dependiendo del estado) se encuentran a menudo separados en el nivel junior high school. La escuela secundaria se denomina high school; comienza en el grado ocho, nueve o diez, y culmina en el grado doce, dependiendo nuevamente del estado y de las regulaciones específicas.
El sistema educativo estadounidense se caracteriza por su escuela superior diversificada o polivalente. La idea central consiste en tener una única escuela para todos los estudiantes que alcanzan el nivel secundario. No existe distinción entre escuelas de orientación académica u ocupacional: la diferenciación se encuentra dentro de las escuelas, no entre las mismas. Aquellos estudiantes con más interés por los estudios superiores, siguen cursos con orientación más bien académica, mientras que aquellos que desean adquirir una habilidad para una exitosa inserción en el mercado laboral, optan por los cursos profesionales. De hecho, las escuelas superiores estadounidenses ofrecen distintos niveles de matemáticas, inglés y ciencias. Asimismo, las escuelas tienden a adaptarse al estudiante típico del distrito de captación: las escuelas que se encuentran en regiones de clase obrera disminuyen sus niveles académicos, centrándose en la formación para el oficio; sin embargo, toda la escuela ofrecerá un amplio espectro de disciplinas.
Apesar que el modelo ha sido empleado en Estados Unidos durante muchos años, posee puntos débiles: la calidad de la educación se ha visto devaluada por la coexistencia de disciplinas muy dispares. A su vez, las asignaturas profesionales que preparan para la salida laboral tienen menos prestigio y son consideradas como un castigo para los estudiantes.
4.3.4 El sistema educativo australiano
El sistema educativo australiano se destaca por la calidad de su enseñanza: se entiende a la educación como una formación integral del individuo; es decir, se prioriza no sólo a la formación académica sino también a la formación entendida como la enseñanza de valores y destrezas. Se hace hincapié en que los estudiantes aprendan a desarrollar un pensamiento creativo e independiente en un entorno de aprendizaje dinámico: se debe aprender a leer con amplitud de criterio y actitud crítica, a participar en el debate y a trabajar en equipo. Es decir, se alienta al estudiante a ser independiente y activo, tanto en el colegio como en el ambiente de trabajo. A su vez, se intenta que el mismo tenga una participación activa en el aprendizaje, en lugar de escuchar pasivamente o aprender de memoria.
En el sistema educativo australiano, se entiende a la escuela como una learning community (comunidad de aprendizaje) en la que se da una colaboración comunitaria entre padres, profesores y los propios alumnos. Se pretende mejorar también el estatus y la calidad de la profesión docente y desarrollar nuevos sistemas de evaluación y acreditación de la enseñanza. A su vez, se impulsa el aprendizaje de idiomas y se promueven los estudios sobre los países asiáticos y las lenguas de los mismos, sobre todo, el japonés, el indonesio, el coreano y el mandarín.
Dicho sistema se constituye sobre la base del esquema australiano de calificaciones (Australian qualifications framework, AQF). Este esquema ofrece vías únicas entre calificaciones, flexibilidad, elección, fácil reconocimiento y calidad asegurada que no se encuentran en muchos otros países. El AQF une calificaciones basadas en trabajos y calificaciones académicas en un solo sistema, permitiendo una gran flexibilidad en el planeamiento de carreras y en el aprendizaje continuo.
El sistema educativo australiano es similar al sistema educativo latinoamericano, aunque con algunas diferencias en cuanto a la duración de los cursos. Se divide en escuelas primarias y secundarias, escuelas de idiomas, institutos técnicos y universidades (niveles de grado, post-grado, maestrías, doctorados y post-doctorados), los cuales permiten al estudiante avanzar en su formación profesional.
Las disciplinas básicas que se dictan son: educación artística, lengua, educación física y sanitaria, lenguas extranjeras, matemática, ciencias, ciencias sociales y ambientales y tecnología.
El plan escolar comienza a la edad de tres años con el jardín de infantes, sigue con la asistencia a la escuela primaria entre los cinco y once años de edad, culminando en la escuela secundaria entre los doce y diecisiete años. La educación es obligatoria hasta la edad de quince años en la mayoría de los estados. En este sentido, el certificado de estudios secundarios es optativo al igual que los estudios universitarios.
Los dos últimos años de la escuela secundaria se encuentran conformados por cursos para preparar al estudiante tanto para el ingreso a la universidad como para su ingreso a la fuerza laboral. En el último año, los alumnos deben estudiar para obtener un certificado avalado por el gobierno, reconocido para estudios posteriores por todas las universidades de Australia y las instituciones de educación vocacional y capacitación. Dicho certificado de educación secundaria superior también es reconocido para ingresar a muchas universidades internacionales.
Nueve de cada diez escuelas secundarias australianas ofrecen, además del programa escolar estándar, programas de educación vocacional. Con el sistema, que incluye capacitación vocacional práctica y orientada al trabajo, los estudiantes pueden buscar un empleo con la certeza de que sus capacidades son las que exigen los empleadores.
Las universidades se especializan en estudios académicos que culminan en un título universitario, mientras que los centros técnicos se especializan en entrenamiento vocacional o de oficios, desarrollo de habilidades particulares en áreas específicas, culminando en la entrega de certificados y diplomas. Usualmente estos cursos tienen una duración de uno a dos años.
En dichos centros técnicos se lleva a cabo un sistema de entrenamiento basado en la cooperación entre el gobierno y la industria. La clave del mismo es el rol crítico que desempeñan los empleadores en determinar las políticas de entrenamiento y las capacidades a desarrollar en los alumnos sobre la base de lo que el empresariado necesita en la fuerza laboral. Una de las prioridades del gobierno australiano para la educación vocacional y técnica es la de asegurar que dicho nivel educativo esté guiado por las necesidades de demanda de fuerza laboral. Es decir, se busca asegurar la influencia directa del empresariado en la determinación de las políticas de entrenamiento y de las principales habilidades a desarrollar en dicho nivel educativo.
En la actualidad, Australia está modificando su sistema educativo desde uno guiado por quienes dictan los cursos hacia uno donde el empresariado decida las competencias a desarrollar sobre la base de lo que el mercado laboral necesita.
Una de las iniciativas del gobierno para fortalecer el vínculo entre la educación vocacional y técnica y el mercado laboral es la de establecer escuelas secundarias técnicas, para crear así una nueva vía de atracción de jóvenes al mercado laboral. Consistente con el importante rol de las industrias en el sistema de entrenamiento, cada colegio cuenta con un consejo directivo presidido por un representante local de empresarios. Las escuelas técnicas deben además demostrar un fuerte vínculo con los demandantes de trabajo. Las cinco industrias prioritarias en las que se focalizan son: industrias metálicas y de ingeniería, industrias automotrices, industrias inmobiliarias y de la construcción, industrias electrónicas e industrias de la cocina.
Los programas para el paso de las escuelas técnicas y vocacionales hacia la educación superior se basan en acuerdos entre instituciones a nivel local. La articulación consta de una secuencia de calificaciones obtenidas en la escuela vocacional y técnica, permitiendo a los estudiantes moverse entre los dos niveles por medio de un sistema de créditos. Dicho sistema implica el establecimiento de créditos (que varían según la cantidad de años cursados) por parte de la escuela vocacional y técnica, explicitando los módulos cursados y la respectiva equivalencia con cursos del nivel superior o simplemente mediante la asignación de puntajes a los cursos tomados.
El National skills framework -marco nacional de competencias esenciales- provee una propuesta responsable e integrada para la educación vocacional y técnica cuyos elementos claves son: Training packages y Australian quality training framework.
Training packages es desarrollado por empresarios individuales o por el Industrial skills council para identificar las necesidades de cada industria particular y consta de tres componentes:
- National industry competency standards: sintetiza las competencias básicas que necesita la industria nacional.
- Assessment guidelines: controla el desarrollo del entrenamiento y se asegura que se logren las competencias buscadas.
- National qualifications: se enmarca dentro del Australian qualifications framework, que es apropiado para identificar las habilidades dentro del Training package.
Los pre-grados (bachelors), enfocados también a la preparación profesional del estudiante, tienen una duración de tres a cuatro años, dependiendo de la carrera universitaria seleccionada. También pueden realizarse pre-grados con honores (bachelors with honours) los cuales duran un año más y permiten el ingreso directo de sus graduados a programas de maestría y doctorados.
Los post-grados se enfocan en la especialización de un área específica de la macroeconomía por medio de clases teóricas y prácticas. La duración varía entre un año y año y medio y, algunas veces es requisito para poder inscribirse en programas de maestría.
Las maestrías también se focalizan en el desarrollo de habilidades específicas pero por medio de procesos investigativos y teóricos. Este tipo de cursos tienen una duración de uno a dos años dependiendo de la especialización seleccionada. Para inscribirse en ellas el estudiante deberá tener como mínimo un pre-grado y/o cursos de post-grado. Algunos de ellos pueden exigir experiencia laboral.
Finalmente, los doctorados se enfocan en el desarrollo de habilidades investigativas y la duración de los mismos depende del tiempo que el estudiante se tome para realizar la investigación propuesta. Los post-doctorados se enfocan sólo en el desarrollo e implementación de un proyecto investigativo. Para llevar a cabo este tipo de programas es necesario demostrar y tener una gran experiencia en investigación, post-grados previos y publicaciones de artículos en revistas especializadas. Su duración, al igual que en el caso de los doctorados, dependerá del tiempo en que se demore el estudiante en desarrollar su investigación.
4.3.5 El sistema educativo canadiense
A pesar de que Canadá carece de un régimen nacional de enseñanza, debido a que las diez provincias y tres territorios (Yukón, del Noroeste y Nunavut) gozan de autonomía en lo que respecta a la enseñanza, se mantiene cierta unidad en el sistema educativo.
La educación pre-escolar o kindergarten -operada por autoridades locales- provee educación escolar no obligatoria que prepara a los alumnos de entre cuatro y cinco años para la educación primaria. Los programas pre-escolares se ofrecen en las escuelas primarias en todas las provincias y territorios.
La educación primaria o elementary education se imparte en los grados uno al seis, siete u ocho dependiendo de la provincia, y cubre los primeros seis a ocho años de instrucción obligatoria en la mayoría de las provincias y territorios. La organización en niveles varía entre los ministerios y departamentos de educación. La naturaleza de la instrucción primaria difiere de una instrucción puramente enciclopedista. De hecho, la pedagogía se encuentra más bien centrada en el desarrollo de la sociabilización de los alumnos y de su sentido artístico y cívico, que en la enseñanza del conocimiento teórico.
Dependiendo de la provincia, después de los primeros seis a ocho años de educación los alumnos inician la educación secundaria (secondary education o high school). En la mayoría de los sistemas educativos la educación secundaria se divide en dos niveles: los grados siete al nueve constituyen el nivel intermedio o intermediate o junior secondary level, y los grados diez al doce, el nivel junior secondary.
Los currículos educativos del nivel secundario incluyen actividades académicas y vocacionales. El programa académico provee a los estudiantes los créditos necesarios para ingresar a las universidades y collèges, mientras que los programas vocacionales preparan a los estudiantes para continuar sus estudios en colegios post-secundarios, o para ingresar directamente al mercado laboral. Ambos programas se imparten en todas las escuelas, y los alumnos deciden su itinerario en función de las opciones de asignaturas que eligen. Los diplomas de los estudios secundarios los obtienen aquellos estudiantes que aprueban tanto los cursos obligatorios como los opcionales de los respectivos programas (académicos o vocacionales).
En Québec, la educación secundaria finaliza con el grado once, y los estudiantes que desean continuar con sus estudios deben obtener un diploma del collège d'enseignement général et professionnel) (cégep). Estos estudios pueden durar de dos a tres años, y conducen a la admisión en la universidad o a programas profesionales como preparación para el mercado laboral.
Finalmente, dentro de la educación post-secundaria se encuentran los collèges y las universidades de cada provincia, que se distribuye en más de 200 collèges y alrededor de 90 universidades. El sistema de collèges ofrece programas de estudios cortos con orientación profesional, o que preparan para la universidad, con la finalidad de obtener certificados y diplomas, a pesar de que existen algunos programas que son equivalentes o que conducen a un nivel universitario. Los estudios en los collèges varían en duración: se pueden completar en un mínimo de seis meses a un máximo de tres años.
El sistema universitario imparte estudios más largos, y otorga títulos con niveles de grado - bachelor's - y niveles de post-grado -master's y doctoral-.
La educación post-secundaria en Québec comienza con el sistema cégep, a partir de la finalización del grado once. Los estudiantes toman un programa general de dos a tres años, conducente a la admisión en las universidades o a un programa profesional que prepara para la salida laboral.
Generalmente, el diploma canadiense de finalización de estudios secundarios no garantiza automáticamente la admisión para los estudios superiores, sino que la misma está sujeta a la selección que se llevará a cabo en el establecimiento de estudios superior. Otra particularidad del sistema de enseñanza canadiense - común a otros países anglosajones- es el sistema de créditos que se utiliza para evaluar a los estudiantes. La universidad o el collège establece el número total de créditos necesarios para obtener un título (certificado, diploma, o grado); existen materias opcionales y obligatorias, y el estudiante tiene la libertad de combinarlas para obtener los créditos requeridos.
4.3.6 El sistema educativo argentino
En Argentina existe una organización federal y descentralizada del sistema educativo que se consolida entre los años 1992 y 1994 en que se produjo la última etapa de transferencia de establecimientos a las respectivas provincias. Así, las responsabilidades pedagógicas y administrativas se encuentran distribuidas entre los distintos niveles de gestión gubernamental, tales como el Ministerio de Educación de la Nación y los ministerios o secretarías de educación provinciales y del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
La Ley Federal de Educación (24.195) establece que el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación ejerce funciones normativas, evaluativas y de supervisión, además de tareas de asistencia técnica y financiera destinadas a la compensación de las desigualdades que afectan a las diversas regiones o a sectores sociales. A las provincias y al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires les confiere la responsabilidad de planificar, organizar, administrar y supervisar los establecimientos educacionales.
Esta ley es la primera que abarca a todos los niveles educativos que tiene la Argentina, ya que la ley 1.420 promulgada en 1884 regía únicamente la enseñanza primaria, mientras que el resto del sistema educativo dependía de resoluciones, normas y decretos acordados oportunamente.
La ley 24.195, promulgada en el año 1993 e implementada a partir del año 1996, instituye una nueva estructura educativa que extiende la escolaridad obligatoria a diez años (el tercer ciclo del nivel inicial y los nueve años de la educación general básica) y se compone de los siguientes niveles:
Nivel inicial: constituido por el jardín de infantes para niños de tres a cinco años de edad, en el que sólo es obligatorio el último año.
La obligatoriedad del último año de este nivel apunta a que los niños profundicen los logros educativos adquiridos en la familia, a la vez que brinda igualdad de oportunidades y posibilidad de ingreso a todos los niños. A su vez, el acceso a los conocimientos tempranamente favorece el rendimiento en los primeros años de la educación general básica, y la calidad de los resultados en los demás niveles de escolaridad.
Educación general básica (EGB): es obligatoria, tiene una duración de nueve años, y se divide en tres ciclos (EGB 1, EGB 2 y EGB 3). Los alumnos cursan este nivel entre los seis y los catorce años de edad.
La principal finalidad de este nivel obligatorio es la universalización de la cobertura de la educación general básica, actuando como mecanismo compensador de las desigualdades de origen económico-social. De esta manera, se espera homogeneizar los resultados, logrando que toda la población esté capacitada para manejar los conocimientos, destrezas, actitudes y competencias básicas necesarios para un buen desempeño en la sociedad.
Nivel polimodal: se realiza después del cumplimiento de la EGB, no es obligatoria y consta de tres años de duración. Dentro de este nivel se definen cinco especialidades: Ciencias Naturales, Salud y Medio Ambiente, Economía y Gestión de las Organizaciones, Humanidades y Ciencias Sociales, Producción de Bienes y Servicios y Arte, Diseño y Comunicación.
La educación polimodal trata de dar respuestas a diversas demandas de la sociedad, tales como: la presión académica por el acceso a los estudios superiores; las demandas de preparación para la vida laboral; la incorporación de los avances científicos y tecnológicos que son imprescindibles para una formación general actualizada y para un eficiente desempeño productivo, y la necesidad de desarrollar competencias y capacidades que preparen para la transición a la vida adulta.
Debido a estas múltiples funciones de la educación polimodal, la misma está compuesta por dos grandes núcleos: uno de formación general de fundamento, que es un tronco común para fortalecer la educación general, que profundiza la educación básica y sirve de base tanto para los estudios superiores como para el trabajo; y uno de formación orientada, que se encuentra dirigida al estudio de determinadas áreas del conocimiento y del quehacer. Sin embargo, estas orientaciones no operan como especializaciones para puestos de trabajo sino como desarrollo de capacidades para actuar en amplios campos de la vida laboral, permitiendo su compresión integrada y movilidad en áreas ocupacionales.
Educación superior: su duración está determinada por las instituciones universitarias y no universitarias, según corresponda.
La etapa profesional de grado no universitario se cumple en institutos de formación docente y en institutos de formación técnica, que están articulados horizontal y verticalmente con la universidad. Mientras que los institutos docentes tienen como objetivo preparar para un eficaz desempeño en cada uno de los niveles del sistema educacional, los institutos de formación técnica tienen como objetivo brindar formación profesional y reconversión permanente en las diferentes áreas del saber técnico.
Por otro lado, la etapa profesional y académica de grado universitario se cumple en instituciones universitarias. Sus funciones son formar y capacitar técnicos y profesionales, desarrollar el conocimiento en el más alto nivel y difundir el conocimiento científico y tecnológico.
Educación cuaternaria: la educación de post-grado está a cargo de universidades y de las instituciones académicas científicas y profesionales de reconocido nivel. Su objetivo es profundizar y actualizar la formación cultural, docente, científica y tecnológica mediante la investigación, la reflexión crítica sobre la disciplina y el intercambio sobre los avances en las especialidades.
Regímenes especiales: tienen por finalidad atender las necesidades que no puedan ser satisfechas por la estructura básica del sistema. Los mismos son:
- Educación especial: brinda atención a niños con necesidades específicas de aprendizaje.
- Educación de adultos: destinado a aquellas personas que no cumplieron con la regularidad de la educación general básica y obligatoria, o que habiendo cumplido la misma deseen adquirir o mejorar su preparación.
- Educación artística y otros: son regímenes especiales como por ejemplo los dirigidos a la detección, la ampliación de formación y el seguimiento de los alumnos con capacidades especiales.
El Esquema 4.5 muestra la estructura del sistema educativo argentino luego de la sanción de la ley 24.195.
Dentro de los objetivos generales del sistema se destacan la flexibilidad, articulación, equidad, prospectividad y orientación a satisfacer las necesidades nacionales y la diversidad regional. Además, el sistema educativo debe asegurar a todos los habitantes del país el ejercicio efectivo de su derecho a aprender, mediante la igualdad de oportunidades y posibilidades, sin discriminación alguna. El Estado Nacional, las provincias y la municipalidad de Buenos Aires mediante la asignación en los respectivos presupuestos educativos garantizan el principio de gratuidad en los servicios estatales, en todos los niveles y regímenes especiales.
En lo que respecta a la transición de los jóvenes al mundo del trabajo y la relación de la educación con las necesidades del mercado laboral, se deben tener en cuenta las transformaciones sufridas por este último durante los pasados quince años, además de considerar los cambios ocurridos en las condiciones económico-sociales, culturales y tecnológicas del país.
Se desencadena así una serie de procesos económico-laborales de profunda significación como la informalidad laboral, el elevado desempleo y subempleo, la desprotección social y la también alta pobreza estructural.
En este nuevo escenario social de la Argentina es necesario cuestionarse y replantearse la articulación entre el sistema educativo y el mundo productivo, y el papel de la educación en la promoción de valores y pautas de conducta en las sociedades actuales.
La organización del sistema educativo formal argentino, se basó en los principios de unidad, federalismo y libertad aunque con el transcurso de las décadas, la unidad se transformó en rigidez, con un sistema con dificultades para adecuarse a la realidad cambiante; el pluralismo derivó en desarticulación; y la libertad con la idea de favorecer la igualdad de oportunidades, no pudo eliminar ni evitar la reproducción de las desigualdades.
Estos principios fundacionales deben interpretarse en el seno del proceso histórico social que caracterizó al estado argentino del siglo XIX, un país que necesitaba de la idea de nación, del sentimiento de pertenencia e identidad común. Así, desde su origen la escuela se constituyó en primer lugar en garante de la formación ideológica del ciudadano y sólo en segundo término, dio respuesta a la preparación técnica requerida en el mercado de trabajo.
Es en la década del '30 cuando el sistema educativo se constituye en una estrategia de formación de mano de obra apta para la satisfacción de las nuevas necesidades del mercado laboral. Esta caracterización de la educación como generadora de capital humano altamente calificado, se extendió hasta mediados de la década del '70, momento en el que la relación entre la educación y el mundo del empleo entra en crisis como efecto y parte de las transformaciones económico- sociales acaecidas en un mundo crecientemente globalizado.
A fines de los '70, la brecha entre las expectativas y los logros conduce a una ruptura entre el sistema educativo y el empleo. En la década de los '80 la escuela asume un rol asistencial donde se destacan cuatro procesos: la expansión de la matrícula, el deterioro de la calidad educativa, la segmentación o ampliación de las desigualdades en el acceso, permanencia y promoción en los distintos niveles del sistema, y una descentralización tecno-burocrática.
En los años '90, la relación entre el sistema educativo y el mundo del empleo estuvo esencialmente organizada alrededor de dos ejes: por un lado los programas tendientes a disminuir el desempleo juvenil; y por otro, la definición de competencias profesionales13 como bisagra entre el mundo del trabajo y el sistema educativo, en el marco de los denominados trayectos técnicoprofesionales articulados con la educación polimodal. Los especialistas en educación enfatizaron la escasa articulación entre la formación recibida en la escuela y las necesidades que el mercado laboral exigía. Es así que las medidas implementadas mostraron prácticas íntimamente relacionadas con el sistema educativo formal existente, así como intervenciones centradas en la acción de programas de formación profesional en talleres y lugares de trabajo; procedimientos que suponían que la obtención del conocimiento por vía de formación complementaria facilitaría el acceso al mercado laboral.
13 Se entiende por competencias profesionales al conjunto complejo e integrado de capacidades que las personas ponen en juego en diversas situaciones reales de trabajo para resolver los problemas que ellas plantean, de acuerdo con los estándares de profesionalidad y responsabilidad propios de cada área profesional.
4.3.7 La educación secundaria y la situación actual en América Latina
En la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, la educación secundaria ha venido organizándose desde hace mucho tiempo en un sistema bien definido de dos niveles. Un nivel preparaba a los alumnos para entrar a la universidad (aunque sólo una parte de ellos lograba asistir luego a un nivel educativo superior) mientras que el otro nivel consistía en diversas formas de educación técnica-profesional basada en preparar a los estudiantes para ingresar al mercado laboral.
En la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, los estudiantes que asisten a una escuela técnica son una minoría (menos del 30%). Además, es importante tener en cuenta que el significado de escuelas técnicas puede ser engañoso. Los programas de formación de maestros, secretariado y contabilidad se computan a menudo como técnicos, si bien dichos cursos son bastante diferentes de los clásicos programas técnicos del sector manufacturero por lo que el porcentaje antes mencionado es aún menor.
En todos los países, con escasas excepciones, la educación académica ha gozado de más categoría que la educación profesional y técnica (principalmente debido a las diferencias de clase social de los estudiantes en ambas ramas). Sin embargo, ello no ha evitado que en países como El Salvador y Ecuador, la rama técnica se expanda más rápido que la académica. El caso de Brasil es una excepción importante con el SENAI (Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial) y las escuelas técnicas federales, que son mucho más caras y están dirigidas a la elite local.
Otra observación importante es que América Latina (aunque no así el Caribe) se distancia de la tradición europea en cuanto al establecimiento de exámenes fuertes al final de la etapa secundaria (baccalauréat, maturité, abitur, A. Plus, entre otros), y en este sentido sus escuelas se asemejan más a las de Estados Unidos. La ausencia de dicha exigencia para obtener un diploma ejerce menos presión en los estudiantes y las escuelas, lo cual es una mala característica. Sin embargo, genera menos diversidad entre las escuelas respecto a los exámenes y evita la penosa situación de que una alta proporción de estudiantes no consiga el diploma de secundaria y quede marcado por el fracaso escolar. La pregunta que ha realizarse es si los beneficios de no tener niveles estrictos compensan las pérdidas.
A su vez, a medida que se extiende la educación secundaria, su función selectiva también va cambiando. En la mayoría de los países de América Latina, el ciclo básico de la educación secundaria se está masificando, convirtiéndose en el nivel con el que la mayoría de los jóvenes se incorpora a una economía en constante cambio.
Los ministros de educación de la región han mostrado su preocupación por el creciente número de estudiantes que egresan de las escuelas secundarias académicas pero no se matriculan en cursos de enseñanza superior ni reciben formación ocupacional alguna. Aún así, no está claro si dichos egresados obtienen peores resultados en el mercado laboral que los egresados de escuelas técnicas. En la práctica, las pruebas no respaldan el argumento según el cual los egresados de la educación secundaria se encuentren en peor situación en el mercado laboral que los egresados de la enseñanza profesional. De hecho, la rentabilidad media de la inversión en educación secundaria profesional/ técnica es menor que en educación secundaria académica.
La expansión de la escuela secundaria de la región ha agravado aún más las ya existentes ambigüedades en la orientación y objetivos de dicho nivel de formación. Así, se producen egresados que no son ni trabajadores calificados, ni técnicos, ni supervisores de nivel medio, ni son competitivos en las pruebas de ingreso a la enseñanza superior. Las ramas tanto académica como técnica ofrecen una formación deficiente y algunas de las carencias son comunes en ambos casos.
4.3.8 La situación actual en Argentina
Los estudios de nivel secundario están organizados en parte en torno a la transmisión de conocimientos y en parte (quizás principalmente) en torno a la selección, es decir, focalizados en quién avanza y quién se queda. El proceso de selección de las escuelas establece expectativas, compromisos y responsabilidad entre los maestros, administradores y padres y por lo tanto ejerce una importante influencia en la forma de organizar las escuelas, en el proceso de enseñanza y en el aprendizaje.
Uno de los problemas que aparece en el proceso de reforma de la escuela secundaria es el de cómo gestionar las múltiples funciones de la educación secundaria: la función de preparar a los alumnos para la educación superior, la de formar ciudadanos serios y responsables y la de ofrecer cualquier tipo de formación que puedan necesitar aquellos que terminan su escolarización en este nivel.
4.3.8.1 La formación para el mercado laboral: propuestas
La actual forma de organizar la enseñanza secundaria en Argentina tiene un punto débil: provee escasa articulación con el mercado laboral. La pregunta que surge es: cuáles son las alternativas posibles para fortalecer el vínculo escuela-trabajo.
La educación secundaria tiene la difícil tarea de resolver la dicotomía académico-profesional y debe a la vez convertir a la educación secundaria académica en una extensión de la educación básica, más general, con alta calidad y orientada hacia la resolución de problemas, al trabajo en equipo y la retención de manera satisfactoria del creciente número de estudiantes de bajos ingresos que constituyen el nuevo cuerpo estudiantil de la educación académica. Al mismo tiempo, debe proporcionar formación práctica de alta calidad para el empleo a todos los egresados del sistema que se incorporarán al mercado laboral al finalizar la escuela secundaria.
Un tema clave para entender el problema es que la interacción entre contenidos académicos y profesionales, que normalmente está acompañada con la interacción de teoría con la práctica, pero no necesariamente con la interacción entre teoría y asignaturas orientadas al empleo. Es decir, las escuelas pueden incorporar contenidos prácticos a los programas sin una orientación ocupacional.
De hecho, una formación integral combina la teoría con la práctica. La teoría separa la formación ocupacional de la rutina manual y repetitiva, dándole un significado más amplio y la posibilidad de adaptar el aprendizaje de una situación a otra. La práctica dota de significado a la teoría y la concreta, y permite un conocimiento más profundo de los conceptos.
La incorporación de contenidos prácticos a los programas académicos sin una orientación ocupacional es, pues, una debilidad del sistema. El desafío que se presenta es reorganizar las escuelas de manera tal que la formación ocupacional sea el complemento correlativo al desarrollo conceptual ofrecido en las asignaturas académicas.
A continuación se presentan algunas propuestas posibles, que no son mutuamente excluyentes:
- promover la creación de escuelas técnicas secundarias estrechamente vinculadas con la industria;
- propiciar la creación de centros de formación técnica fuera del ámbito escolar;
- fomentar la creación de centros de formación técnica superior;
- incorporar la disciplina académica al contenido profesional.
4.3.8.1.1 Promover la creación de escuelas técnicas secundarias estrechamente vinculadas con la industria
En algunos países de América Latina existe un pequeño número de escuelas de elevado nivel técnico que se mantienen al día respecto a los mercados laborales locales y también proporcionan a sus egresados una amplia preparación académica como parte de su plan de estudios técnico. Dichas escuelas son el equivalente en formación técnica a las mejores escuelas secundarias académicas y suelen ser un grupo reducido de escuelas que seleccionan a los estudiantes más capacitados.
Diversos estudios sostienen que este tipo de cursos más estrechamente vinculados con los empleos y las industrias, tienen más ventajas en relación con los modelos que preparan a los estudiantes a través de programas que no están directamente vinculados con el trabajo. Como las habilidades específicas adquiridas en la formación profesional requieren una actualización constante, resulta absolutamente esencial mantener una estrecha vinculación con el mercado laboral para que dicha educación sea pertinente y sitúe a los estudiantes en condiciones de encontrar empleo. Además, como existe el riesgo de perder las habilidades adquiridas a menos que se pongan en práctica rápidamente, la rentabilidad de los programas educativos que capacitan a los estudiantes para acceder al empleo inmediatamente es mucho mayor, tanto para el empleador como para el empleado.
Chile ha llevado a cabo experimentos que transfieren la gestión de algunas de sus escuelas secundarias técnicas a asociaciones industriales, a la vez que las sigue subvencionando con fondos públicos. Esta estrategia tiene un punto fuerte: los estudiantes, una vez aceptados en estas academias, tienen una vía interna hacia el empleo en las empresas asociadas con dichas academias. De esta manera, los alumnos tienen una probabilidad más elevada de conseguir un empleo una vez finalizados los cursos, y pueden acceder a pasantías durante su permanencia en la academia. Sin embargo, la debilidad de la estrategia es que dichos centros resultan bastante costosos, debido a que los estudiantes chilenos que asisten a academias técnicas administradas por las industrias reciben una subvención que quintuplica el valor de la subvención para el liceo de ciencias y humanidades. El número de estudiantes de educación técnica-profesional que asiste a academias administradas por asociaciones de empleadores es cercano al 20%.
En Monterrey, México, también existen desde hace décadas academias técnicas administradas por las industrias que se encuentran completamente subvencionadas por fondos públicos.
En Brasil, el SENAI opera escuelas técnicas. Estas escuelas colaboran muy estrechamente con la industria y elaboran sus planes de estudios y oferta educativa de acuerdo con sus necesidades. A su vez, en las dos últimas décadas han comenzado a ofrecer servicios de control de calidad y muestreo físico a las industrias, ya que a menudo disponen de laboratorios que están mucho mejor equipados que los de muchas empresas. Asimismo, están empezando a proporcionar asistencia técnica, solución de problemas técnicos, estudios de disposición, organización y métodos industriales, y últimamente control total de calidad y normativa ISO 9000, mejoramiento de la eficiencia de los procesos y maquinaria, reajuste de equipos antiguos mediante dispositivos de control numérico, investigación de mercado, y desarrollo de nuevos productos o de nuevos usos de los productos antiguos o defectuosos.
Es por lo tanto posible y muy recomendable crear escuelas técnicas que operen de forma cercana a los sectores productivos, consiguiendo óptimos beneficios de dicha proximidad. De esta manera se pueden conseguir escuelas muy competentes. Sin embargo, cabe resaltar que para que estas instituciones funcionen correctamente se deben presentar la disponibilidad de recursos, combinados con una administración que se mantenga alerta a los cambios en el mercado laboral, y a su vez esté estrechamente vinculada con las necesidades de formación de recursos humanos que precisa la industria.
4.3.8.1.2 Propiciar la creación de centros de formación técnica fuera del ámbito escolar
Existen ciertas dificultades en la adecuación de los programas educativos a las necesidades del mercado laboral; particularmente se debe considerar la presencia del ciclo económico que hace más difícil esta articulación. Sin embargo, existen ejemplos en la región de diversos programas de formación técnica sumamente satisfactorios, impartidos fuera de la escuela, financiados en algunos casos con impuestos sobre los salarios y administrados tanto por el sector público como por el sector privado, así como algunas alternativas innovadoras a la educación profesional tradicional.
Buenos ejemplos de dichos programas son el Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI), el Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC); el Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR) y el Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte (SENAT) en Brasil; Instituto Nacional de Capacitación Profesional (INACAP) en Chile; el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) en Colombia; el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) en Costa Rica; el Instituto Salvadoreño de Formación Profesional (INSAFORP); el Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial (SENATI) en Perú; y el Instituto Nacional Tecnológico (INATEC) en Nicaragua.
La presencia de estos sistemas técnicos alternativos no carece de consecuencias ya que garantiza la existencia de modelos de escuela secundaria que ofrecen un listado minimalista de programas de formación ocupacional y dejan la tarea propia de formación técnica a este sistema paralelo.
4.3.8.1.3 Fomentar la creación de centros de formación técnica superior
A medida que aumenta el nivel de educación de la sociedad y los requisitos conceptuales de los oficios profesionales, existe una tendencia en todo el mundo a trasladar la educación técnica al nivel terciario. La gama de denominaciones y títulos para estas iniciativas es amplia: técnicos, tecnológicos, terciario no universitario, politécnicos, colegios técnicos, entre otros. Existen diversos ejemplos en América Latina de tales centros.
México ha desarrollado un sistema de colegios politécnicos terciarios que ha tenido éxito, en particular, en regiones con elevadas tasas de crecimiento, como la región fronteriza con Estados Unidos. Los colegios politécnicos de México establecen vínculos con las empresas locales y durante sus estudios los estudiantes trabajan en régimen de media jornada en estas empresas, como parte de su programa de formación.
Venezuela también lleva mucho tiempo poniendo en práctica programas post-secundarios, tanto en el ámbito público como privado.
Chile es otro país que ha experimentado un aumento considerable de este tipo de instituciones, la mayoría de las cuales son privadas y no cuentan con subvenciones importantes ni se someten a una inspección seria por parte del gobierno. En la práctica, son consideradas como iniciativas privadas dirigidas por instituciones privadas y controladas por las fuerzas del mercado.
En Argentina existe cierto crecimiento en la educación terciaria no universitaria, impartida principalmente por instituciones privadas que no son generalmente de alta calidad. Para aumentar la oferta a este nivel, se ha producido un incremento de iniciativas provinciales para crear instituciones financiadas por el sector público que impartan programas post-secundarios de corta duración. Sin embargo, es preciso que a nivel nacional se fomente la creación de centros de nivel post-secundario que tiendan a cubrir las necesidades técnicas de una población con necesidad de articulación con el mercado laboral.
Sin embargo, un problema que se produce cuando este tipo de solución se lleva a cabo como única, se encuentra en el elitismo prematuro que se produce en la formación. Los jóvenes de los sectores menos pudientes de la sociedad que no tienen medios para alcanzar este nivel de enseñanza pueden quedar al margen de las oportunidades de formación. Además, al convertirse en estudios superiores de facto, estos programas entran en competencia con otras carreras más tradicionales de este nivel.
4.3.8.1.3 Incorporar la disciplina académica al contenido profesional
Pionero en este tipo de iniciativas es Estados Unidos: con los programas federales applied academics (programa académico aplicado) y tech prep (preparatoria técnica), en Estados Unidos se subvenciona estas formas de educación en los que se incorpora en la disciplina académica la formación profesional. De esta manera, se incorpora expresamente en el sistema educativo una estrategia de transición de la escuela al trabajo, ayudando a todos los estudiantes a hacer esta conexión.
En estas orientaciones se utiliza a las asignaturas profesionales para establecer un marco para un aprendizaje contextualizado de las asignaturas más bien académicas: se aprende, por ejemplo, matemáticas como instrumento para calcular el calibre del cableado de un circuito eléctrico.
Mediante estos programas, el vínculo escuela-trabajo es claro: si los estudiantes desean incorporarse al mercado laboral inmediatamente después de finalizar la educación académica, pueden tomar cursos que ahondan en los aspectos específicos de la ocupación elegida. En determinados casos puede tratarse de una breve preparación (por ejemplo en peluquería); otras veces los cursos pueden tener mayor duración, como es el caso de la electrónica. Cuando estos cursos se siguen tras una sólida educación académica, pueden ser más breves y orientados específicamente a las necesidades del mercado laboral.
El sistema dual germano también tiene algunas de estas características, sin embargo, se lleva a cabo en instituciones que no tienen ninguna relación con las escuelas académicas ordinarias, al contrario de lo que sucede con las preparatorias técnicas, que es un complemento de las escuelas superiores existentes.
4.3.8.2 Desafíos
El desafío para las próximas gestiones es el de mejorar sustancialmente la calidad educativa del país. Sin embargo, como se mencionó en el Capítulo 1, dicha mejora requiere de decisiones consensuadas por el conjunto de la sociedad que apunten a diseñar un plan de largo plazo, con objetivos programados en el tiempo, para lograr un sistema educativo basado en la excelencia educativa, con estrictos controles de la calidad de la educación impartida. Para ello, es preciso incrementar los recursos destinados a educación y establecer como prioridad que la matriz educativa coincida con las necesidades de recursos humanos derivadas de la matriz productiva, reforzando el vínculo educación-producción a través de la formación técnica desde el sector privado, la expansión de centros de formación técnica superior y la creación de escuelas secundarias técnicas estrechamente vinculadas a la industria.
4.4 Pobreza: el pasado como meta
La recuperación económica argentina ha tenido un impacto positivo sobre los estándares de vida de la población. A pesar de estos avances económico-sociales, los niveles de pobreza y de desigualdad continúan siendo elevados, y una alta proporción de la población argentina continúa pasando momentos difíciles.
En poco tiempo, Argentina conoció el deterioro de sus indicadores sociales con pocos precedentes en el mundo: en los años '70 la pobreza afectaba a menos del 10% de la población, cifra que aumentó sensiblemente en la década del '80, y se vio exacerbado en el año 2002, en medio de la debacle socio-económica, llegando a afectar a más de la mitad de los argentinos. En la actualidad, la pobreza afecta al 26,9% de la población, lo que significa que apenas se aproxima a los críticos niveles de la década pasada; desafortunadamente, el pasado es la meta.
El sostener la actual senda de crecimiento económico y asegurarse de que el mismo va a beneficiar a los más pobres debe estar en la agenda del gobierno argentino de los próximos años. De hecho, una de las difíciles tareas que enfrenta el gobierno en la actualidad es la creación de empleo de calidad, además de continuar mejorando las condiciones de vida de la población.
Sin embargo, debe remarcarse que la eficaz gestión macroeconómica de los últimos años ha ayudado a generar cinco años de crecimiento económico, con un crecimiento rápido y pro-pobre, con la consiguiente disminución en el desempleo y la pobreza. Por ende, el actual entorno presenta la oportunidad para Argentina de traducir la rápida recuperación y la estabilidad política en un desarrollo económico-social sustentable en el largo plazo, lo que significaría un cambio con respecto a la historia del país de un lento crecimiento, crisis recurrentes y exclusión social creciente.
4.4.1 Tendencias en pobreza
A comienzos del siglo XX, Argentina era uno de los países con ingresos más elevados del mundo. Indudablemente, el crecimiento económico se vio perturbado en todo el mundo por las crisis desatadas por la Gran Guerra, las tensiones económicas de entreguerras, la Gran Depresión y la Segunda Guerra. Sin embargo, otros países con niveles de vida y tasas de crecimiento similares antes de la Primera Guerra Mundial lograron retomar su senda histórica de crecimiento.
En Argentina el crecimiento se reanudó con tasas muy inferiores a las observadas en épocas anteriores. El retraso económico comenzó alrededor de la época de la Primera Guerra Mundial. Con una tasa de crecimiento baja e inestable desde entonces, Argentina pasó en forma inesperada a ser relativamente pobre. Este es uno de los grandes enigmas de la historia económica argentina.
Los últimos decenios han planteado otro enigma importante: ¿por qué persiste la desigualdad y la pobreza ante las fluctuaciones del PIB per cápita?
Tras alcanzar su nivel máximo en el período 1974-80, el PIB per cápita retrocedió durante los años '80, se incrementó en un 35% en el período 1989-1998 (sólo superando en 11% al PIBpc del año 1974; disminuyó 21% en el período 1998-2002 (un 12% inferior al del año 1974). Recién en el año 2004 recuperó el nivel del año 1974, y en el año 2006 se encuentra sólo 17% por encima del nivel registrado en el año 1974.
Sin embargo, y a pesar de que el PIB per cápita en el año 2004 era comparable al observado en el año 1974, la pobreza era mucho más elevada en el año 2004, como consecuencia de un prolongado aumento de la desigualdad. De hecho, los datos disponibles muestran (véase Gráfico 4.22) que la desigualdad de ingresos de Argentina se ha profundizado con los años, acentuándose con las crisis económicas, y evidenciando poco retroceso en las reactivaciones.
Por lo tanto, a pesar de que en el pasado se esperaba que el crecimiento económico generase una disminución en la pobreza, en la actualidad se han retomado las ideas del pensamiento económico en el que tanto la reducción de la pobreza como el crecimiento económico dependen del esquema de distribución del ingreso nacional del país, y por ende, la erradicación de la pobreza es función de la combinación de estrategias de crecimiento y distribución que se lleven a cabo. El desafío es entonces generar una estrategia de desarrollo para reducir la pobreza, focalizando en las interacciones entre distribución y crecimiento económico.
4.4.2 Menos pobreza pero mucha vulnerabilidad
La incidencia de la pobreza es una de las medidas de la eficacia social de la política económica. Con este parámetro, la eficacia de las políticas de los últimos años es muy alta, debido a que la incidencia de la pobreza ha disminuido en casi treinta puntos (pasó de afectar al 54% de las personas en el primer semestre del año 2003, a afectar al 26,9% de las personas en el segundo semestre del año 2006), lo que implica que casi diez millones de personas salieron de la condición de pobres tan sólo en tres años. A pesar de lo alentador del resultado, es importante remarcar que estos nuevos no pobres continúan siendo vulnerables.
Si se define a los no pobres vulnerables como aquellas personas que perciben ingresos que superan en hasta un 50% a la línea de pobreza, el 47,52% de la población argentina se encuentra en una situación de riesgo social; esto es, aparte de las once millones de personas pobres, existen siete millones de personas que se encuentran en una situación tal de vulnerabilidad que en un contexto inflacionario en que los componentes de la canasta básica aumentan sus precios, pueden caer fácilmente en la pobreza, a pesar de que en la actualidad sean no pobres. Por ende, preservar los progresos alcanzados en la situación social depende crucialmente de la estabilidad de precios.
Una buena noticia es que los no pobres no vulnerables, vale decir, aquellas personas cuyo ingreso familiar excede en un 50% al valor de la canasta básica representan una proporción creciente de la población total, lo que implica que la población en riesgo social va disminuyendo a lo largo del tiempo (véase Gráfico 4.24). Sin embargo, los no pobres vulnerables representan una proporción relativamente constante de la población total, lo que implica que la disminución de la población en riesgo social responde a la disminución de la proporción de pobres e indigentes en la economía argentina.
Recuadro 4.2: Las ocupaciones de la pobreza
Aunque existe una correlación estrecha entre desempleo y pobreza, también es cierto que la posesión de un empleo no implica necesariamente salir de la pobreza. De hecho, una cuestión central del bienestar de las personas no es sólo la posesión de un empleo sino la calidad del mismo.
Es por esta razón que conviene examinar con algún detalle en qué sector trabajan los ocupados pobres. De hecho, normalmente se asocia pobreza con informalidad laboral, principalmente debido a que las ocupaciones que se encuentran en el sector informal de la economía son las que normalmente se encuentran asociadas a menores niveles de ingreso, y por ende, es en estos casos en los que los ingresos totales familiares no llegan a comprar la canasta básica total, que define la línea de pobreza.
Las ocupaciones más frecuentes entre los pobres en particular las que se refieren a servicios a los hogares (que incluye trabajadores domésticos, jardineros, costureras, modistas y tejedoras, y otros servicios a los hogares), producción de bienes (operarios, aprendices, peones, ayudantes y administrativos), construcción, comercio y servicios a las empresas y reparaciones (seguridad, entrega de mercadería, mecánica, maestranza, mantenimiento y administrativos) tienen una alta incidencia de informalidad, generalmente superior al 70%.
Por ende, para resolver el problema de la pobreza es preciso focalizarse fuertemente en la generación de empleo de calidad, y en la formalización del empleo ya existente; únicamente de esta manera se podrá asegurar que las políticas de ingresos adoptadas afecten a las personas que se encuentran en condiciones de pobreza.
4.4.3 La inflación y la pobreza
La definición de pobreza que se adopta en Argentina surge de comparar la suma de los ingresos percibidos por todos los miembros de una familia con la línea de pobreza, basándose en la idea de evaluar si los recursos que posee un hogar permiten solventar un presupuesto para la adquisición de bienes y servicios que posibiliten a sus miembros vivir dignamente en sociedad.
La Canasta Básica de Alimentos (CBA) incluye un conjunto de alimentos que satisfacen necesidades nutricionales básicas, y del valor monetario de dicha canasta surge la línea de indigencia.
El componente no alimentario de la línea de pobreza que incluye bienes y servicios- se calcula de manera indirecta, ampliando la CBA de manera agregada, considerando que la participación relativa del componente no alimentario debe ser la misma que los gastos no alimentarios tienen en el gasto efectivo de la población de referencia. La relación entre los gastos alimentarios y los gastos totales se conoce como coeficiente de Engel, de forma tal que para obtener la línea de pobreza de los hogares se le adiciona el factor de expansión a la CBA.
Como se presentó en el Recuadro 3.1, el cuestionamiento a la evolución del IPC resulta en dudas sobre la evolución de la indigencia y pobreza en Argentina. Esto es así debido a que los componentes de la CBA se valorizan cada mes con los precios relevados por el IPC. De hecho, ambos componentes del cálculo de la pobreza se encuentran en escrutinio: la valorización de la CBA, y la inversa del coeficiente de Engel. De hecho, a medida que se generalizan las dudas sobre los indicadores publicados por el INDEC, se hace más difícil realizar análisis certeros sobre la situación social.
Existen indicios14 que hacen suponer que los aumentos en los precios que afectan a la CBA durante el primer semestre del año 2007 han sido de hecho superiores. De ser así, la reducción en la pobreza puede ser menor a la que presenta el INDEC, y dependiendo de cuál sea el aumento de precios que se considere, los logros en términos de reducción de pobreza e indigencia podrían verse anulados. Este hecho se observa en el Gráfico 4.26 donde se presentan estimaciones de indigencia y de pobreza considerando distintas hipótesis de aumento en las canastas básicas.
14 SEL, mediante un relevamiento de mercado independiente, estimó que el incremento en la CBA durante los primeros cinco meses del año 2007 fue de 15,4%.
4.5 Desigualdad y pobreza
Desde el inicio de la actual gestión ha existido una marcada reducción en la pobreza -pasó de afectar al 54% de las personas en el primer semestre del año 2003, a afectar al 26% de las personas en el año 2006, lo que implica que el número de pobres en el país pasó de veinte millones a diez millones, reduciéndose a la mitad. Sin embargo, la desigualdad permanece relativamente insensible y continúa en niveles elevados.
Mientras que en el año 2001 el decil diez de ingresos tenía una participación de alrededor de 35%, en la actualidad sólo ha disminuido en tres puntos, pasando a representar el 32% de los ingresos. El decil más bajo sólo ha aumentado en estos años 0,2%, pasando de representar el 1,4% a representar el 1,6%.
La tradicional medida de distribución del ingreso, el coeficiente de Gini, que toma valores entre cero para una distribución igualitaria, en la que cada una de las personas recibe exactamente el mismo ingreso, y uno para la desigualdad absoluta, en la que una persona recibe todo el ingreso y el resto nada; puede ser a su vez entendida como la probabilidad estadística de una persona de no recibir el ingreso medio15. Por lo tanto, a menor valor del coeficiente, mayor probabilidad de que el PIB per cápita o el ingreso medio de los hogares sea representativo de lo efectivamente percibido por ellos.
El coeficiente de Gini también se ha mantenido relativamente insensible en los últimos años, pasando de 0,51 en el primer trimestre del año 2004 a 0,485 en el cuarto trimestre del año 2006. La pregunta que cabe hacerse es por qué, ante una disminución tan fuerte en la pobreza, la desigualdad se ha mantenido relativamente insensible.
15 Esto es, 1-Gini=Prob(Y).
4.5.1 ¿Por qué ha disminuido la pobreza?
La marcada disminución en la pobreza se encuentra estrechamente ligada a la disminución en la tasa de desempleo. Sin embargo, las nuevas oportunidades laborales no se han distribuido uniformemente en la sociedad, sino que se concentraron en los hogares de menores ingresos, y en estos estratos de la población es donde se ha dado la marcada reducción en la indigencia, aunque no se ha logrado reducir la pobreza. Por el contrario, en los quintiles más altos la disminución en la tasa de desempleo ha sido sustancialmente menor.
Esto es así debido que la crisis económica afectó en términos de pérdida de empleo mayoritariamente a las personas de menores ingresos, como lo evidencia la tasa de desempleo del primer quintil (véase Gráfico 4.29); y en mucha menor cuantía a los quintiles superiores. Por ende, el gran logro de la política económica ha sido la reducción en la tasa de desempleo de dichos deciles. Sin embargo, la tasa de desempleo del tercer quintil no ha disminuido tan sensiblemente, esto es así debido a que la clase media no acepta empleos precarios ni de bajos sueldos.
Un examen de la reducción de la pobreza por deciles (Gráfico 4.30) muestra que la disminución en la misma se concentró en los deciles cuatro, cinco y seis; es decir, la reducción de la pobreza se focalizó en sectores de clase media que habían caído en situación de privación como efecto de la crisis económica. Por el contrario, los primeros deciles aumentaron el número total de pobres, lo que implica que sigue existiendo una amplia brecha entre los más pobres y los más ricos.
El Gráfico 4.31 muestra el incremento en el ingreso total familiar medio por decil de ingreso total familiar. Se observa que el incremento experimentado en los niveles medios de ingresos contribuye a mantener la disparidad existente en la distribución del ingreso, debido a que los mayores incrementos de ingresos se dan en los deciles más altos, y los menores en los deciles más bajos. De esta manera, se observa cómo el crecimiento económico no ha dado lugar a una redistribución progresiva del ingreso, sino que ha exacerbado las diferencias iniciales. 
Este tipo de crecimiento con escasa influencia sobre el mejoramiento en la distribución del ingreso es el resultado del efecto diferencial de un mercado de trabajo altamente segmentado entre empleo formal e informal. De hecho, en el quintil más bajo de ingresos, sólo el 12% de los
ocupados posee un empleo en el sector registrado de la economía; esta proporción crece fuertemente a medida que se consideran otros quintiles de ingresos, llegando a representar el 83% del empleo en el sector formal de la economía para el quintil más alto de ingresos (véase Gráfico 4.32).
Este hecho determina un impacto disímil de las políticas de ingresos -modificaciones del salario mínimo, cambios en los básicos y en el mínimo no imponible- sobre los diferentes estratos de la sociedad, ya que estas modificaciones afectan sólo a los asalariados del sector formal, que tienen mayor participación en los quintiles de mayores ingresos. Por lo tanto, para lograr mejoras en la distribución del ingreso, se requiere actuar sobre la calidad de los empleos, debido a que la segmentación en el mercado de trabajo actúa claramente como un límite a la redistribución progresiva del ingreso, evitando el efecto "derrame" del crecimiento de la economía argentina, impidiendo la reducción de las desigualdades de la sociedad.
Es un hecho que resulta sumamente complicado llevar a cabo reasignaciones de recursos de modo y magnitud tal que se erradique la pobreza, debido a que implican decisiones político-económicas de difícil implementación. Sin embargo, es la estructura de la distribución del ingreso que prevalece en el país la que sienta las bases para que la pobreza no disminuya sensiblemente aun en la presencia de crecimiento económico. Más aún, en determinados casos la estructura de la distribución del ingreso sienta las bases para que este proceso se agrave aunque exista crecimiento económico.
4.6 El análisis de la estructura social
A pesar de la amplia variedad de vertientes teóricas que nutren la conceptualización de la estructura social, la investigación contemporánea se ha concentrado en una visión unidimensional: la del análisis de la posición social, o nivel económico-social, vista como la distribución de la población en un continuo definido por el acceso a recursos críticos.
La noción de clase social entendida como una posición absoluta determinada por la función de los individuos en el proceso productivo, ha dejado lugar al concepto de posiciones relativas en un continuo. Por otro lado, la idea de dimensiones de rango social definidas con independencia unas de otras (poder, riqueza y prestigio) ha generado la alternativa de combinar en un índice distintas dimensiones de la vida social, considerándolas como mutuamente sustituibles y por tanto fusionables en una única dimensión subyacente.
De hecho, el índice de nivel económico-social difundido en las investigaciones de mercado y de opinión pública deja atrás la clásica distinción entre posición en el proceso productivo y posición de consumo, reemplazándola por la idea de acceso a recursos o participación social.
Esta concepción unidimensional de la estructura social es indudablemente una herramienta útil en el análisis de la sociedad. De hecho, aunque en la Argentina se intentó sostener una terminología más germaniana, llamando a los estratos alto, medio, bajo, o medio-alto y medio-bajo, se ha impuesto el hábito de denominar a esos estratos con letras y números consecutivos, como si éstos distinguiesen realidades observables, y es así que se distingue a las clases sociales tanto como segmentos A,B,C1,C2... como alto, medio-alto, medio y demás.
4.6.1 La estructura social argentina
La sociedad argentina ha sufrido un cambio importante en los últimos años: otrora caracterizada por una gran homogeneidad de su clase media y por la existencia de una franja relativamente pequeña de personas sumidas en la pobreza, la sociedad se ha ido segmentando de manera creciente, especialmente al interior de la clase media, y a su vez ha sufrido un aumento importante de los estratos más bajos: la visión de una Argentina con una gran clase media, que abarcaba al 75% de la población, en cuyo seno las diferencias de ingresos o de educación no alcanzaban a producir mayores diferencias en los estilos de vida, está dando paso a una sociedad más segmentada, en la cual las oportunidades de acceso a los recursos de la modernidad y a los mercados laborales más competitivos se torna crecientemente diferente.
De hecho, la sociedad argentina se segmenta, en un extremo, en una clase alta afluente -alrededor del 10% de la población- y, en el otro, en una clase baja que afecta alrededor del 40% de las personas, dejando una clase media que abarca al 50% de la población.
Un análisis dinámico de esta estructura capta dos procesos de gran importancia que están ocurriendo en los últimos años:
- el aumento del tamaño del segmento bajo como consecuencia de la movilidad descendente de las clases medias bajas;
- la creciente tendencia a un clivaje al interior de la clase media, separando más y más a los estratos medios de los medios-bajos.
Sin embargo, las oportunidades económicas de los individuos siguen afectadas por una condición relativamente independiente de las dimensiones de estratificación social vertical: la situación laboral, que determina distintas formas de conexión con las fuentes de los ingresos de los trabajadores.
Las personas que se desempeñan en ocupaciones en relación de dependencia reciben sus ingresos del empleador, trabajan con contrato y, por lo tanto, el impacto que producen las circunstancias que afectan a los mercados de las empresas donde trabajan es más bien atenuado. Asimismo, esa situación hace que su ingreso sea más estable en el caso de enfermedades y accidentes.
En cambio, quienes trabajan por cuenta propia reciben sus ingresos directamente de sus clientes; a su vez, no disponen de protección alguna que los proteja de los vaivenes coyunturales y finalmente, cuando no trabajan por algún infortunio no perciben ingresos.
En Argentina, los sindicatos han ido perdiendo fuerza de manera importante, principalmente como consecuencia del proceso de privatizaciones y la erosión de su legitimidad ante el conjunto de la sociedad. Mantuvieron, en cambio, una fuerte influencia en tres instituciones que han perdurado. Una de ellas es la vigencia de convenios colectivos de trabajo cuyo alcance excede en mucho el de la participación sindical voluntaria. La segunda es la estabilidad de los empleados de la administración pública. La tercera, es la existencia de las obras sociales que fuerza a los trabajadores a realizar aportes compulsivos a tales organizaciones para financiar su cobertura de salud. Este sistema de aportes a las obras sociales es el que ha permitido a los sindicatos mantener una alta cuota de poder en respaldo de las dos primeras instituciones.
Se estima que el sindicalismo abarca en Argentina a aproximadamente el 20% de PEA. Ese segmento se compone de algo más que la mitad de los empleados públicos, y de trabajadores privados en sectores fuertemente sindicalizados. A su vez, se estima que aproximadamente un tercio de la población activa se encuentra en situación de cuentapropismo o autonomía laboral. El resto son asalariados que trabajan sin mediación sindical: son trabajadores de PyMES, o de grandes empresas no sindicalizadas.
Esta distinción es poco relevante para los segmentos extremos de la sociedad (los estratos altos y los bajos). En la clase alta, lo más común son las ocupaciones gerenciales o el ejercicio de profesiones autónomas. De esta manera, en esta clase social ni la mediación sindical ni el cuentapropismo produce efectos sensibles en sus condiciones de vida.
Entre las clases bajas predominan las ocupaciones de bajo status ocupacional, donde el sindicalismo prácticamente no ejerce influencia, tampoco se accede al empleo público y la distinción entre cuentapropismo y relación de dependencia es poco relevante, ya que los empleos son siempre inestables y pertenecen generalmente al sector informal de la economía.
Recuadro 4.3: Los estilos de vida de las clases sociales
Las nuevas condiciones sociales y económicas están diferenciando, en términos de estilos de vida, cinco grandes segmentos socioculturales con propensión a la formación de subculturas. La sociedad argentina puede ser, entonces, descripta de la manera que se presenta en el Esquema 4.6.
En particular, los procesos de diferenciación interna de las clase media están tendiendo a producir un nuevo eje de diferenciación, que separa a los de "arriba" y los de "abajo", al interior de la misma. Los trabajadores sindicalizados en empresas de servicios, petroquímica, hidrocarburos y siderurgia, constituyen una nueva clase media "blue collar" con alto nivel de calificación y acceso a recursos modernos.
En contraposición, se encuentran los trabajadores del estado y empleados de comercio, que en general gozan de un bajo nivel de calificación, y un limitado acceso a los recursos que pueden proporcionarles oportunidades de movilidad en un mundo altamente competitivo. En general, los sindicatos hacen que estos trabajadores perciban niveles de remuneración más elevados que los que perciben trabajadores en ocupaciones análogas en sectores no sindicalizados, pero no pueden ofrecerles condiciones para un camino ascendente en la estructura social, debido a que esas personas carecen de aptitudes competitivas.
Entre los asalariados no sindicalizados se contraponen las posiciones de tareas profesionales calificadas que requieren de individuos con educación y aptitudes competitivas, y los trabajadores de pequeñas industrias tradicionales -tales como conductores de transporte, personal de maestranza y otros que se encuentran cada vez más alejados de las posibilidades de acceder a recursos modernos. También entre los cuentapropistas de las clases medias se acentúa esta división. De hecho, en numerosos sectores de la economía es posible encontrar personas con iniciativa, emprendedores, personas con niveles de educación secundaria o terciaria que buscan adquirir herramientas competitivas. Ellos contrastan con los cuentapropistas tradicionales cuya capacidad de agregar valor es más bien limitada.
La segmentación estructural de la sociedad responde a nuevas condiciones sociales y económicas que diferencian, en términos de estilos de vida, las siguientes culturas (véase Esquema 4.6):
- Cultura de la afluencia, donde prevalece un estilo de vida característico de las áreas más ricas del planeta.
- Cultura de la clase media competitiva, en la que la educación formal, el entrenamiento informal y las aptitudes competitivas permiten a sus miembros aspirar a la movilidad social ascendente, sintiéndose parte de un mundo dinámico y cambiante.
- Cultura del sindicalismo activo, orientada a defender posiciones económicas relativamente favorables, que son amenazadas por la escasa competitividad de los sectores donde perduran, debido principalmente a que los niveles de capacitación y las aptitudes laborales de sus miembros los colocan en desventaja competitiva.
- Cultura de las clases medias tradicionales, que se caracteriza por ocupaciones de baja calificación y baja productividad, con escasas oportunidades para la movilidad social ascendente, y donde la mayor exposición directa a las condiciones del mercado, sin mediación sindical, provocan una tendencia descendente tanto de las remuneraciones como de las oportunidades económicas. Estos segmentos se ven fuertemente amenazados por procesos de movilidad descendente, que pueden empujarlos rápidamente a posiciones socioeconómicas más bajas.
- Cultura de la pobreza, que va incorporando paulatinamente a sectores socioeconómicas tradicionalmente menos expuestos a condiciones de vida subestándar.
4.6.1.2 La clase media
A pesar de la creciente fragmentación de la sociedad, y la tendencia al crecimiento de los estratos más bajos, persiste una identidad social de los estratos medios de la sociedad. Vale decir, existe una tendencia a auto clasificación como clase media que se mantiene a pesar de que, de hecho, esta clase social ha perdido parte de su status. Como se observa en el Gráfico 4.35, la mayoría de la sociedad argentina se percibe como perteneciente a la clase media. Este hecho es positivo, debido a que en cierta manera refuerza las posibilidades de ascenso social de esta clase.
El segmento social medio-bajo ha salido recientemente de la pobreza, como resultado de la mejora del empleo y de los ingresos del trabajo. En este contexto surgen dos incertidumbres: la primera es si las herramientas que han sido exitosas para disminuir la pobreza en la clase media baja son igualmente eficaces en el sector informal, predominante en los sectores sociales que continúan en la pobreza. La segunda es si la aversión al riesgo (contrapartida de la demanda de seguridad) de la clase media-baja, no expresa en alguna medida una menor competitividad personal asociada a la insuficiencia de capital humano.
Por ende, es importante que se lleguen a consolidar los progresos en la recuperación de la clase media y avanzar aún más en recuperar los estratos bajos, reduciendo la pobreza en la base de la pirámide; para ello es preciso sostener el crecimiento del empleo de calidad, mejorando el acceso al conocimiento, tanto formal como informal, y la creación de un marco de incentivos apropiados para la formalización de los puestos de trabajo existentes en el sector informal de la economía.
4.7 Delincuencia
Quizás uno de los problemas que más preocupa a la sociedad argentina es en la actualidad el delito, y la creciente violencia que lo acompaña. De hecho, el tema de la delincuencia comenzó a cobrar importancia a comienzos de los '90, cuando el tema de la seguridad se volvió centro de atención, y es en la actualidad uno de los problemas centrales que resta solucionar.
Según estadísticas oficiales basadas en denuncias de delitos, en el período 1991-2005 la tasa de delitos contra la propiedad creció en un 205%, mientras que la tasa total de delitos creció 224%. Es preciso aclarar que la calidad de las estadísticas oficiales es discutible y representa sólo un porcentaje de los delitos efectivamente cometidos, que en Argentina no supera el 30% (según la Dirección Nacional de Política Criminal). Apesar de la relevancia de la cifra negra, el análisis de las denuncias es pertinente, puesto que muestra por un lado la tendencia general de la violencia y por otro, permite la realización de comparaciones acerca de su distribución espacial.
El delito provoca costos económicos en términos de destrucción de la propiedad, gastos de salud, seguridad pública y privada, desincentivos a la inversión y reducción del turismo, entre otros.
Además, la criminalidad puede afectar la fortaleza y credibilidad de la democracia y las instituciones gubernamentales, fomentando el apoyo a soluciones antidemocráticas y a violaciones de los derechos humanos. A su vez, niveles elevados de delincuencia pueden significar un freno para el desarrollo del país, puesto que impactan negativamente sobre el crecimiento económico.
La delincuencia se encuentra ligada al desempleo, la polarización social y la desigualdad. Existen, además, otros factores que contribuyen a este fenómeno, entre los que se destacan las debilidades institucionales, la deficiencia en la capacidad para hacer cumplir las leyes y los altos niveles de corrupción.
4.7.1 Tendencias en delitos
La delincuencia en el país no exhibe un crecimiento constante a lo largo del tiempo: ha crecido constantemente a partir del año 1991, para disminuir sólo levemente a partir del año 2002. De hecho, si se considera el subperíodo 1992-2002, el crecimiento promedio anual de los hechos delictuosos ha sido del 10%, lo que implica que la delincuencia ha crecido en ese período un 174%.
Como se observa en el Gráfico 4.35, a partir del año 2002 existe una disminución en la tasa de hechos delictuosos. En este período, la tasa de delincuencia ha decrecido en un 4% promedio anual; sin embargo esta disminución sigue siendo insuficiente para disminuirla sensiblemente.
Existe, sin embargo, una tendencia preocupante, que muestra que la sociedad se torna cada vez más violenta (véase Gráfico 4.36): a pesar que la tasa de delitos contra la propiedad (robos, hurtos y tentativas) se ha desacelerado, la tasa de delitos contra las personas (homicidios y lesiones dolosas y culposas) continúa creciendo.
El fuerte incremento en la delincuencia evidenciado desde principios de los '90 no tiene una única explicación sino que son numerosas las variables que intervienen en su determinación.
De hecho, ya desde fines de los '60 -con los trabajos de Becker (1968) y Stigler (1970)- se ha considerado al delito en la teoría económica como cualquier otro mercado, susceptible de ser analizado con las herramientas tradicionales de la economía. Por lo tanto, las variables que la teoría postula para explicar el fenómeno de la delincuencia surgen de evaluar los costos y beneficios individuales de delinquir, tales como la severidad de las penas, la probabilidad de arresto y la probabilidad de ser condenado. Por ende, la recomendación de política que surge de estas teorías sugiere generar instancias que disminuyan los beneficios esperados de cometer delitos, elevando los costos de cometerlos de manera tal que disuadan al potencial delincuente. El accionar político que surge de tal recomendación es afectar recursos a seguridad de forma tal que se eleve la probabilidad de arrestos, de sentencias y de penas a los delitos con efectividad y eficiencia.
Sin embargo, el análisis empírico no siempre confirma esta presunción. De hecho, durante la década de los '90 se llevaron a cabo cambios tales como reformas en la policía, justicia, en lo carcelario y en los códigos de procedimiento penal, sin que se evidencien los resultados esperados respecto a la disminución del delito. Por ejemplo, en un trabajo que analiza el caso argentino en el período 1982-1994, Chambouleyrón y Willington (1998) no encuentran que el entorno social tenga una importancia significativa en la tasa de delincuencia.
A su vez la delincuencia no se encuentra igualmente distribuida en el país (véase Cuadro 4.8).
Las provincias que presentan una mayor tasa de delincuencia cada diez mil habitantes son las provincias de Neuquén (692), Mendoza (594), Salta (568) y Santa Cruz (540). La Ciudad Autónoma de Buenos Aires posee una tasa de delincuenciaaún mayor, con 703 delitos cada diez mil habitantes. A su vez, Mendoza y Santa Cruz son las provincias en las que el delito más ha crecido, llegando a triplicarse en quince años.
4.7.1 Los delitos y los estudios de victimización
El Gráfico 4.37 muestra las tasas de denuncias a la policía para los distintos tipos de delito para el total de los centros urbanos más importantes del país. La tasa de denuncia más elevada es la de los robos de autos (91%), probablemente debido a que los seguros exigen la denuncia del bien robado para poder cobrarlo, y a su vez debido a la necesidad de desligar eventuales responsabilidades. Para el resto de los delitos, las tasas de denuncias a la policía son bajas (inferiores al 50%). Esto permite inferir que las estadísticas de denuncias subestiman notablemente el problema de la delincuencia.
De hecho, según estos estudios, del total de hogares entrevistados en los principales centros urbanos del país un 33,3% declaró que alguna de las personas del grupo familiar que vivía en ese domicilio fue víctima de un delito en los últimos doce meses (véase Gráfico 4.38). Este indicador es una clara muestra de lo elevado que es el delito en Argentina y de la importancia que debe prestarse a la prevención del mismo.
A su vez, como se muestra en el Gráfico 4.39, en el mes de septiembre16, el robo con violencia contra las personas17 alcanzó al 15,1% del total de hogares entrevistados. A pesar de la ligera disminución que exhibe el robo con violencia, es de destacar que representa casi la mitad de los hechos delictuosos. A su vez, el 30% de las víctimas de delitos sufre hurtos de objetos personales18 (11,9% del total de los hogares entrevistados). Los robos en la vivienda se mantuvieron estables, con el 4,4% de los hogares víctimas de este tipo de robo, mientras que el robo de vehículos presentó una caída en la última medición (1,6% de los hogares entrevistados).
16 La encuesta de victimización pregunta acerca de delitos sufridos en los últimos doce meses. Por lo tanto, un cambio en la medición de un mes equivale a un cambio en los delitos sufridos por los hogares en los doce meses previos a la medición.
17 Robo con violencia hace referencia a un hecho con intención de robo con amenaza o ejercicio de violencia contra la persona (el arrebato es incluido en esta categoría). Se incluyen en esta definición todos los delitos con intención de robo en los cuales hubo contacto con el agresor.
18 Hechos en los que se sustrae algo personal, sin contacto con el agresor o con contacto mínimo tanto en lugares públicos como privados.
4.7.1.1 El delito en Córdoba
En Córdoba, el 38,3% de los hogares declaró haber sido víctima de un delito en los últimos doce meses. Como se observa en el Gráfico 4.40, el robo con violencia contra las personas es el delito que mayor porcentaje de los hogares declara haber sufrido (16,7%). A su vez, el hurto de objetos personales es el segundo delito en orden de prevalencia, mientras que el robo en la vivienda alcanzó al 8,3% de los hogares y el robo de vehículos afectó al 2,9% de los hogares. Estos porcentajes son similares a los del total de los centros urbanos relevados.
4.7.1.2 Medidas de seguridad
A medida que aumenta la cantidad de delitos que sufre una población, se generaliza la sensación de inseguridad. Frente a este efecto, existe un efecto secundario sobre toda la población, que se encuentra relacionado con las medidas de seguridad que la misma toma para evitar ser víctima de un episodio delictivo.
En las encuestas semestrales de victimización que realiza la UTDT, se le preguntó a los hogares entrevistados acerca de cambios en los hábitos relacionados con la delincuencia. El Cuadro 4.9 muestra las respuestas de la población frente al aumento en la inseguridad. Existe de hecho una respuesta por parte de la población en general ante la situación de inseguridad: la mayoría de las personas dejó de usar ropa, joyas o calzado llamativo (62%), y también dejó de llevar tarjetas o efectivo (52%). A su vez, la mayoría de las personas toma recaudos para circular por lugares más seguros o bien acompañado (65% de las personas).
Un análisis por género muestra que son las mujeres quienes toman más medidas de precaución: mientras que el 61,8% de los hombres ha cambiado sus costumbres para salir de noche o circular por la vía pública, el 68,8% de las mujeres las ha modificado. Entre los hombres, un 46,7% ha dejado de llevar tarjeta de crédito o débito o dinero en efectivo, mientras que un 57,4% de las mujeres lo ha hecho. En cuanto al uso de joyas, ropa o calzado llamativo, son nuevamente en su mayoría mujeres quienes más han modificado sus hábitos (73,9%), mientras que el 51,9% de los hombres han sido afectados por este cambio.
De esta manera, se evidencia que a pesar que los indicadores de delincuencia han mejorado luego de la crisis económica, la población vive con una sensación de elevada inseguridad.
4.7.2 Características de los victimarios
La comprensión en un sentido holístico de la criminalidad requiere el análisis de las características de los delincuentes. En Argentina, los mejores indicadores que se disponen para caracterizar a las personas que cometen delitos son los de registros de personas inculpadas en el proceso judicial. De hecho, según señalan Cerro y Meloni (2004) el 60% de los delitos son cometidos por sujetos cuya identidad no se pudo establecer. A su vez, la relación entre delitos reportados con sujetos conocido versus aquellos con sujetos desconocidos prácticamente no cambia a lo largo del tiempo.
4.7.2.1 Delincuencia juvenil
La delincuencia juvenil es un problema social, que demuestra el escaso valor por la vida y por el futuro que confieren los jóvenes. De hecho, de las personas inculpadas por hechos delictuosos19 cuya edad se pudo constatar en el año 2005 en todo el país un 28% han sido jóvenes de entre dieciocho y veinticuatro años (véase Gráfico 4.41). Sin embargo, en el año 2002 este porcentaje alcanzaba el 33% y desde entonces ha exhibido una disminución promedio del 5% anual.
Este indicador es relativamente bueno en el caso de los jóvenes, puesto que, producto de una menor pericia o inexperiencia en las actividades ilegales, es muy probable que los menores sean arrestados con más frecuencia. De hecho, se podría conjeturar que el delincuente pasa por un proceso de aprendizaje (learning by doing) que en las primeras etapas lo llevan a cometer errores que culminan en arresto e inculpabilidad.
19 Incluye tanto a personas procesadas por delitos como a personas que ya poseen una condena.
Esta situación denota que la situación actual en cuanto a criminalidad se mantendrá en el tiempo, salvo que se tomen medidas de impacto que tiendan a disminuir la delincuencia juvenil. Caso contrario, será cada vez más complejo recuperar a aquellos jóvenes que habiendo caído en la criminalidad, pierden la noción de reglas de convivencia social básicas. A su vez, la ausencia de una estructura adecuada para contener y asistir a los delincuentes juveniles complica aún más el panorama.
Existen importantes diferencias regionales en la proporción de delincuentes juveniles. Como se observa en el Gráfico 4.42, la provincia que mejor se sitúa es Santiago del Estero, que posee sólo un 11% de los inculpados en el grupo etario de entre dieciocho y veinticuatro años de edad, seguida por Tierra del Fuego y Salta. En contraposición, las provincias que poseen más jóvenes inculpados son La Pampa (con 45% de jóvenes inculpados), seguida por Chaco y Neuquén.
4.7.2.2 Delincuencia según género
Sobre el total de inculpados de hechos delictuosos en el país en el año 2005, el 95% son hombres. La relación entre delitos cometidos por hombres y mujeres a través de las provincias presenta algunas variaciones con relación al promedio del país. Como se observa en el Gráfico 4.43, la provincia con menor porcentaje de inculpadas en el año 2005 fue Buenos Aires con el 1%. En el otro extremo, se sitúan las provincias de Jujuy y Chubut con 13% y 8% de mujeres inculpadas, respectivamente.
Cerro y Meloni (2004) puntualizan a su vez que en las actividades ilegales se produce un fenómeno similar al observado en las actividades legales: la mujer se retira del mercado laboral durante algunos años para dedicarse a la maternidad. En su trabajo, analizan la participación de la mujer en actividades delictivas por tramos de edad, y encuentran que la tasa de crecimiento promedio anual de dichas actividades en las menores de veintiún años es superior por una décima a la de los hombres (9,3% versus 9,2%). No ocurre lo mismo con las inculpadas mayores de veintiuno cuya tasa de crecimiento (4,3%) es inferior a la masculina (6,5%).
4.7.2.3 La instrucción y el estatus ocupacional de los delincuentes
Una variable que es también importante para caracterizar a los delincuentes es su nivel de instrucción. Como se observa en el Gráfico 4.44, el porcentaje de inculpados con bajo nivel educativo (analfabetos y nivel primario de educación) es elevado, 80% para el período 2002-2005, mientras que el porcentaje de inculpados con nivel secundario de educación es de 19%. Sólo una minoría (1%) posee un alto nivel educativo (terciario o universitario).
En lo que hace a la situación laboral de los individuos privados de libertad, casi la mitad se encontraba desocupado al momento de ser detenido (45%) y gran parte tenía un trabajo de tiempo parcial (38%). Asimismo, la mitad de los detenidos carecían de oficio o profesión al momento de ser detenidos.
4.7.3 La eficiencia del sistema
Para evaluar la eficiencia del sistema, se deben analizar tres partes fundamentales del mismo: el sistema policial, el judicial y el carcelario.
4.7.3.1 La eficiencia del sistema policial
Evidentemente, el hecho que las penas sean o no sean elevadas no es suficiente para que un sistema sea eficiente. Para que la violencia disminuya, es preciso que se incremente la probabilidad de arresto de quien comete delitos, y a su vez que haya una elevada probabilidad de sentencias en relación a los arrestos.
De hecho, para evaluar el funcionamiento del sistema policial se utiliza la probabilidad de arresto, medida como el número total de arrestos relativo al número total de delitos, y la probabilidad de sentencia, calculada como el número de sentencias relativa al número total de arrestos.
En este sentido, en Argentina tanto la probabilidad de arresto como la probabilidad de sentencia han ido disminuyendo a través de los años. Como se observa en el Cuadro 4.10, ambos indicadores disminuyeron en cuatro puntos en un período de diez años, denotando que existe una creciente impunidad y cada vez menor eficiencia en el sistema policial.
4.7.4 El sistema judicial
Existen dos indicadores con los que comúnmente se evalúa al sistema judicial: la proporción de sentencias por hecho delictuoso registrado, y la duración de un proceso judicial.
La comparación entre los hechos delictuosos registrados por las fuerzas de seguridad y las sentencias condenatorias dictadas por los tribunales penales, aporta elementos para analizar la eficacia del sistema de justicia, ya que brinda una medida de la probabilidad de condena y de la interacción entre el sistema policial y la justicia penal.
Si se compara la evolución del número de sentencias condenatorias dictadas en procesos penales en el país y el total de hechos delictuosos registrados (véase Gráfico 4.45), se observa que desde comienzos de la década del '90 hasta el año 1999 se dio un permanente descenso en el indicador, lo que implica una pérdida de eficiencia en el sistema, mientras que a partir del año 2000 éste comenzó a crecer alcanzando en el año 2005 los niveles de principios de los '90 (2,7%).
A pesar de lo bajo de este indicador, cabe destacar que es común que el sistema de justicia muestre una marcada diferencia entre los expedientes que ingresan y los que llegan a sentencia. Existen una serie de motivos por los que esto sucede, como por ejemplo la alta cantidad de causas con victimarios desconocidos, el archivo por inexistencia del delito, el sobreseimiento del imputado por falta de pruebas suficientes o la absolución. Sin embargo, este indicador es valioso para analizar su evolución a lo largo del tiempo.
Por otra parte, generalmente se acepta que la duración del proceso judicial hasta dictar sentencia es también un indicador de la eficiencia judicial. A su vez, y asociado al delito, se acepta que la mayor rapidez en dictar sentencia actúa como un elemento disuasorio del mismo; por lo que niveles más elevados de delincuencia se vincularían a una mayor duración del proceso judicial.
Si se analiza la duración de los procesos judiciales (Gráfico 4.46), se observa que la situación en el país dicta de ser satisfactoria: los procesos de más corta duración son los que menor participación tienen en el total de los procesos (alrededor del 10% en los últimos años), siendo elevado el porcentaje atribuible a tres años o más de duración (21%). A su vez, se observa que los procesos de menor duración han ido perdiendo participación a lo largo del tiempo, mientras que los procesos de mayor duración (de más de 18 a 24 meses, 24 a 30 meses y de 30 a 36 meses), han ido ganando participación a lo largo del tiempo.
A pesar que el sistema judicial ha incrementado levemente su eficiencia en términos de proporción de sentencias por hecho delictuoso registrado, la lentitud del sistema judicial se ha incrementado20; este hecho, sumado al alto nivel de delincuencia registrado en el país, muestra que es preciso incrementar la coordinación entre el sistema policial y el judicial, y la eficiencia en ambos sistemas.
Durante mucho tiempo se ha sostenido que los menores de cierta edad son inimputables21, esto es, que carecen de la facultad de comprender la norma y dirigir sus acciones conforme a esa comprensión. Este criterio permite desvalorizar los actos de los niños y los jóvenes, al punto de convertirlos jurídicamente en incapaces.
Hace tiempo que hay propuestas en el Congreso donde se discute sobre la edad de imputabilidad. Sin embargo, sería bueno replantear la responsabilidad penal de los jóvenes. La elevada proporción de jóvenes inculpados da cuenta de la necesidad de este cambio. De hecho, tanto en países desarrollados (v.gr. en Alemania son imputables entre los quince y diecisiete años; en Italia entre los catorce y los diecisiete; Canadá, a partir de los doce años) como en países latinoamericanos (en Bolivia se imputa a partir de los doce años, en Chile a partir de los catorce, en Uruguay de los trece, y en Brasil de los doce) existen estos regímenes.
20 Recuérdese que una creciente lentitud en la resolución de los procesos penales disminuye el costo de delinquir.
21 En nuestro país el régimen penal de menores está regido por la ley 22.278, sancionada el 28/08/1980, completada por las leyes 22.803, 23.264 y 23.742. Los menores de dieciséis años son no punibles y los menores entre dieciséis y dieciocho años y menores de dieciocho a veintiún años, punibles. Sin embargo, en la Ciudad de Buenos Aires se aprobó este año el primer régimen procesal juvenil.
Existen quienes consideran que un establecimiento penitenciario no es el lugar más adecuado para que se logre mejorar la conducta de un menor de edad, no obstante, estos regímenes especiales son la manera de comenzar a prevenir faltas que, si no son encaminadas a tiempo, pueden derivar en la comisión de crímenes más graves. Sin embargo, para que dichos regímenes sean eficientes, es preciso que sean acompañados de un sistema de contención para los menores, y donde a su vez se busque formarlos y reinsertarlos en la sociedad.
4.7.5 El sistema penitenciario
La ejecución de la pena privativa de la libertad tiene por finalidad lograr que el condenado adquiera la capacidad de comprender y respetar la ley procurando su adecuada reinserción social, promoviendo la comprensión y el apoyo a la sociedad.
La tasa de reincidencia es un indicador de la eficiencia con la que se cumple dicha finalidad, puesto que mide el porcentaje de convictos que habiendo cumplido total o parcialmente una pena privativa de la libertad comete nuevamente un hecho punible con prisión.
Como se observa en el Gráfico 4.47, el número de reincidencias ha crecido en los últimos años, lo que da cuenta de una mayor ineficiencia carcelaria, situación preocupante frente a los altos niveles de delito. Para el año 2005 el porcentaje de reincidencias en relación al total de sentencias es del 28%; según Lucas Navarro (1997), una tasa de reincidencia de aproximadamente 25%, indica que el sistema penal se ha visto seriamente debilitado en su capacidad de rehabilitación.
A su vez, el Registro Nacional de Reincidencia distingue tres tipos de reincidencia: genérica, cuando el tipo de delito pertenece a cualquiera de los campos de delincuencia; específica, cuando los delitos pertenecen a un mismo campo pero son distintos entre sí, y por último, especificidad intelectual, cuando el delito es el mismo en todos los casos. Como se observa en el Gráfico 4.47, la reincidencia por especificidad intelectual decrece a lo largo del tiempo, dando lugar a una mayor participación de la reincidencia genérica y específica.
Uno de los serios problemas que tiene el sistema carcelario argentino, que afecta sensiblemente la eficiencia del mismo, es la existencia de superpoblación y hacinamiento en los lugares de detención. Las cárceles superpobladas propician situaciones degradantes que atentan contra los derechos de las personas detenidas y se convierten, así, en una práctica enfrentada a la legalidad. A su vez, el encierro en condiciones de hacinamiento y superpoblación socava la legitimidad formal del encarcelamiento penal, enfrentándose a los mandatos que informa nuestra legislación y las normas internacionales de derechos humanos.
Otra de las falencias del sistema surge al analizar la población detenida. Durante el año 2005, sólo el 37% de los detenidos se encuentra condenado, mientras el 57% se encuentra sólo procesado, mientras el 6% son menores (o no se encuentra discriminado). La baja proporción de condenados muestra el desfasaje existente entre el accionar policial y el desempeño del sistema judicial. 4.7.6 La necesidad de políticas activas El crecimiento económico sin mejora sustancial en la distribución del ingreso, y a su vez la existencia de una sociedad crecientemente segmentada y con una clase baja mucho más amplia que en el pasado, crea el entorno apropiado para que la reducción de la delincuencia sea cada vez más difícil.
El creciente porcentaje de jóvenes que delinque complica aún más las perspectivas futuras con respecto a este fenómeno. El principal problema de la delincuencia es que el estado opera bajo la premisa de que el crecimiento económico va a resolver los estos problemas sociales. Sin embargo, no se puede esperar que sólo con el crecimiento económico se incluya a este segmento de la población en el mercado de trabajo. Se precisan políticas activas de inclusión que den prioridad a los jóvenes con mayores dificultades de inserción social, para evitar que se torne aún más difícil revertir esta situación de exclusión que plantea como riesgo que la violencia pueda incrementarse nuevamente.
4.8 Salud
Los hechos sociales no acontecen aisladamente dentro de un país ni se hallan desconectados de las tendencias mundiales. El campo de la salud no deja de ser un ejemplo más de la interrelacionada realidad que reúne al poder, la economía, el saber, la cultura, y el resultado social de todo ello, se halla resumido en calidad de vida (Neri, 2001). La salud es el resultado de las formas de organización social de la producción y es también un condicionante de la inclusión social. Es a la vez causa y consecuencia de otros factores tales como la educación, la vivienda, la distribución del ingreso y el desarrollo económico.
Tradicionalmente los principales problemas que afectan la situación de salud o el desempeño de los servicios de salud en Argentina, han sido la deficiente articulación de los subsectores, la desigualdad en los niveles de financiación y de calidad de la atención, y las barreras de acceso a los servicios para algunos grupos poblacionales (Organización Panamericana de la Salud, 1998).
El sistema de salud en Argentina tiene las características propias de un país federal donde las jurisdicciones provinciales no han delegado en el gobierno nacional lo referente a la atención de la salud.22
22 Se agradece la colaboración y la información brindada por el Ministro de Salud, Dr. Oscar Félix González, el Dr. Emilio Ortega y el Cr. Alejandro Soliani, también del Ministerio de Salud de la Provincia; la Dra. María Cristina Mercado del Instituto Modelo de Cardiología y el Dr. Marcos Amuchástegui del Hospital Privado.
Las múltiples formas en las que el sistema de salud se desarrolló en nuestro país dieron como resultado un modelo mixto en el que se pueden distinguir tres subsistemas: el público, el de las obras sociales y el privado; definidos fundamentalmente por el origen de los recursos, la población objetivo y los servicios que brindan.
Esta conformación del sector le imprime al área de la salud una lógica peculiar puesto que implica la coexistencia desarticulada de cada uno de estos subsistemas. La falta de coordinación entre ellos impide la conformación de un "sistema formal" de salud y atenta contra el uso eficiente de los recursos.
No sólo se observa falta de integración entre los distintos subsistemas; también existe fragmentación en el interior de cada uno de ellos. En el caso del subsector público, se observa falta de articulación entre las diferentes jurisdicciones (nacional, provincial y municipal). En el caso de los subsectores de la seguridad social (obras sociales) y privado, están compuestos por un gran número de organizaciones heterogéneas en cuanto al tipo de población que agrupan, la cobertura que brindan, los recursos financieros por afiliado y la modalidad de operación.
Las obras sociales son las entidades encargadas de la gestión de la seguridad social. Ellas cubren una población cercana a los dieciséis millones de personas, distribuidas en aproximadamente 319 entidades de distinta magnitud e importancia (Ministerio de Salud de la Nación, 2005).
El sistema de obras sociales en nuestro país, se consolidó como tal en el año 1970 con la ley 18.610. Históricamente, el rasgo central de este subsector fue el carácter obligatorio de la adhesión: se constituye como un seguro social para la protección de los trabajadores asalariados y se financia por contribuciones de empleados y empleadores vinculadas a los ingresos de los trabajadores.
Por otra parte, cada provincia tiene una obra social que cubre a los empleados públicos de su jurisdicción. En Córdoba se denomina APROSS (Administración Provincial del Seguro de Salud, otrora conocido como Instituto Provincial de Atención Médica, IPAM) y es una entidad autárquica cuya finalidad es la tutela de la salud de sus afiliados y la organización y administración del sistema de seguro de atención médica para los habitantes de la provincia de Córdoba. Dicha actividad, por expreso constitucional, debe respetar los principios de eficacia, eficiencia, economicidad y oportunidad en la gestión administrativa.
La institución encargada de la controlar a las obras sociales es la Superintendencia de Servicios de Salud (SSS)23. Es un organismo descentralizado que forma parte del subsistema público nacional y tiene por función la supervisión, fiscalización y control de los agentes que integran el sistema nacional de seguros de salud. También supervisa el cumplimiento del Programa Médico Obligatorio (PMO) por parte de los agentes del seguro de salud, asegura la calidad y cobertura del sistema, y la recuperación de costos de los hospitales de autogestión24.
23 La Superintendencia de Seguros de Salud (SSS) reemplaza a ANSSAL (Administración Nacional del Seguro de Salud), a INOS (Instituto Nacional de obras sociales) y a DINOS (Dirección Nacional de obras sociales), en la administración de los fondos de la seguridad social.
24 Los hospitales de autogestión son figuras a través de las cuales, se permitía a los hospitales facturar a las obras sociales los servicios prestados a la población con cobertura del seguro social y reducir así los subsidios implícitos del estado a las obras sociales.
El subsector público, con financiación y provisión públicas, está principalmente integrado por las estructuras administrativas provinciales y nacionales de nivel ministerial (responsables de la conducción sectorial en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones) y la red de hospitales públicos.
Brinda, teóricamente, cobertura a la totalidad de la población. Sus servicios tienen una distribución geográfica más amplia y con presencia en las zonas consideradas no rentables por el sector privado. No obstante, la población que demanda naturalmente en este subsector, es la que carece de cobertura de los otros dos subsectores.
Respecto de los ministerios de salud en sus tres niveles, es la Nación la que asume las funciones de coordinación, regulación, y asistencia técnica. Sin embargo, prácticamente no interviene en la política de salud nacional pues en las últimas décadas se ha visto reforzada la importancia de los ministerios o secretarías de salud provinciales debido a que han tenido que ir haciéndose cargo de muchos hospitales públicos nacionales25. Además, teniendo en cuenta que las provincias cuentan con autonomía respecto a las decisiones sanitarias en sus jurisdicciones, el poder de decisión del Ministerio de Salud de la Nación se ha visto acotado. No obstante, el ministerio de salud es el organismo encargado de la regulación de la totalidad del sistema de servicios de atención médica y de la realización de acciones que permitan la coordinación entre los distintos subsectores. Tiene a su cargo el diseño de programas, dictado de normas, planificación y evaluación de las acciones de salud (Belmartino, 1999:291). Por último, como se comentó, participa también a través de la Superintendencia de Seguros de Salud (SSS) en la administración de los fondos de la seguridad social y la coordinación de las obras sociales.
Simultáneamente, las provincias y municipios brindan servicios directos de asistencia a la población a través de sus respectivos ministerios de salud y secretarías. Los gobiernos provinciales tienen un papel relevante dentro del sector salud, puesto que realizan con sus propios recursos alrededor del 77% del gasto público26 destinado a la financiación de servicios de atención médica.
La relación entre la nación y las provincias, no siempre resulta en una coordinación articulada. Aunque sus vínculos se establecen a través del Consejo Federal de Salud (COFESA27), pueden observarse servicios superpuestos, situaciones de doble regulación y fiscalización y sobreabundancia de normas para habilitaciones y acreditaciones (Belmartino, 1999:291).
Por último, el subsector privado incluye tanto la oferta de profesionales independientes, como la de establecimientos de salud (hospitales privados y clínicas, entre otros); además de comprender entidades de seguro voluntario llamadas empresas de medicina prepagas. Bajo esta última denominación, se agrupan un amplio y muy diverso conjunto de entidades28 cuya oferta presenta una dispersión de precios y servicios cubiertos mucho mayores que los de las obras sociales. Este subsector se financia con el aporte voluntario de sus usuarios que, por lo general, tienen medianos y altos ingresos y muchos de los cuales también cuentan con cobertura de seguridad social (lo que da a lugar a la doble afiliación).
25 En la última década ha culminado el proceso de transferencia de servicios de atención médica de la jurisdicción nacional a la provincial iniciado a fines de los años '50.
26 Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales. Ministerio de Economía de la Nación.
27 El COFESA se creó en el año 1981 y es un organismo interjurisdiccional que está integrado por la autoridad de salud pública de más alto nivel en el orden nacional, a nivel provincial y de la ciudad de Buenos Aires y, es presidido por el Secretario de Salud Pública de la Nación. Entre sus funciones se encuentran las de analizar los problemas de presentes en todo el país y en cada una de las provincias, la identificación de sus causas y la recomendación de cursos de acción orientados a lograr una política sectorial estable.
28 Las empresas de medicina prepaga son aproximadamente 139.
El Cuadro 4.11 presenta las estimaciones de cobertura del sistema de salud argentino en el año 2003 en términos relativos y absolutos. Debe destacarse que la población con doble cobertura ha sido contabilizada en las categorías "obra social" y/o "prepaga" con lo cual ese casi millón de personas debe restarse de la población total para no ser contado dos veces.
4.8.1 Reseña histórica de la atención de la salud en Argentina
La actual conformación del sistema de salud en Argentina es el resultado de la implementación de políticas públicas sanitarias que remontan sus orígenes a la década del '40. Hasta dicha década, la salud no integraba funciones del estado. Este se limitaba a controlar epidemias y enfermedades transmisibles y, el acceso a los servicios de salud era restringido. Luego, a partir de la aparición de conceptos como "la salud como derecho", "universalidad de la cobertura", "garantía de accesibilidad a la atención" y "equidad de los servicios prestados", comienza una etapa en la cual la salud es asumida como un deber de estado. Aparecen así las políticas que tenían como prioridad asegurar el acceso a la atención a todo el pueblo argentino.29
Entre los años 1946 y 1954 se duplicó la capacidad hospitalaria argentina, desarrollándose así una importante infraestructura de atención estatal. Durante las décadas del '50 y '60 las obras sociales también registraron un gran crecimiento pero orientaron su demanda de atención hacia el sector privado de prestadores.
Entre los años 1955 y 1970 se inicia una nueva concepción del rol del estado y, por ende, de la política sanitaria. Se afianza la concepción del estado subsidiario en el que éste va dejando espacios de la acción social a la propia comunidad. En el caso de la salud, supone dar lugar a los organismos intermedios como las obras sociales; comenzando también un proceso de descentralización de los hospitales públicos del nivel nacional al nivel provincial, sin un acompañamiento técnico-financiero, lo que deterioró el desempeño de las instituciones públicas.
En 1970, con la ley N° 18.610, se extiende de manera obligatoria el sistema a toda la población trabajadora, produciéndose así un avance en la organización del modelo argentino. Se unifican y se tornan obligatorios los aportes de los empleados y las contribuciones de los empleadores consolidando el financiamiento del sistema sobre la base del trabajo. Sin embargo, más allá de la ley, el sistema creció y se consolidó al margen de una efectiva integración y regulación.
A partir de los años '70, y durante las décadas de los '80 y '90, se registra el desarrollo de formas privadas como empresas de medicina prepaga o planes médicos de clínicas y sanatorios. El rol protagónico del estado va decayendo progresivamente, su capacidad instalada se deteriora y los altos stocks de capital incorporados hasta los años '50 no son repuestos. Además, se completa el proceso de reforma y de descentralización de las prestaciones hacia las jurisdicciones provinciales. De esta forma, el gobierno nacional conserva las responsabilidades de rectoría y coordinación sobre la política sanitaria pero va trasladando los problemas de financiamiento a los niveles provinciales.
29 Este acápite se basa en Califano et al. (1998), Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires (1996), IERAL (1998) y González García y Tobar (2004).
Entre los años 1977 y 1980 la sobrevaluación de la moneda fue un importante incentivo para la importación de tecnología. La sobreoferta de tecnología incorporada masivamente y muchas veces en forma acrítica, precipitó la crisis de la financiación de las obras sociales, que empiezan a poner freno a su cobertura y a incorporar copagos.
Ya hacia fines de los años '90 se vislumbra la situación actual: el subsector de las obras sociales se encuentra enormemente debilitado, atravesando una enorme crisis de financiamiento; el subsector privado va perdiendo afiliados debido al encarecimiento de los servicios, produciendo un desplazamiento de la demanda. De este modo, el subsector público se encuentra sobreexigido.
A partir de la crisis del año 2001, el estado comienza a recuperar su rol para salvar de un colapso inminente al sistema de salud. Así, la salud pública empieza a retomar protagonismo.
4.8.2 La situación actual del sistema de salud en la provincia de Córdoba
4.8.2.1 El derecho a la salud en la Provincia de Córdoba
La constitución local ha estatuido, al igual que las modernas constituciones provinciales, no sólo el derecho a la salud en forma expresa sino que ha determinado los lineamientos generales de política provincial sobre la materia.
La ley 9.156 (de Ministerios) y su decreto reglamentario 129/04 establece la responsabilidad en la ejecución de salud al ministerio homónimo.
El artículo 59 de la Carta Magna Provincial establece:
"La salud es un bien natural y social que genera en los habitantes de la Provincia el derecho al más completo bienestar psicofísico, espiritual, ambiental y social.
El Gobierno de la Provincia garantiza este derecho mediante acciones y prestaciones promoviendo la participación del individuo y de la comunidad. Establece, regula y fiscaliza el sistema de salud, integra todos los recursos y concerta la política sanitaria con el Gobierno Federal, Gobiernos Provinciales, municipios e instituciones sociales públicas y privadas.
La Provincia, en función de lo establecido en la Constitución Nacional, conserva y reafirma para sí, la potestad del poder de policía en materia de legislación y administración sobre salud.
El sistema de salud se basa en la universalidad de la cobertura, con acciones integrales de promoción, protección, recuperación y rehabilitación de la salud, e incluye el control de los riesgos biológicos sociales y ambientales de todas las personas, desde su concepción.
Promueve la participación de los sectores interesados en la solución de la problemática sanitaria. Asegura el acceso en todo el territorio provincial, al uso adecuado, igualitario y oportuno de las tecnologías de salud y recursos terapéuticos".
El poder constituyente provincial se ha inclinado por otorgar rango constitucional expreso a este derecho elevándolo a la categoría de bien natural y social, estableciendo parámetros para un programa de gobierno, no sólo de acciones sino también de la obligación del estado provincial de coordinar las competencias con el estado nacional.
En suma, de acuerdo a lo establecido por el artículo 59 y la interpretación judicial señalada, surge como obligación del gobierno de la provincia garantizar este derecho mediante actos positivos y prestaciones, promoviendo la participación del individuo y de la comunidad, debiendo, entre otras acciones, promover la participación de los sectores interesados en la solución de la problemática sanitaria.
4.8.2.2 La organización institucional provincial en materia de salud
La estructura orgánica del Poder Ejecutivo Provincial conforme lo estatuido por la ley 9.156 de ministerios está constituida por ocho ministerios, a saber: Gobierno, Finanzas, Producción y Trabajo; Educación, Seguridad, Salud, Obras y Servicios Públicos y Solidaridad. Además de dos Secretarías: General de la Gobernación y de Información Pública y Secretaría de Justicia.
Dicha ley establece en forma particular las competencias específicas del Ministerio de Salud:
Compete al Ministerio de salud, en general, asistir al poder ejecutivo en todo lo inherente a la promoción, protección, recuperación y rehabilitación de la salud y, en particular, entender en:
- las acciones destinadas a promover la formación y capacitación de los recursos humanos destinados al área de la salud y, la promoción de la educación sanitaria a través de los establecimientos educacionales para crear así, conciencia sanitaria en la población. Además de fiscalizar el ejercicio de las profesiones vinculadas a la salud;
- la coordinación de los servicios estatales (nacionales, provinciales y municipales) con los servicios privados de salud. Además de la organización, dirección y fiscalización del registro de establecimientos sanitarios, tanto públicos como privados;
- la elaboración de los programas materno-infantiles en el ámbito provincial tendientes a disminuir la mortalidad materna e infantil. Así como de campañas sanitarias destinadas a controlar enfermedades endémicas, retrovirales, infectocontagiosas y otras, tratamiento y rehabilitación de enfermos;
- la elaboración y ejecución de acciones tendientes a lograr la readaptación y reeducación de las personas con capacidades diferentes. También de acciones tendientes a prevenir y/o readaptar a la sociedad a personas con problemas de adicción.
Un pilar fundamental de la política provincial es la información en el servicio de salud. Desde el gobierno provincial se prioriza la mejora en la calidad de las prestaciones y la satisfacción de las necesidades inminentes e impostergables.
Específicamente, la ley 9.073 de la Provincia de Córdoba autoriza a los profesionales de la salud (tanto del ámbito público como privado) a brindar información acerca de métodos anticonceptivos a menores de edad e incapaces. La Ley de Garantías Saludables, dispone en su artículo cinco, poner a disposición de cualquier ciudadano de la provincia y/o de cualquier organización civil, los elementos de información y educación de sus derechos y de sus conductas saludables y/o esperables, previstas y regladas en el marco del Sistema Integrado Provincial de Atención de la Salud.
En virtud de lo establecido, los profesionales de la salud quedan obligados a darse a conocer a sus pacientes, brindando su nombre, apellido, cargo y función; a brindarles información completa sobre el diagnóstico y tratamiento de la enfermedad; a informarlos respecto de los derechos que tienen en su calidad de pacientes y a respetar su intimidad. También a darles la oportunidad de participar en las decisiones relacionadas con su tratamiento.
4.8.3 Oferta y demanda de servicios de salud
Córdoba cuenta con una población total de 3.066.801 habitantes, lo que representa un 8,5% del total del país. Según datos del último Censo Nacional del año 2001, el 45,8% de la población de la provincia carece de algún tipo de cobertura de salud, dato que ubica a Córdoba en una mejor posición que al país en su conjunto, donde el 48,1% de la población no se encuentra cubierta.
Dentro de la población que cuenta con cobertura médica es posible distinguir por tipo de institución. En la Provincia de Córdoba, el 66% de la población cubierta recibe la prestación ofrecida por las obras sociales nacionales, el 27,5% de ella cuenta con servicios brindados por APROSS y el resto se complementa con servicios provenientes del subsector privado (empresas de medicina prepaga, entre otros).
Respecto de la oferta de servicios de salud, la característica más importante a destacar, es que el sistema de salud de la Provincia de Córdoba se estructura para brindar servicios a una población demandante que excede a la propia de la jurisdicción, es decir, atiende también a la población de muchas jurisdicciones vecinas. El hecho de poseer un sistema preparado para la atención de diversas jurisdicciones es una buena oportunidad para explotar dicho servicio. Esto es así debido a que la salud tiene un efecto multiplicador: genera mano de obra, movimiento en hoteles, demanda de comida y de medicamentos, produciendo así una gran expansión de la economía.
La oferta de servicios de salud se realiza a través de establecimientos públicos y privados, que en el caso de la Provincia de Córdoba totalizan 1.567. De ellos, el 54% pertenecen al subsector privado y el 63% no tienen servicio de internación. Dentro de los que poseen internación, el número de camas disponibles (17.005 unidades), se encuentra prácticamente repartido entre ambos subsectores, sin embargo, el subsector privado ofrece el mismo número de camas que el sector público, a través de un conjunto de establecimientos tres veces mayor. Es decir, el total de camas disponibles se reparte de manera homogénea entre los subsectores pero el 75% de los establecimientos con internación pertenecen al sector privado. A su vez, los establecimientos del subsector privado poseen una gran concentración geográfica, ya que una tercera parte de los mismos se ubica en torno a la capital provincial.
4.8.3.1 Establecimientos asistenciales del sector público provincial
Las prestaciones de los establecimientos públicos se financian con recursos públicos, provenientes del presupuesto provincial y los presupuestos municipales. Adicionalmente, los establecimientos dependientes del Ministerio de Salud cuentan con la posibilidad de recuperar el gasto cuando las prestaciones se realizan a población con cobertura y recibir así los recursos de las obras sociales, mutuales y sistemas prepagos. Expresiones oficiales recientes, darían cuenta de que el subsector público provincial (básicamente hospitales) estaría recuperando aproximadamente el 50% del gasto incurrido por atención a pacientes que cuentan con alguna cobertura.
La atención de la salud de la provincia se organiza en tres niveles, según el riesgo de las patologías y la complejidad que poseen, de acuerdo al siguiente escalonamiento:
- Primer nivel de atención
Este nivel es de competencia de los gobiernos locales (municipios y comunas), pudiéndose desarrollar también en algunos efectores provinciales. Está comprendido por postas sanitarias, dispensarios, centros de salud y algunos hospitales, que en toda la provincia suman un total de 112 centros, de los cuales 58 dispensarios se ubican en la Ciudad Capital.
Actualmente el acceso de la población a la atención primaria de la salud no se encuentra sistematizada, siendo precisamente uno de los objetivos del PROAPS (Programa de Reforma de la Atención Primaria de la Salud)30 superar la situación actual, caracterizada por el hecho que las personas que necesitan atención no necesariamente ingresan al sistema por el primer nivel sino que pueden hacerlo por los segundos niveles (a los que debería accederse por referencia), yendo directamente a instituciones de mayor nivel de complejidad o visitando directamente a los especialistas, omitiendo el primer nivel. Esto genera importantes ineficiencias por cuanto en el caso de los hospitales públicos de mayor complejidad deben derivar recursos (humanos y materiales) en atender pacientes cuyos problemas podrían hallar solución en un nivel anterior, recursos que podrían reasignarse en las actividades propias de mayor complejidad que otros agentes no pueden resolver.
30 El gobierno de la provincia de Córdoba ha emprendido una decidida transformación del sistema de atención primaria de la salud, con el fin de que se cumplan los principios de universalidad, igualdad, continuidad y accesibilidad, para que los servicios sanitarios sean equitativos para el conjunto de la población y, particularmente, para quienes tienen mayor riesgo de enfermar. Así, con el fin de transformar el modelo prestacional tradicional en otro cuya base conceptual sea la atención primaria de la salud y pasar de una actitud pasiva y reparadora a una proactiva y preventiva, es que se pone en marcha el PROAPS a partir del año 2001.
- Segundo nivel de atención
Los establecimientos que constituyen este nivel de atención son hospitales de mediana complejidad. Actualmente, en el interior de la Provincia de Córdoba existen 69 establecimientos públicos de este tipo, de los cuales el 81% dependen del nivel municipal y el 19% restante tiene dependencia de la provincia. No se dispone de datos correspondientes a la Ciudad de Córdoba.
- Tercer nivel de atención
El tercer nivel está constituido por los hospitales de mayor complejidad, capaces de brindar, a través de la tecnología de equipamiento y de procedimiento, la solución que por el grado de complejidad no pueda ser solucionado en los dos niveles anteriores.
Integran este nivel de atención un total de veintiún establecimientos, de los cuales el 85% dependen del gobierno provincial (dieciocho establecimientos). El resto se componen por dos establecimientos municipales y uno nacional. El 66% de los establecimientos de alta complejidad se localizan en la Ciudad Capital.
4.8.3.2. La atención primaria de la salud en la provincia de Córdoba
La atención primaria de la salud -APS -, es una estrategia en la organización de servicios de salud destinada a la comunidad que responde a criterios de justicia social e igualdad en el acceso a la salud, en forma independiente de otros factores.
Las estrategias de APS se refieren a un modo de organización de los servicios de salud que contemple las necesidades de la comunidad y las satisfaga mediante la articulación intra e intersectorial y la plena participación de la comunidad en todos los aspectos del diagnóstico de situación y la elección de un plan de acción.
Por eso no se puede pensar en APS sin agentes de salud que promuevan, estimulen y sustenten en el tiempo esta interacción de la población con los servicios de salud. Trabajar con la gente y para la gente es el principio fundamental de esta política.
Históricamente, la APS ha tenido mayor o menor impulso desde las políticas centrales nacionales con acciones en muchos casos infructíferas y con escasos logros cuantificados. Contrariamente, en algunas provincias la implementación de las estrategias de atención primaria obtuvo logros epidemiológicos significativos. Por otro lado, el hospital público ha sido desde su concepción el eje paradigmático del sistema de salud cuyo modo asistencial y de financiamiento ha estado de espaldas a la satisfacción de las demandas de la población.
Este paradigma asistencial debe cambiar hacia otro donde las unidades matrices se encuentren en el terreno de la APS, quien sí detecta, observa, interactúa y da respuestas prontas a los impactos sociales, por su naturaleza intrínseca de pertenencia a la comunidad.
Las estrategias de atención primaria, articuladas e integradas intra y extra-sectorialmente son una excelente herramienta para conocer y satisfacer las demandas de la población, detectar variaciones en esta demanda y desarrollar rápidas acciones correctivas; logrando así una mejora en las condiciones de vida y haciendo sustentables los logros epidemiológicos alcanzados.
La acción sanitaria, a través de la estrategia de APS y sus equipos, puede ser una palanca importante en la conciencia social, y por consiguiente en el desarrollo social; a través de la dignificación que promueve en el individuo el ser escuchado y atendido en sus demandas, construyéndose así las bases fundamentales para un entramado social fuerte y solidario, capaz de defender sus derechos, con sensibilidad frente a sus obligaciones.
De esta manera resulta esencial la participación comunitaria que implica una serie de actividades sencillas que no siempre han de ser de naturaleza médica, pero sí tendientes a mejorar las condiciones de vida, satisfacer las necesidades socio-sanitarias esenciales y controlar el cumplimiento de las acciones de salud de acuerdo con los objetivos.
La estrategia de APS, implica una delicada organización por niveles en red de servicios, capaz de resolver integralmente los problemas de salud de cada individuo. Por esto hay que hacer especial hincapié en los problemas organizativos y de orientación de los servicios.
El trabajo debe enfocarse desde una perspectiva interdisciplinaria de equipo, integrado por profesionales de diversas áreas de la salud y disciplinas asociadas, donde la figura del agente sanitario es central, pues es quien se involucra con la gente, promueve, estimula y sustenta en el tiempo la interacción de la población con los servicios de salud.
El equipo de salud requiere de una región de influencia y responsabilidad, donde pueda programar adecuadamente sus acciones y medir sus resultados, acorde a las necesidades de toda la población, sobre una base de equidad y de participación responsable. De la misma manera requiere de un hospital que se responsabilice por dicha área, puesto que la APS no es un programa independiente del resto del sistema sanitario, sino que es el eslabón que enlaza racionalmente a las personas con el sistema.
Una importante función de las áreas programáticas de los hospitales y centros de salud, integrados bajo estrategia de APS, es la introducción del pensamiento epidemiológico, que permite una dimensión más demográfica de los problemas de salud que atiende en forma cotidiana. Es una actitud de búsqueda e investigación permanente de las situaciones que generan y/o mantienen los problemas de salud, para orientar o modificar las acciones, para dar respuesta responsable dentro de su área de incumbencia.
Por otro lado, resulta esencial centralizar y sistematizar la recolección de información epidemiológica, producida en los centros de salud, que permitirá la elaboración de políticas públicas adecuadas. A su vez, será posible también desarrollar nuevos indicadores que permitan la evaluación de gestión y de calidad de los procesos y resultados de los mismos.
4.8.3.3 Principales problemas del sistema de salud en Córdoba y el PROAPS
En las entrevistas realizadas a dirigentes del sistema de salud tanto del ámbito público como privado, se destacan como principales problemas del sistema en la Provincia de Córdoba:
- el sistema está preparado para la atención de episodios agudos, es decir, la asistencia médica se encuentra centrada en el hospital y se tiene así una baja capacidad de generar acciones de promoción y prevención de salud;
- la población incorporó el concepto provisto por el modelo médico vigente de que "la medicina más compleja es la mejor medicina", aumentando el consumo de tecnología médica y de medicamentos;
- los recursos del sistema han sido asignados de forma inversamente proporcional a las necesidades reales, ya que se debió atender las demandas derivadas de la oferta médica y no las necesidades indicadas por el perfil epidemiológico;
- la formación de los profesionales en salud tiende a perpetuar el modelo descrito, dado que poco se ha adaptado a las necesidades de atención primaria de salud y a aquellos aspectos gerenciales y de gestión que puedan transmitir mayor racionalidad al sistema.
Desde el año 2001 se ha iniciado una transformación del modelo de prestación médica de servicios de salud adhiriendo a los principios básicos del Programa de Reforma de Atención Primaria de la Salud del Ministerio de Salud de la Nación (PROAPS), en el cual el eje principal es el individuo, la familia y la comunidad.
En ese marco, se aprobó y suscribió el Contrato de Préstamo BID 1193 /OC-AR, y el Convenio de Préstamo Subsidiario entre la Nación y la Provincia de Córdoba, a fin de financiar el desarrollo del PROAPS.
El principal objetivo del PROAPS es ampliar la cobertura para un número mayor de habitantes mediante la simplificación de acceso al sistema (lo cual es un gran desafío, pues la provincia cuenta con muchas áreas de población dispersas, a las que les cuesta mucho el acceso a la atención médica); además de cambiar el modelo de atención primaria de la salud pasando de una actitud pasiva y reparadora a una proactiva y preventiva que genere un mejoramiento en las condiciones generales del estado de salud de la población. Esto exige de información a la comunidad y de la generación de espacios de participación comunitaria en las que las personas expresen sus necesidades e intereses.
Así el programa tiende a implementar formas de organización que facilitan la adecuada integración del sistema, articulando y coordinando adecuadamente a los diferentes subsectores (público, privado y de la seguridad social). Del mismo modo se busca promover la racionalización en el uso de los recursos humanos, técnicos y económicos, logrando la mayor eficacia y eficiencia posible.
En este marco la prioridad está fijada en la atención primaria, fortaleciendo y jerarquizando el primer nivel de los servicios de salud y su adecuada articulación con los otros niveles que integran el sistema, para asegurar la solución a los problemas en la primera instancia y siguiendo en la red de derivación por niveles de complejidad creciente, para evitar así un uso ineficiente de los recursos.
En el caso de las afecciones que requieren un tratamiento fuera del alcance del equipo de atención primaria, por su grado de complejidad, está prevista dentro del sistema la referencia a la unidad correspondiente de nivel superior para su tratamiento y/o rehabilitación con la posterior contrarreferencia al equipo de atención primaria para la continuación del cuidado.
En la provincia se está implementando también un "plan estratégico conducido" para definir la cantidad de hospitales necesarios (centros referenciales), su ubicación geográfica y su complejidad de acuerdo a su ubicación y a la composición social de la población a la que le presta servicios.
4.8.4 Política de medicamentos
Otra característica a destacar del sistema de salud de Córdoba es que, a partir del año 2002, es la primera provincia del país que implementa un vademécum de medicamentos genéricos y ampliados aplicados a una obra social: el Nuevo Listado Terapéutico del APROSS. Dicho vademécum ha sido elaborado a partir de lo establecido por la ley provincial 9.010, y contiene un 60% de drogas genéricas y un 40% de medicamentos de marca de laboratorio, permitiendo así a la obra social provincial, mejorar su oferta de medicamentos por marca, y a los asociados, acceder a medicamentos de igual calidad a un costo promedio 40% más bajo.
La incorporación de los medicamentos genéricos sigue los lineamientos de la Organización Mundial de la Salud y de la Organización Panamericana de la Salud, máximos referentes internacionales en la problemática de la salud. Con esta iniciativa, la provincia de Córdoba se alinea con la política nacional y con políticas que desde hace muchos años se desarrollan exitosamente en numerosos países del mundo como Estados Unidos, Alemania, Inglaterra, Brasil y México, entre otros.
4.8.5 Principales problemas del sistema de salud en Argentina
Hay una serie de problemas que condicionan los objetivos de una política sanitaria solidaria, universal, equitativa, eficiente, y con servicios de calidad.
Como ya se ha comentado, el sistema argentino ha ido adoptando una forma sumamente fragmentada con serios problemas de eficiencia y equidad.
Con respecto a la equidad, la principal debilidad es la gran estratificación de los usuarios en términos de cobertura y de prestaciones, conforme con su capacidad de pago. La fortaleza es que, a pesar de su estado de deterioro, la infraestructura pública dispone de una amplia capacidad para reducir las desigualdades sociales en salud. El subsector público es quien tiene la mayor capacidad para promover la equidad.
Un estudio de la década del '90 sobre el impacto redistributivo del gasto social en Argentina (Flood et al., 1994) verificó que el primer quintil de ingresos (20% más pobre de la población) recibe el 37,23% del gasto solidario en salud (entendiéndose por tal al gasto público más el gasto de las obras sociales), mientras que el quinto recibe el 4,72%.
El mismo estudio concluye que en términos generales se puede afirmar que los gastos que más han contribuido a la mejora en la distribución del ingreso en la Argentina han sido efectuados en educación y en salud.
También para las obras sociales existen fuertes inequidades en el financiamiento puesto que hay gran dispersión en el ingreso que perciben las diferentes instituciones. Esta dispersión se traduce en inequidad en el acceso. Por otro lado, la equidad que se practica es horizontal y se limita a quienes cuentan con cobertura.
Sin embargo, las obras sociales tienen enormes ventajas respecto del subsistema de prepagos. Primero, por la imposibilidad de practicar la selección adversa. Segundo, a quienes están dentro del sistema se les brinda atención de acuerdo a sus necesidades y se les ofrece una cobertura más amplia que la que incluye la medicina prepaga (como diálisis, infecto-contagiosas, alta complejidad, prótesis arteriales, cardiovasculares, ortopédicas, subsidios por fallecimiento, entre otros).
El predominio del pago directo (parcial o total) en el punto de atención o en el gasto en medicamentos que determina que la posibilidad de recibir la atención requerida dependa parcial o totalmente de la capacidad de pago de cada persona, genera un alto grado de inequidad en el sistema.
En términos de eficiencia, el principal problema es el escaso grado de complementariedad y coordinación entre jurisdicciones y subsectores, lo cual genera duplicaciones (de acciones, de cobertura, de gasto) y superposiciones (de funciones y responsabilidades). Al respecto, en la provincia de Córdoba, se está gestando la definición de un nuevo acuerdo sanitario con los municipios, justamente para asignar más eficientemente los recursos. En segundo lugar, todo el sistema se caracteriza por una escasa capacidad de gestión. Al respecto, tanto los hospitales públicos como el APROSS están implementando, como fue mencionado anteriormente, un sistema de recupero de gasto que consiste en el cobro de las prestaciones a los pacientes con cobertura de obra social; esto es de gran ayuda al mejoramiento de la gestión del sistema.
Los problemas del sector público son las dotaciones de personal desproporcionadas e inadecuadas: hay más médicos que enfermeras y más especialistas que generalistas. Otro de los problemas es el predomino de una cultura burocrática intrainstitucional, uno de cuyos rasgos es la cuasi ausencia de la consideración del costo como variable para la toma de decisiones.
A su vez, la coexistencia de subsistemas con distintos tipos de financiamiento, afiliación y prestaciones, se refleja en un subsistema público deficiente y mal atendido -frecuentado por los pobres e indigentes- y en un sector privado -con más recursos y orientado al cliente- concentrado en los segmentos de mayores ingresos. Este tipo de organización genera y profundiza las desigualdades en el acceso y el financiamiento de los servicios de salud. Dicha existencia de entidades no integradas eleva los costos de transacción en el sistema en su conjunto y hace difícil garantizar condiciones equivalentes de atención para las personas atendidas por los diversos subsistemas. Genera además, la doble o triple cobertura dentro del mismo grupo familiar, con la consiguiente ineficiencia en la asignación de recursos.
Por otro lado, hay en el sistema muy pocas acciones de promoción y prevención de la salud. Sin embargo, es de destacar que hace un año que APROSS emprendió un programa de gerenciamiento de las enfermedades crónicas por medio del Hospital Cardiológico. Este es un procedimiento que consiste en el seguimiento de los pacientes (mediante llamadas telefónicas para chequear la realización de los controles necesarios y la ingesta de los respectivos medicamentos), para de esta manera prevenir las "catástrofes", es decir, para evitar episodios de agravamiento de las enfermedades crónicas; logrando con esto la reducción en los costos de los tratamientos.
4.8.7 Fallas de mercado
Desde un punto de vista económico se puede afirmar que el mercado de los servicios de salud presenta una serie de "fallas" de funcionamiento que dan lugar a una configuración de mercado muy compleja.
Las principales fallas de mercado, que dificultan el acceso de una parte de la población a un adecuado nivel de cobertura médica, son las siguientes:
- Información asimétrica: la posición del paciente (respecto de la del médico) es muy desventajosa en términos de conocimiento lo que le genera dificultades para discernir si los precios que paga por los servicios son razonables o no.
- Problema del "tercer pagador": el asociado, al pagar una cuota fija cuenta con pocos incentivos para controlar los gastos que demande su atención, produciéndose así una sobregeneración de demanda. Así, las ineficiencias, son trasladadas generalmente al consumidor, que termina pagando cuotas más altas de las que resultarían en caso de existir un mecanismo menos imperfecto de financiación.
- Selección adversa: cuando una empresa ofrece servicios similares a los del mercado a precios más reducidos puede generar una señal de selección adversa. Es decir, es posible que el consumidor piense que los menores precios obedecen a menor cobertura o calidad pues, no está en condiciones de discernir si la reducción de precios es atribuible a una mayor eficiencia o a que los servicios ofrecidos son deficientes.
Otro problema grave aparece cuando se debe determinar el valor de la cuota. Esta debería depender de criterios objetivos o actuariales (edad, grupo familiar, antigüedad en la empresa, riesgos, entre otros). Sin embargo, en algunos casos los valores de las cuotas suelen fijarse a partir de criterios de diferenciación comercial (imagen de la empresa, hotelería, publicidad).
4.8.8 Financiamiento del sistema de salud
John Kenneth Galbraith afirma: "Un país civilizado no puede aceptar que un enfermo muera por falta de dinero". De hecho, los países destinan partes crecientes de su riqueza a los sistemas de salud, sin embargo, los resultados en términos de indicadores sanitarios avanzan a un ritmo menor que el gasto. En salud, cada vez se gasta más y, sin embargo, se observan menos resultados. Por esto la cuestión del financiamiento se convierte en el principal condicionante de los sistemas de salud.
La problemática del financiamiento puede empezar a analizarse a partir de preguntas como: ¿Cuánto debe gastarse? ¿De dónde provienen los recursos? ¿En qué se gasta? ¿Cuánto de ese gasto es controlable?
La definición de cuánto debe gastarse, es objeto de un arduo debate en el cual pueden distinguirse tres posiciones claramente diferenciadas. Desde la perspectiva extremadamente liberal se plantea que no hay que preocuparse por evaluar si los niveles del gasto en salud de un país son adecuados; la premisa es buscar la eficiencia asignativa del gasto a través del mercado. En segundo lugar se encuentra la posición netamente asistencialista que plantea que debe gastarse todo lo que sea necesario hasta alcanzar ciertos estándares de salud considerados adecuados con relación a otros países. El tercer enfoque surge de la premisa de que "todo lo que se gasta en salud se deja de gastar en otras cosas" y se denomina "enfoque centrado en el bienestar" (Suárez, 1995: p36). La principal característica de este último enfoque es que busca métodos menos costosos de mejorar la salud o prevenirla.
Así, desde cada postura surgen diferentes diagnósticos y prescripciones sobre cuánto debe hacerse con el sistema de salud. Desde la primera óptica se apunta a retraer el gasto público considerando a la salud como un bien privado y a los usuarios como consumidores. Por el contrario, desde la segunda postura, se plantea fortalecer la oferta pública considerando que la salud es, antes que nada, un bien público. Por último, el enfoque centrado en el bienestar plantea combinar elementos que mejoren el funcionamiento del estado y permitan una importante presencia del mercado regulado.
A consecuencia de la diferencia de posturas, resultan de vital importancia los estudios empíricos. En ellos, los indicadores básicos que se utilizan para evaluar el nivel de gasto sectorial son: el gasto en salud como porcentaje del PIB, el gasto en salud como porcentaje del gasto total y el gasto per cápita en salud.
En cuanto al gasto en salud como porcentaje del PIB, en el año 2004 en Argentina fue de 4,36%. Al realizar una comparación internacional se observa que no hay grandes diferencias con países de América Latina y Europa. Para los países de América Latina el porcentaje del PIB destinado a salud se ubica en un rango del 5,6% y 10% del PIB (Tobar, Ventura, Montiel, y Falbo, 2002, p 35). Para los países europeos se registró un rango de variación que va desde 5,8% hasta el 10,5%.
Si se considera la evolución del mismo, como se observa en al Gráfico 4.49, el gasto en salud como porcentaje del PIB alcanza su máximo en el año 1999. A partir de entonces no acompañó el ritmo de la evolución de la riqueza nacional. Esto no significa que se gaste menos sino que, en términos relativos, se asigna a salud una porción menor de los recursos.
Al tener en cuenta el porcentaje del gasto en salud respecto del gasto total, se puede distinguir que la región Pampeana (dentro de la que se encuentra la provincia de Córdoba) y el Gran Buenos Aires, son las dos únicas regiones en las que los hogares tienen un porcentaje de gasto en salud31 que supera al promedio nacional (7,6%); siendo éstos un 8,4% y un 7,9% respectivamente (INDEC, Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares 2004-2005). Sin embargo, el promedio de la participación del gasto en salud sobre el gasto total provincial, para todas las provincias del país es de 9,47% (esto es también para el año 2004 y sin considerar a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que destina un 24,3% del gasto total a salud); ubicándose Córdoba por debajo del mismo, con un 7,9% de su gasto destinado a salud. Así, se ubica dentro de las seis provincias con menor porcentaje de su gasto destinado a esta materia.
31 Gasto en salud incluye los productos medicinales y accesorios terapéuticos (medicamentos, elementos para primeros auxilios, aparatos y accesorios) y los servicios para la salud (sistema prepago de asistencia médica, consultas médicas y odontológicas, internaciones, parto, fisioterapia, análisis clínicos y radiológicos).
Como se observa en el Gráfico 4.50, en la mayoría de las provincias el gasto en salud como porcentaje del total del gasto ha disminuido en los últimos años, y en las provincias en que no ha disminuido se ha mantenido constante (exceptuando a Santa Cruz y a Santiago del Estero en las que hubo un aumento de dos y cuatro puntos porcentuales respectivamente, entre los años 1991 y 2004).
Según datos de la Organización Mundial de la Salud, el gasto en salud respecto del gasto gubernamental total para todo el país, es de 15,1%. Si se compara esto con otros países del mundo se observa que Argentina se encuentra por encima de muchos países latinoamericanos. Por ejemplo, Brasil, Chile y Bolivia destinan respectivamente un 14,2%; 13,1% y 12,8% de su gasto público total a servicios de salud. Sin embargo, no ocurre lo mismo en la comparación con los países desarrollados, quienes en general destinan un porcentaje mayor; por ejemplo Canadá dedica un 17,1% de su gasto público a servicios de salud, Alemania un 17,3% y Australia un 18,5%.
El indicador que diferencia a Argentina del mundo desarrollado es el gasto por habitante. En el año 2004 el gasto per cápita en salud en Argentina fue en promedio para todas las provincias de $217. Esta cifra representa aproximadamente US$73, monto que es muy inferior no sólo al de los países desarrollados sino también al de la mayoría de los países del Continente.
Al analizar el mismo en las distintas provincias del país, se aprecia que para el año 2004, Córdoba destina $100 anuales siendo, junto con Buenos Aires, Corrientes y Misiones, una de las cuatro provincias argentinas que menos dinero destina a dichos servicios. Como se observa en el Gráfico 4.51, aquí, al igual que en el porcentaje de gasto en salud respecto del gasto total, también hubo una disminución a través de los años que estuvo reforzada por el gran incremento de costos.
Finalmente, cabe consignar que la evolución de la tecnología médica produce a largo plazo un aumento de los costos de las prácticas, a la vez que alarga la vida de personas enfermas que requieren cada vez más tratamientos. En consecuencia esto produce un aumento a largo plazo de las cuotas de los servicios prepagos.
Se puede observar en el Gráfico 4.52, el aumento en los costos de la prestación del servicio de atención de la salud es debido al gran aumento en el valor del costo de los insumos. De hecho, el costo de los equipos médicos e insumos importados, aumentó un 203% entre diciembre del año 2001 y el mismo mes del año 2005. Los sueldos, tanto de mucamas como de enfermeras, también tuvieron aumentos de entre un 188% y un 199%. Sin embargo, las personas tratadas aumentaron entre un 26% y un 42%, lo que por supuesto generó y sigue generando muchos problemas de financiamiento.
La Asociación de Clínicas, Sanatorios, y Hospitales Privados de la República Argentina (ADECRA), viene señalando con insistencia en sus informes económicos, el deterioro que está sufriendo el sector médico prestador por el retraso de sus precios.
En un entorno macroeconómico que muestra tasas de crecimiento elevadas, puede resultar paradójico señalar que un sector de la producción se encuentra en crisis. Sin embargo, el sector de los prestadores médicos privados, a pesar de la recuperación, sigue sufriendo una restricción grave de recursos que ya está empezando a mostrar sus consecuencias.
La evidencia está en la dinámica que tuvieron los precios que las clínicas cobran por sus servicios, los costos teóricos que tendrían que prevalecer dados los fuertes incrementos de precios de los insumos y de los salarios; y el costo efectivo que se da en la realidad y que refleja los ajustes a los que se está sometiendo el sector.
Como se aprecia en el Gráfico 4.53, el costo teórico (que refleja el costo que tendrían que enfrentar las clínicas si se mantuvieran las condiciones de remuneración y los niveles de utilización de los insumos, en cantidad y calidad, del año 2001), ha aumentado entre diciembre de 2001 y agosto de 2006 un 118%. Sin embargo, el costo efectivo (o costo en el que efectivamente incurren las clínicas y sanatorios privados luego de ajustar sus insumos como consecuencia de la falta de recursos), que se mide con el índice de costos de prestaciones médicas32; ha aumentado en el mismo período, sólo un 62%.
32 El índice de costos de prestaciones médicas construido por ADECRA, parte de la fórmula de Laspeyres donde se compara las cantidades y los precios de un año base con las cantidades del año base valorizadas a los precios vigentes en cada momento del tiempo. Utilizar dicha fórmula implica definir una estructura de costos para el sector donde se identifican los insumos y sus respectivas participaciones. Se definió una estructura conformada por veinticinco ítems clasificados en cinco grupos: costos laborales, insumos médicos, insumos no médicos, servicios públicos e impuestos. Luego, se relevó esta información entre veinticinco clínicas asociadas a ADECRA y en función del peso que cada ítem tiene dentro de la estructura de cada clínica y el peso de cada clínica dentro del gasto total de la muestra, se obtuvieron las ponderaciones promedios que se utilizarán de manera permanente para la elaboración del índice.
La explicación del desfasaje entre el costo efectivo y el teórico, se debe al retraso de los precios que cobran las clínicas, que se mide en base al Índice de Precios de Consumidor del INDEC.
El retraso entre el costo teórico de las clínicas si pudieran aumentar su gasto en función de lo que aumentan los precios de sus insumos, y los precios que están cobrando; mide el verdadero retraso de los precios del sector. En agosto de 2006, el retraso que presentan los precios de los prestadores médicos es de un 38,85%. La pérdida de rentabilidad empresaria queda reflejada en la diferencia entre el costo efectivo y los precios; la misma era, en agosto de 2006 de 3,18%. Sin embargo, la diferencia entre el costo efectivo y el teórico (que en agosto de 2006 era de 34,58%) podrían considerarse como pérdida de calidad. Así, estas estimaciones numéricas son ilustrativas de por qué prevalece la preocupación.
Resulta importante señalar que a pesar de la convergencia observada entre los precios y el costo efectivo (es decir, la disminución de la pérdida de rentabilidad empresaria), esto no es señal de que se está llegando a un equilibrio económico sino que, por el contrario, es una conducta de sobrevivencia que se hace a costa de racionalización de insumos, de retraso de honorarios médicos, de endeudamiento fiscal y de falta de inversión. Así, mientras los precios no se recuperen, los costos efectivos confluirán al nivel de precios; pero la brecha con el costo teórico se incrementará, que es precisamente lo que indica el deterioro de la calidad.
4.8.8.1 Eficacia del gasto
A la hora de evaluar la eficacia de los recursos, la primera aproximación surge de la comparación de los indicadores de salud de nuestro país con los logrados por otras naciones. Respecto de la Comunidad Europea, Argentina se encuentra notablemente atrasada. Por ejemplo, la mortalidad infantil en nuestro país (14,4 muertes cada 1.000 nacidos vivos) duplica a la del país europeo con peor desempeño (Portugal). La esperanza de vida de los hombres (72 años) es de 1,3 años menos que la del peor país de Europa en ese indicador (Irlanda), y en el caso de las mujeres (79 años) esa brecha aumenta a 2,3 años (Portugal). Pero no sólo los países europeos cuentan con indicadores mejores a los de nuestro país; también Costa Rica, Chile, Panamá, Uruguay y México, entre otros, presentan niveles inferiores de mortalidad infantil y levemente superiores de esperanza de vida.
Cuando se compara a Argentina con los países más ricos se comprueba que, aunque en todos ellos la mortalidad infantil equivale al 30% de la argentina y se vive en promedio entre un 7% y un 8% más, este grupo de países gasta mucho más en salud.
4.8.8.2 Origen de los fondos
Es también importante analizar el origen de los fondos de financiamiento del sistema. El gasto en salud tiene dos componentes principales: el público y el privado. A su vez, el gasto público tiene un componente estatal puro y el gasto de la seguridad social. El subsector público y el de la seguridad social constituyen el componente de financiación solidaria del sistema pues en ambos prevalece un criterio solidario de financiamiento puesto que cada individuo aporta según su capacidad y recibe según su necesidad.
Como se ha mencionado anteriormente, el gasto público en salud ha mantenido una participación creciente en el PIB durante la primera mitad de la década del '90 pero luego ha registrado oscilaciones y retrocesos en los últimos años. Según se aprecia en el Gráfico 4.54, el gasto del sector público nacional se mantuvo sin grandes oscilaciones respecto del PIB.
Las obras sociales nacionales pierden participación bajando del 2,2% del PIB en el año 1995 al 1,5% en el año 2003. Las obras sociales provinciales también registraron descensos.
El gasto privado o de las familias en pagos directos y en cuotas de seguros voluntarios puede estimarse a partir de encuestas de población. Un estudio del gasto privado en salud en Argentina (Tobar, Ventura, Montiel, y Falbo, 2002:27) realizado en el año 2002, plantea que el gasto privado se obtiene como la multiplicación de la proporción del gasto en salud de los hogares por el consumo de las familias. A partir de dicho razonamiento, se construye una serie sobre el mismo para el período 1995-2003. Se observa así que el gasto privado para esos años tendió a crecer en términos absolutos, aunque en porcentaje del PIB se mantuvo constante. La mayor parte del incremento absoluto responde a la recuperación del consumo de medicamentos. En el año 2003 la facturación de los laboratorios privados se incremento en un 37% mientras que la cantidad de unidades vendidas lo hizo en más del 40%, lo que implica una gran expansión de la facturación sin incrementos de los precios medios.
4.8.8.3 Recursos del sistema
Otras variables a considerar para tener una visión más amplia de las condiciones sanitarias en las distintas provincias argentinas son: camas hospitalarias por habitante y número de médicos por habitante, que se refieren a la cantidad de recursos disponibles; además de la población no cubierta con obra social o plan médico.
En lo que respecta a la cantidad de camas hospitalarias del sector oficial, considerando los países latinoamericanos (CEPAL, año 2004), Argentina es uno de los que mayor cantidad de camas hospitalarias por habitante posee (2 camas/1.000 habitantes). Sólo Cuba se destaca en esta variable, con 6,2 camas cada mil habitantes, mientras que Argentina se encuentra entre los parámetros de Chile y Uruguay, con 2,5 y 1,8 camas cada mil habitantes, respectivamente.
Dentro del país, la cantidad de camas hospitalarias varía entre 1,44 (Tierra del Fuego) y 3,55 (Entre Ríos) camas por mil habitantes, con un promedio nacional de 2,2 camas.
Como se observa en el en el Gráfico 4.55, Entre Ríos es la provincia con mejor performance; cuenta con 3,55 camas cada mil habitantes, Córdoba vuelve a ubicarse cerca del promedio (2,17) con 2,11 camas.
Para el año 2007, en la Provincia de Córdoba, el Departamento Central de Estadística del Ministerio de Salud estima una población de 3.311.280 habitantes, mientras que el sector provincial posee 5.032 camas hospitalarias33, lo que genera una relación de 1,52 camas cada mil habitantes, o lo que es lo mismo, 658 habitantes por cama.
Otra factor importante en lo que respecta a la disponibilidad de recursos del sistema es la cantidad de médicos cada mil habitantes34. Es de resaltar aquí la posición relativa de Córdoba, que con 4,41 médicos cada mil habitantes es la provincia mejor posicionada en dicho indicador (véase Gráfico 4.56) aunque se ubica muy por debajo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que dispone de 11,06 médicos cada mil habitantes. Formosa y Misiones son las provincias que aparecen en las últimas posiciones de la variable: éstas cuentan con aproximadamente 1,5 médicos cada mil habitantes.
33 Se distribuyen en 3.561 camas en el interior de la provincia y 1.471 en la capital.
34 Esta variable considera a la cantidad de personas mayores de veinte años con la carrera de medicina completa.
Si se compara este indicador para Argentina con el de Chile y Brasil, se observa que es Argentina el país que posee más cantidad de médicos: tres médicos cada mil habitantes. Es Chile, el que entre los tres se encuentra en peores condiciones, ya que cuenta con 1,2 médicos cada mil habitantes (según datos de CEPAL), un valor bastante cercano al de Formosa y Misiones.
Respecto del porcentaje de personas no cubiertas con obra social, la situación es preocupante en algunas provincias del país. Como se observa en el Gráfico 4.57, en Chaco, Formosa, Santiago del Estero y otras provincias del norte del país, este porcentaje supera el 50%; llegando en el peor caso (Chaco) al 65% de la población no cubierta con plan médico u obra social.
Esta situación puede estar reflejando malas condiciones en el mercado laboral; no sólo casos de desocupación sino también de trabajo informal en la economía. Además, representa una carga para el Estado ya que el mismo debe garantizar el acceso al sistema de salud a sus ciudadanos.
Asimismo el hecho de atender una porción tan elevada de la población pone en riesgo la calidad de dicho servicio.
En la C.A.B.A. el 26,2% de la población no cuenta con cobertura médica, correspondiendo al valor más bajo de la Argentina, mientras que en Córdoba el 45,8% de las personas no cuentan con cobertura de obra social o plan médico.
Como fuera explicitado anteriormente, la salud es uno de los factores que promueven el desarrollo social y económico de una comunidad y; a su vez, el desarrollo de un país influye sobre el estado de la salud de sus habitantes. Las tasas de morbilidad y mortalidad constituyen indicadores importantes para determinar niveles de salud y a través de ellos, niveles de calidad de vida, en virtud de que por medio de ellos se infiere cómo viven y cómo mueren los habitantes de una región.
En el año 2003 las muertes totales en el país fueron de 793 personas por cada 100 mil habitantes. De este total, el 6,21% corresponde a muertes por causas externas35. Como se aprecia en el Gráfico 4.58, es Santa Cruz la que lidera el ranking, con 72,18 muertes por causas externas cada 100 mil habitantes. Córdoba posee en este caso, un indicador bastante favorable encontrándose entre las siete provincias con menos cantidad de muertes cada 1.000 habitantes.
35 Las muertes por causas externas son aquellas muertes por accidentes, suicidios u homicidios. Es decir, son muertes evitables que se relacionan con la calidad de vida de las personas, reflejan indirectamente la seguridad de las provincias o de las jurisdicciones analizadas, y el bienestar general de las personas.
Sin embargo, si se analiza el porcentaje de mujeres36 que alguna vez se realizaron mamografías, Córdoba ya no se encuentra dentro de los dos primeros lugares como en el caso de la disponibilidad de médicos o con un buen indicador como en el caso de las cantidad de muertes por causas externas; sino, que sólo el 57,8% de las mujeres se ha realizado dicho estudio. Sin dejar de ser un porcentaje alto, se encuentra en peores condiciones que C.A.B.A, Provincia de Buenos Aires, Chubut, La Pampa, Neuquén, Santa Fe y Tierra del Fuego. Lo mismo sucede si se tienen en cuenta el porcentaje de mujeres que se ha realizado un papanicolau37, siendo el mismo igual al 76,2% y ubicando a Córdoba después de C.A.B.A, Provincia de Buenos Aires, Chubut, La Pampa, Santa Cruz y Tierra del Fuego.
Un componente importante de la salud es la percepción el individuo de su propio estado de salud. Según el Programa de Vigilancia de la Salud y Control de las Enfermedades38, Córdoba cuenta con un 9,4% de la población que percibe tener un estado de salud excelente y un 31,1% que considera que su estado de salud es muy bueno, ubicándose en estas dos categorías por encima del promedio nacional. Un 37,7% de la población considera tener buena salud, estando este porcentaje ocho puntos por debajo del promedio nacional. Por último, en las últimas dos categorías, donde el estado de salud es regular y malo, se encuentra también por encima del promedio nacional, con un 18,7% y un 3,1% respectivamente. Otro dato a tener en cuenta es que el 52,3% de la población realiza actividad física en forma intensa o moderada, ubicándose así por debajo también del promedio nacional (55,5%).
36 Se toma como población de referencia a las mujeres de 40 años y más que alguna vez se realizaron por lo menos una mamografía.
37 Se toma como población de referencia a las mujeres mayores de dieciocho años de edad que alguna vez se realizaron por lo menos un papanicolau.
38 Analiza la percepción del encuestado sobre su propio estado de salud (realizado a personas mayores de dieciocho años de edad). Encuesta Nacional de Factores de Riesgo, INDEC, 2005.
Según una estimación durante el año 2005 en forma conjunta entre ONUSIDA (Programa de Naciones Unidas de lucha contra el SIDA), la OMS (Organización Mundial de la Salud) y el Programa Nacional de Lucha contra el SIDA y las ETS (Enfermedades de Transimisión Sexual), aproximadamente 127.000 (entre 115,000 y 134,000) personas viven con VIH/SIDA en Argentina, de las cuales un 60% desconocerían su situación serológica. Sin embargo, hay sólo 30.498 casos notificados, de los cuales el 5% vive en Córdoba, donde los nuevos casos registrados durante los años 2004 y 2005 fueron respectivamente de 341 y 306. Así, los nuevos casos de leptospirosis fueron de 27 en 2004 y de 9 en 2005, sólo un caso de chagas por año para el mismo período, 358 y 355 de tuberculosis, y 140 y 67 de sífilis para los mismos años.
Dentro de este ámbito es adecuado aclarar que por ejemplo, la cantidad de camas hospitalarias o de médicos cada mil habitantes, no es un indicativo de la calidad de la salud, ya que puede ocurrir que por más que existan camas, el servicio hospitalario no sea el óptimo, o bien que haya una escasez de médicos especialistas que disminuya la calidad de la salud en las diversas regiones. Por lo tanto al evaluar los resultados es importante tener en cuenta que no se está evaluando calidad; más bien esto puede evidenciarse en el resultado de años de vida potenciales perdidos que constituye una medida más aproximada de la calidad en los servicios de salud.
Cuando se piensa en el estado de la calidad de vida de una población a largo plazo es necesario invertir en capital humano, alimentación, educación, salud, formación profesional y protección social. Es evidente que una persona bien desarrollada física, mental y socialmente, tiene mejores condiciones para llevar a cabo de manera eficiente actividades de aprendizaje y laborales que una persona que no lo está. Es por esto que tiene gran importancia analizar el índice de años de vida potenciales perdidos (IAVPP). Este es un indicador más amplio que el recuento de defunciones o las tasas de mortalidad, ya que por su método de cálculo39 penaliza las muertes ocurridas en edades más tempranas, basándose en la idea de que cuanto más prematura es la muerte, mayor es la pérdida de vida. A diferencia de esta, las otras medidas de mortalidad son fuertemente influidas por los problemas de salud de las edades más avanzadas, y consecuentemente, sesgan los resultados.
Para el cálculo de los AVPP hay que especificar una edad límite; la decisión de la misma puede ser de forma arbitraria o elegir la esperanza de vida al nacer de cada población estudiada. Debido a que aquí se están comparando provincias con distintas poblaciones, se optó por tomar como edad límite a la esperanza de vida al nacer de todo el país, para facilitar la realización de comparaciones.
Sumando los productos del número de muertes de cada edad por la diferencia entre la edad límite y la edad considerada, se obtienen los AVPP expresados en "años perdidos". Posteriormente, el índice (IAVPP) se obtiene dividiendo los AVPP de cada provincia por su población.
Es decir, esta variable intenta reflejar las disparidades que puedan existir en los sistemas de salud de las provincias argentinas. Está íntimamente relacionada con las defunciones en cada jurisdicción, y se la puede considerar un indicador sintético de otras que ejercen influencia en la mortalidad de una región tales como condiciones de vida, salud, nutrición, acceso al sistema de salud y, por supuesto, puede sustituir a las tasas de mortalidad.
39 APVP = LΣi=1[(L - i) x di], donde: I es la edad límite inferior (en el cálculo fue establecido en un año); L: es la edad límite superior (se toma la esperanza de vida al nacer de Argentina de 75,5 años); i es la edad de muerte (se toma la marca de clase de cada grupo de edad); di es el número de defunciones a la edad i (se toma el dato del año 2004).
Como se observa en el Gráfico 4.59, Formosa y Chaco son las dos provincias que pierden más años de vida potencial respecto de la esperanza de vida (cada mil habitantes), 140 y 136 respectivamente. En Córdoba se pierden 114 años de vida potencial cada mil habitantes, siendo este valor muy cercano al promedio de la variable, 112 años. Las provincias que menos cantidad de años de vida potencial pierden son Neuquén y Tierra del Fuego, con 88 y 65 años respectivamente, sugiriendo una mejor situación en materia de salud que el resto de las jurisdicciones.
Es interesante analizar también las principales causas de defunción por AVPP (Gráfico 4.60) y complementarlo con la información sobre el peso de los distintos factores en cada una de las causas de muerte (Gráfico 4.61). En la primera causa (causas externas: accidentes de tránsito, suicidios, violencia urbana), es ínfimo lo que los servicios de salud tienen que ver con la cantidad de años de vida potencial que se pierden en Argentina. Sin embargo, los accidentes de tránsito, que son los que tienen mayor peso relativo en términos de años de vida potencialmente perdidos, son una epidemia en nuestro país. Es por ello que es tan importante la realización de actividades intersectoriales de prevención. La medición de la cantidad de años de vida potencialemente perdidos así como la determinación de sus causas, tienen que servir para reducir esas muertes.
Así, los epidemiólogos han cuantificado el peso de la responsabilidad individual concluyendo que: un 42% de las veces nos enfermamos, morimos y también enfermamos y matamos a otros por causa de nuestros hábitos nocivos. Cuando el Estado actúa como consejero40, interviene sobre ese 42% de probabilidades que representan el mayor condicionante de la salud de la población.
En conclusión, luego del análisis de los recursos del sistema ya no se puede decir, como se hacía en la década del '90 que los recursos sean suficientes. Si bien el país se sitúa dentro de los que destinan buena parte de su riqueza a la producción de bienes y servicios de salud, en términos comparativos ya no se destaca dentro de América Latina, y resulta aún muy inferior al de los países desarrollados. Así, aunque no son del todo malos, los resultados de salud de nuestro país son mejorables. La comparación con algunos países de América Latina que tienen mejores resultados indica que aún existe un margen para mejorar las condiciones de salud sin un incremento significativo de los recursos.
40 La acción de consejero del Estado es una forma de acción completamente distinta a la de imponer o regular a través de leyes. Phillips Musgrove (1996:6) destaca que los gobiernos asumen esta función cuando publicitan los riesgos de fumar o incluyen programas básicos de educación para la salud en las escuelas públicas; y consiguen así incentivar prácticas preventivas y generar conductas y estilos de vida saludables.
