Balance de la
Economía Argentina



POLTICAS REGIONALES DE DESARROLLO ITALIA: UN MODELO VLIDO

CAPÍTULO 3:  POLÍTICAS REGIONALES DE DESARROLLO ITALIA: UN MODELO VÁLIDO

 

Italia, gracias a la  importancia de sus regiones, principalmente en el centro y norte de su territorio, se encuentra en la mira de muchos países, en la búsqueda de nuevas ideas para sus problemas de desarrollo. El fenómeno ocurrido con la Lombardía, la Emilia Romagna o el Veneto, por ejemplo, merece un estudio detallado a los fines de comprender las razones del mismo.

Mientras tanto, en Argentina, durante los últimos años se observa una tendencia concreta a impulsar políticas de regionalización, para intentar reducir los grandes problemas de desigualdad verificados entre las distintas zonas geográficas. En este contexto, el presente trabajo pretende brindar una visión diferente del concepto de desarrollo económico, así como también describir las acciones llevadas a cabo en Italia, principalmente por el sector público, para estimular y sostener el mismo.

 

3.1.  INTRODUCCION

Para la presente edición del Balance de la Economía Argentina, el Instituto de Investigaciones Económicas de la Bolsa de Comercio de Córdoba, cuenta con la colaboración de la Srta. María Betania Bracamonte, quien participara ya en la Edición 2000. Nuestra investigadora estuvo trabajando durante el corriente año en la Universidad de Ferrara, Italia, altamente reconocida a nivel internacional por sus estudios en Economía Aplicada y su enfoque hacia las Pequeñas y Medianas Empresas. De su participación en la Escuela de Graduados de Verano organizada por la mencionada Universidad en conjunto con L'Institute (Università degli studi di Ferrara, University of Birmingham y University of Wisconsin-Milwaukee), donde se trataron aspectos del Desarrollo Económico Local, surge el presente trabajo.

En las próximas páginas se presentará, en forma sintética, una visión diferente del concepto de desarrollo económico, como así también una descripción de las acciones llevadas a cabo en Italia, principalmente por el sector público, para estimular y sostener el mismo. Las soluciones aplicadas en Italia, así como las medidas tomadas, no pueden ni deben imitarse al pie de la letra. Lo importante de estudiarlas es comprender el modo de trabajo que allí existe y cuáles son los factores claves que han permitido su desarrollo sostenido y equilibrado.

De este modo, se pueden diseñar para Argentina  nuevas políticas, tomando en cuenta su cultura, su historia y su situación económica, política y social actual.

 

3.2. DESARROLLO ECONOMICO: VISION LOCAL

El desarrollo económico puede definirse como "el proceso organizado, planificado y concertado de creación de riquezas de un municipio o región, que además de tomar en cuenta los factores productivos o económicos, debe considerar los factores sociales, políticos y ecológicos como elementos que se condicionan recíprocamente"1. En este sentido, se puede hablar de desarrollo económico sustentable, el cual debe considerar los siguientes aspectos: 

  • El Desarrollo Económico: intenta conseguir un crecimiento equilibrado y equitativo de la producción, el comercio y los servicios; que se corresponda con el nivel de crecimiento  de la  población. El mismo debe ser logrado de forma organizada, planificada y consensuada entre los diferentes actores locales.
  • El Desarrollo Social: está estrechamente ligado al desarrollo económico. Busca mejorar los niveles de vida de la población, a través de una mejor distribución de las riquezas logradas con el desarrollo productivo, tratando de garantizar a todos los sectores de la población igualdad de oportunidades.

 

1 Yader Baldizón; Martín Sandino; Nehemías López "Autonomía municipal y desarrollo económico local" (1998)

 

  • Debe beneficiar preferiblemente a grupos vulnerables y permitirles que puedan satisfacer sus necesidades básicas como: el empleo, la vivienda, la salud y la educación. 
  • El Desarrollo Ecológico: se refiere a la utilización de los recursos naturales de la región de forma sustentable, para que puedan ser aprovechados en forma permanente, por las generaciones actuales y las futuras.
  •  El Desarrollo Político: trata de fomentar la democracia local y la participación ciudadana, en cuya actividad los pobladores, sin distingos de ideologías, son agentes activos en la solución de problemas. La democracia no es sólo la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones y en las votaciones, sino también en la forma equitativa de distribución de riquezas y en la satisfacción de las necesidades básicas de la población. 

En palabras del Prof. Emilio Carrillo2: "Favorecer la interrelación "economía - recursos humanos - medio ambiente - tecnología - territorio", apuesta con rotundidad por el desarrollo sostenido, pondera la importancia del desarrollo social, en la convicción de que no hay eficacia económica sin eficacia social e instrumenta mecanismos de descentralización, participación y concertación, aumentando el peso de los entes públicos locales y de la sociedad civil."

 

3.2.1. DESARROLLO ECONOMICO LOCAL

Vale decir entonces que el desarrollo económico local es el proceso por el cual los actores e instituciones locales se movilizan para apoyar las diferentes acciones, tratando de crear, reforzar y preservar actividades y empleos, utilizando los medios y recursos del territorio.

Siguiendo la propuesta de Bennett3, se puede afirmar que el desarrollo económico está basado en 5 elementos fundamentales:

-   Oferta local de recursos humanos, mano de obra calificada y existencia de oportunidades sociales

-     Disponibilidad de terrenos, apropiada localización e infraestructura suficiente

-     Formación de un mercado de capitales y presencia de inversiones

-     Innovación, entrepreneurship y cambio tecnológico

-     Marco de apoyo institucional

Cada uno de estos elementos constituye un factor de producción necesario para el funcionamiento exitoso de la economía y de las estructuras sociales que sostienen cualquier localidad o región. (ver Esquema 3.1). 

Dado que son provistos por diferentes agentes4, es necesario que exista una plena colaboración entre ellos si se quiere  alcanzar el máximo potencial de desarrollo. Lograr esta cooperación requiere de la voluntad para intercambiar información, desarrollar políticas y tomar posiciones conjuntas entre los mismos, y sostener y respaldar dichas posiciones con compromiso y recursos. 

La interacción entre los agentes es llamada "Capacity Building" por Bennett5. Este concepto surge para definir el grado de desarrollo del potencial que éstos poseen para influir positivamente sobre el crecimiento y desarrollo económico de una localidad. Una fuerte "capacity building" indica que los agentes que controlan cada factor de producción toman decisiones que aseguran un pleno cumplimiento de los compromisos asumidos, de modo que cada uno se orienta en la misma dirección y mutuamente sostienen la economía local o regional. Esto no implica necesariamente que todos los agentes coincidan en todas las materias, pero sí requiere que cada agente asuma y cumpla su responsabilidad en el proceso de desarrollo propuesto.

 

2 Emilio Carrillo, profesor de la Universidad de Sevilla - Aporte a Forum DELNET - Diciembre 1998.

3 Bennett and Payne "Local and Regional Economic Development: Renegotiating power under Labour" (2000).

4 Se llaman "agentes" a los individuos o instituciones responsables de asignar recursos o tomar decisiones que influyan sobre los elementos del   desarrollo.

3.2.2. CRECIMIENTO ENDOGENO

Uno de los elementos más importantes para el desarrollo económico local es el Crecimiento Endógeno. Este no es sólo un producto del cambio tecnológico, sino que también incorpora el desarrollo institucional, que incrementa la capacidad productiva de la economía. La teoría del crecimiento endógeno en parte promueve y en parte deriva de reconocer el protagonismo de los agentes impulsores de cambio en las economías modernas. Estos cambios enfatizan la creciente importancia de la capacidad de adaptación de las empresas, el gobierno y otros agentes y personal que deben interactuar con las empresas y generar políticas que estimulen la economía. La eficiencia de esta capacidad de adaptación ha cobrado mayor importancia como resultado de la necesidad de ajustarse al e-commerce y la nueva economía.

La habilidad de una sociedad de absorber y beneficiarse del cambio tecnológico está influenciada por las políticas públicas: a través de la estructura institucional y una legislación apropiada, promoviendo un clima de prioridades y estimulando actitudes educativas y de entrenamiento sustentables. Estas instituciones deberían ser el corazón del proceso de crecimiento.

Un aspecto clave de desarrollo es mejorar la comunicación entre el gobierno (departamentos, agencias, regímenes regulatorios) y los agentes económicos. Un ejemplo de esto es la "Competitiveness White Paper", publicada por el Departament of Trade and Industrie (Reino Unido) en 1998, así como los reportes subsiguientes, ya que son muestra de un modo de impulsar los clusters de negocio locales. Esto se deriva de los argumentos de Michael Porter, que el IIE viene aplicando en sus investigaciones, por el cual se enfatiza que la competitividad de los países, regiones y localidades se deriva de la interacción de cuatro elementos claves, como se muestra en el esquema 3.2. 

 

Fuente:  IIE  -  Elaboración  propia en base a Porter, M. "The  Competitive Advantage  of Nations" (1990) y "On Competition" (1998). 

  • Factores  de  "producción": la disponibilidad de mano de obra calificada, capital, infraestructura y tecnología.
  • Demanda:  la  existencia  de  una demanda  local  suficiente para promover la  generación de información, bienes, habilidades y experiencias entre los agentes, que estimulen  luego el  aprendizaje,  la calidad y la buena performance.
  • Industrias relacionadas y de soporte: La presencia de proveedores y clientes importantes, que sean grandes líderes y formen la base del cluster de desarrollo.
  • Estrategia de negocios y competencia: Las condiciones en que las firmas son creadas, se asocian, compiten o cooperan unas con otras.

5 Por mayor detalle consultar: Bennet and Keebs (1991) o Bennett R. J. og A. McCoshan 1993: Enterprise and Human Resource Development: Local Capacity Building. Paul Chapman Publishing Ltd. London.

El éxito competitivo ocurre cuando cada uno de estos componentes se encuentran presentes en forma simultánea en una localidad o región.

 

3.2.3. EL PAPEL DEL GOBIERNO EN UN ENTORNO CON MULTIPLES AGENTES

Como se mencionara anteriormente, el desarrollo económico local y regional constituye un proceso con multiplicidad de actores, donde sus respectivos gobiernos y sus departamentos constituyen un grupo de fuerzas importantes pero no dominantes. Son los empresarios quienes generan el crecimiento económico, pero es el gobierno un soporte clave para el desarrollo económico a través de su intermediación y de los muchos intereses que genera. Además de promover iniciativas de desarrollo económico local y regional, es función del gobierno estimular intercambios (ver Esquema 3.3) los cuales deberán llevar la información en ambos sentidos, de modo que las políticas públicas que sean iniciadas sean apropiadas y cuenten con el respaldo de los agentes involucrados. Las actuales tendencias políticas muestran un paso desde la tradicional centralización del poder en el gobierno central hacia las localidades y municipios. Por un lado, este fenómeno implica para los gobiernos la asunción de nuevas y mayores responsabilidades con menos recursos, pero al mismo tiempo ha obligado a la búsqueda de soluciones creativas a su problemática y necesidades. 

Fuente: IIE en base a Bennett y Payne.

La descentralización implica una distribución de poder, recursos, decisiones y capacidades del gobierno central a los gobiernos locales. Para que la descentralización tenga éxito, se requiere la voluntad del gobierno central para compartir el poder, y la disposición de los gobiernos locales y las comunidades para asumir nuevas responsabilidades. Vale destacar que la descentralización no implica un debilitamiento del gobierno central. Por el contrario, es posible que contribuya a su fortalecimiento en la medida que le permite concentrarse en sus responsabilidades nacionales.

 

3.2.3.1. GOBIERNO LOCAL

Como se ha visto anteriormente, es posible decir que el rol más importante de los gobiernos nacionales es el establecimiento de un entorno macroeconómico favorable a las estrategias de desarrollo económico local. Como lo muestra la experiencia argentina, la posibilidad de que los gobiernos y las instituciones municipales puedan incidir directamente en objetivos de empleo, ingresos y productividad se enfrenta a grandes restricciones cuando las condiciones generales de crecimiento de la economía nacional no son propicias. Los gobiernos locales, por lo tanto, deberán llevar adelante un "plan estratégico" de acción para posicionarse y poder alcanzar un mayor grado desarrollo.

A continuación, se presentan cuatro estrategias alternativas de desarrollo económico local siguiendo una categorización realizada por Edward Blakely6. En el cuadro 3.1 puede observarse un resumen de las tácticas correspondientes a cada una de ellas:

 

6 Blakely, Edward J. "Planning Local Economic Development. Theory and Practice." (1994)

 

Fuente: IIE en base a Blakely, E. "Planning Local Economic Development" (1994).

 

3.3. LA EXPERIENCIA ITALIANA: REGION DE LA EMILIA ROMAGNA

En los últimos años, la economía italiana se ha destacado por el inminente desarrollo de sus distritos industriales, constituyendo un modelo para los estudiosos del desarrollo económico local. La región de la Emilia Romagna, particularmente, posee características que la destacan de otras regiones italianas e incluso del resto de Europa. Ha experimentado desde los años '50, una expansión de su sistema económico y productivo, perfilándose como un ejemplo de desarrollo basado, fundamentalmente, en un sistema difuso de pequeñas y medianas empresas que poseen un insustituible factor de competitividad gracias a la relación con su territorio.

Se encuentra actualmente entre las regiones europeas con el más alto producto per capita y con el más bajo nivel de desocupación. Sin embargo, los factores de competitividad territorial están distribuidos en modo no homogéneo en el ámbito de la región. El área periférica respecto al centro económico de la Emilia (especialmente las ciudades de Parma y Bologna), vale decir, los Apeninos, el delta del Po y la costa septentrional, presentan diferenciales competitivos que, en el tiempo, se reflejan en una menor capacidad de atraer y/o conservar competencia e iniciativas de los emprendedores.

 

3.3.1. LA EMILIA ROMAGNA: ALGUNOS DATOS

Situada  en  el  centro-norte  de  Italia,  está formada  por  nueve  provincias:  Piacenza, Parma, Reggio Emilia, Modena, Bologna, Ferrara,  Ravenna,  Forli  Cesena  y  Rimini (Ver mapa 3.1).

Ocupa una superficie de 22.123 km2 y posee una  población  de  casi  4  millones  de habitantes7. En relación a la infraestructura, por esta región  pasan  buena  parte de las conexiones entre  el norte y el sur de la península italiana. La mas antigua vía de comunicación es la Vía Emilia, alrededor de la cual se encuentran 7 de las  nueve capitales provinciales  de  la  región (quedando fuera Ferrara y Ravenna).

Cuenta con 3 aeropuertos internacionales (Bologna, Forli y Rimini). El principal puerto de la región es Ravenna, tercero en Italia después de Génova y Venecia.

A continuación, en el Cuadro 3.2, se pueden observar los principales indicadores de la región, considerando su participación a nivel nacional, ofreciéndose además, dicha información para la Región Centro.

 

7 Fuente: Ufficio sistemi statistici e Servizio sistemi informatici e telematici della Regione Emilia Romagna (1999).

 

Fuentes: INDEC - ISTAT - EUROSTAT - CEPAL: Anuario Estadístico de América Latina y El Caribe.

Entre estos indicadores se destaca:

  • La tasa de natalidad (7,2 %o habitantes), que muestra una tendencia al envejecimiento de la población, ya que es cada vez menor la población en edad escolar y mayor la población anciana.
  • La elevada tasa de crecimiento del producto regional per capita, que durante más de diez años ha posicionado a la Emilia Romagna entre las diez primeras regiones europeas.
  • La tasa de desempleo, que durante el último año ha sido la mitad del promedio estimado para los 15 estados miembros de la Unión Europea.
  • Sola, la región constituye casi el 10% del Producto Bruto Interno, y casi el 12% de las exportaciones totales italianas.
  • En los últimos 5 años las exportaciones de manufacturas se han incrementado en un 45%, mientras que para el caso de los servicios este crecimiento ha sido de un 53,4%8 .
  • Existe una empresa cada diez habitantes en la Región  Emilia  Romagna, operando en una economía diferenciada e integrada, donde el sector servicios representa el 63% del PBI, seguido por la Industria (33%) y la Agricultura (4%).
  • Existen más de 400.000 unidades productivas funcionando en la región, de las cuales 130.000 son de naturaleza artesanal, y mas de 3.000 son cooperativas.
  • Alto grado de cohesión social y económica, un alto nivel de educación y formación, una administración pública local eficaz y un espíritu empresarial generalizado.

 

3.3.2. EVOLUCION HISTORICA

Siguiendo la investigación de Sebastiano Brusco9, fueron cuatro los factores principales que contribuyeron al desarrollo de esta región: la aparcería, la ciudad, las escuelas técnicas y las grandes empresas. La difusión de la aparcería10 donde ahora se encuentran los distritos industriales es una característica importante.

El trabajar en unidades familiares (propio de la aparcería) se tradujo en horas de trabajo flexibles, en ahorro en salarios y, consecuentemente, en la realización de inversiones en el producto, en la ideología del trabajo y en el orgullo de la propia empresa. Todos estos elementos continuaron con el tiempo, aún cuando la unidad productiva era la pequeña empresa, formando empresarios que se involucraron directamente en el proceso productivo, que trabajaron a la par con técnicos y trabajadores y que llevaron arraigado  el  sentido  de  la competencia y de la continua mejora del producto. 

 

8 "The drive for development" - www.regione.emilia-romagna.it

9 "Piccole imprese e distretti industriali" (1989).

10 La aparcería es una forma de organización de la actividad agrícola, por la cual el dueño de la tierra y el aparcero se dividen los productos y los útiles provenientes del trabajo de la tierra. De esta manera, el cultivador participa del resultado económico y recibe los beneficios directos.

Por otra parte, los empresarios, a la vez que competían, estaban inmersos en una ideología de cooperación y de búsqueda de consenso, que dio origen a la formación de cooperativas, asociaciones de empresarios y en un entramado de redes que hicieron de estas empresas un verdadero sistema. Las asociaciones se transformaron en reales centros económicos, que favorecieron además de sus propios intereses, la creación de nuevas empresas, otorgándoles asesoramiento financiero y herramientas de gestión: el know-how de la actividad. Las ciudades, por su parte, han contribuido al desarrollo del sistema productivo local funcionando como centros  de circulación de mercadería, como organización comercial y financiera, como circulación de información y como sede del gobierno local. El sistema educativo, y particularmente las escuelas técnicas, han sido relevantes porque han otorgado elementos teóricos al oficio de los obreros, y han contribuido a difundir la cultura de la producción.

Finalmente, un factor de importancia que favoreció la formación de los grandes distritos industriales fue la presencia de una o más grandes empresas en el territorio, que a través de sus procesos de descentralización (décadas del '60 y '70) contribuyeron a  que numerosos técnicos y obreros hayan fundado luego las pequeñas empresas.

Las fuerzas políticas lograron un amplio consenso en esta comunidad, ya que apoyaron a los trabajadores y a los empresarios pequeños, generando además el respaldo de los sindicatos y de las asociaciones de la sociedad civil.

Como se puede observar, la población de la Emilia Romagna se caracterizó por el fuerte sentido de la participación en las organizaciones sociales, en los sindicatos y en la actividad política: Los sindicatos11 cumplieron una importante función de apoyo a las pequeñas empresas, y el aporte sobresaliente que le dieron al sistema productivo ha sido su disponibilidad para cooperar con los empresarios, sin por ello abandonar la representación de sus trabajadores. Efectivamente, los sindicatos se posicionaron como uno de los pilares institucionales de la región, y su acción se orientó fundamentalmente a procurar el desarrollo y evolución del sistema productivo local. Asimismo, las asociaciones que representan a los empresarios (Confederazione Nazionale dell'Artigianato; Confindustria Emilia Romagna; Unione Piccole e Mediane Industrie dell'Emilia Romagna) han desempeñado una función importante para sus afiliados, organizando cursos de formación de acuerdo a los sectores, brindando asistencia técnica, legal, financiera; colaborando con la creación de consorcios y garantizando el acceso al crédito.

 

3.3.3. ORGANIZACION POLÍTICA ACTUAL

Desde la Constitución Italiana se reconoce el nivel regional (o en su defecto, local) de gobierno. De este modo, el estado está organizado en 20 regiones, 5 de las cuales poseen Estatuto Especial (Sicilia, Sardegna, Trentino-Alto Adige, Friuli-Venezia Giulia y Valle d'Aosta), 103 provincias y 8.104 municipios.

El parlamento de la región recibe el nombre de Consiglio Regionale. A nivel legislativo, los poderes pueden ser exclusivos (solamente reconocidos para las regiones con estatuto especial para las materias especificadas), o concurrentes (reconocidos por las regiones de estatuto ordinario para las materias recogidas en el art. 117 de la Constitución: agricultura, ordenación urbana, artesanía, formación profesional, asistencia pública y beneficencia, asistencia sanitaria y hospitalaria, caza y pesca...). Respecto a este tipo de competencia, las regiones pueden legislar de acuerdo a los límites que establecen las leyes estatales, y siempre y cuando sus normas no contradigan los intereses nacionales o de otras regiones.

El órgano ejecutivo de la región es la Giunta o Asamblea Regional. En cuanto a las competencias administrativas de la región, y basándose en el principio de "paralelismo administrativo", las regiones tienen asignadas funciones administrativas en todas las materias en las que tienen competencias legislativas. El Estado puede delegar por ley a las Regiones la ejecución de otras funciones administrativas.

11 Los sindicatos que han operado tradicionalmente en la región han sido la CGIL (Confederazione Generale Italiana del Lavoro); la Cisl (Confederazione Italiana Sindicati Lavorativi) y la Uli (Unione Italiana del Lavoro).

 

La autonomía financiera de las Regiones está coordinada con la financiación pública del Estado, provincias y municipios. Los impuestos propios y la participación de los impuestos estatales son proporcionales a las necesidades de cada región para que puedan cubrir así todos los gastos. El Estado asigna a ciertas regiones contribuciones específicas (para destinos específicos y especialmente para explotar las regiones del Sur así como las islas).

El control estatal de las leyes regionales se ejerce a través de un órgano especial llamado Comisario del Gobierno, que tiene presencia en cada una de las capitales de región y que opera como vínculo de unión entre regiones y Gobierno, y con facultad de revocar las leyes consideradas viciadas por el Consejo Regional. Con respecto a los actos administrativos, el Control sobre las regulaciones (no sólo de legitimidad) se llevará a cabo por la Comisión de Control Estatal (no atañe a la autonomía de la organización) y también sobre aquellos actos que surgen del cumplimiento de las obligaciones resultado de ser miembros de la Unión Europea. El sistema de control se lleva a cabo por las denominadas Leyes de Bassanini (Ver Recuadro 3.1). El Parlamento nacional italiano está compuesto por la Cámara de los Diputados y el Senado. El Senado de la República es  elegido sobre  la  base regional, y está compuesto por 315 senadores. En la actual  reforma constitucional italiana, el Comité Nacional Parlamentario está compuesto por un tercio de los Presidentes de las regiones y se prevé que de otro tercio de las provincias autónomas.

En cuanto a la participación internacional, las regiones tienen la posibilidad de proyectar programas indicando el lugar, momento, finalidad, gasto previsto, etc. El programa debe ser comunicado a la Presidencia del Consejo de Ministros, a los Comisarios del Gobierno y a otras administraciones interesadas. Las regiones deben estar coordinadas con los órganos estatales y las entidades nacionales que operan en el extranjero.

En cuanto a la participación comunitaria, las regiones y las provincias autónomas pueden tener relación con las oficinas y órganos comunitarios, para desarrollar: la proyección y ejecución de las iniciativas comunitarias de interés regional, la  ejecución de Reglamentos y Directivas en  materias de su competencia en el territorio regional, mejor uso de los fondos comunitarios destinados a las iniciativas regionales, cooperación regional y programas regionales. Las regiones pueden desarrollar actividades  de  formación  sobre  información y documentación de normas legislativas que deben ser sometidas al examen de la Comisión. Las regiones no participan de las reuniones del Consejo Europeo, pero sí en los Comités de control de los Fondos Estructurales. cial (Sicilia, Sardegna, Trentino-Alto Adige, Friuli-Venezia Giulia y Valle d'Aosta), 103 provincias y 8.104 municipios.

El parlamento de la región recibe el nombre de Consiglio Regionale.

A nivel legislativo, los poderes pueden ser exclusivos (solamente reconocidos para las regiones con estatuto especial para las materias especificadas), o concurrentes (reconocidos por las regiones de estatuto ordinario para las materias recogidas en el art. 117 de la Constitución: agricultura, ordenación urbana, artesanía, formación profesional, asistencia pública y beneficencia, asistencia sanitaria y hospitalaria, caza y pesca...). Respecto a este tipo de competencia, las regiones pueden legislar de acuerdo a los límites que establecen las leyes estatales, y siempre y cuando sus normas no contradigan los intereses nacionales o de otras regiones.

El órgano ejecutivo de la región es la Giunta o Asamblea Regional. En cuanto a las competencias administrativas de la región, y basándose en el principio de "paralelismo administrativo", las regiones tienen asignadas funciones administrativas en todas las materias en las que tienen competencias legislativas. El Estado puede delegar por ley a las Regiones la ejecución de otras funciones administrativas.

La autonomía financiera de las Regiones está coordinada con la financiación pública del Estado, provincias y municipios. Los impuestos  propios y la participación de los impuestos estatales son proporcionales a las necesidades de cada región para que puedan cubrir así todos los gastos. El Estado asigna a ciertas regiones contribuciones específicas (para destinos específicos y especialmente para explotar las regiones del Sur así como las islas).

El control estatal de las leyes regionales se ejerce a través de un órgano especial llamado Comisario  del Gobierno, que tiene presencia en cada una de las capitales de región y que opera como vínculo de unión entre regiones y Gobierno, y con facultad de revocar las leyes consideradas viciadas por el Consejo Regional. Con respecto a los actos administrativos, el Control sobre las regulaciones (no sólo de legitimidad) se llevará a cabo por la Comisión de Control Estatal (no atañe a la autonomía de la organización) y también sobre aquellos actos que surgen del cumplimiento de las obligaciones resultado de ser miembros de la Unión Europea. El sistema de control se lleva a cabo por las denominadas Leyes de Bassanini (Ver Recuadro 3.1). El Parlamento nacional italiano está compuesto por la Cámara de los Diputados y el Senado. El Senado de la República es  elegido sobre la base regional, y está compuesto por 315 senadores.  En  la  actual  reforma constitucional italiana, el Comité Nacional Parlamentario está compuesto por un tercio de los Presidentes de las regiones y se prevé que de otro tercio de las provincias autónomas.

En cuanto a la participación internacional, las regiones tienen la posibilidad de proyectar programas indicando el lugar, momento, finalidad, gasto previsto, etc. El programa debe ser comunicado a la Presidencia del Consejo de Ministros, a los Comisarios del Gobierno y a otras administraciones interesadas. Las regiones deben estar coordinadas con los órganos estatales y las entidades nacionales que operan en el extranjero. En cuanto a la participación comunitaria, las regiones y las provincias autónomas pueden tener relación con las oficinas y órganos comunitarios, para desarrollar: la proyección y ejecución de las iniciativas comunitarias de interés regional, la ejecución de Reglamentos y Directivas en  materias de su competencia en el territorio regional, mejor uso de los fondos comunitarios destinados a las iniciativas regionales, cooperación regional y programas regionales. Las regiones pueden desarrollar actividades de formación sobre información y documentación de normas legislativas que deben ser sometidas al examen de la Comisión. Las regiones no participan de las reuniones del Consejo Europeo, pero sí en los Comités de control de los Fondos Estructurales.

 

RECUADRO 3.1: ANTECEDENTES DE MEDIDAS DE POLÍTICA DE ECONOMÍA INDUSTRIAL Y DESARROLLO LOCAL: LA LEY BASSANINI

La ley 59/97, conocida como Bassanini, es la norma que ha señalado el inicio del proceso de reforma de la Administración Pública, con la consiguiente simplificación de las relaciones entre los ciudadanos y los entes públicos. La ley se subdivide en 4 puntos:

1) Transferencia de las funciones legislativas y administrativas a las regiones y otros entes locales menores. Basándose en el principio de subsidiariedad (para cada función se individualiza el organismo más cercano a los ciudadanos), cooperación (nación, regiones y entes locales deberán coordinarse entre sí) y autonomía (los entes locales son autónomos y responden por todos los otros gastos), a las regiones y a los entes locales pasan todas las funciones y poderes de tipo administrativo , excepto algunas materias que permanecen reservadas al Estado. A las regiones, entonces, viene reconocida la autoridad de intervenir en el proceso legislativo de la Unión  Europea, cuando  las  leyes  comunitarias  tratan  materias  de competencia regional.

2)  Reforma  de  las  administraciones  centrales,  los  entes  públicos  y  las  instituciones. Se ha dispuesto una reorganización de los ministerios y de los entes públicos, siguiendo el criterio de eficiencia y flexibilidad. Además, se completa la privatización de las relaciones de trabajo de los empleados públicos, siendo de aplicación las mismas reglas vigentes para los empleados privados.

3)  Delegación y simplificación de los procedimientos administrativos. Para disminuir la enorme cantidad de leyes presentes en el ordenamiento legal italiano, la reforma Bassanini dispone la más amplia desregulación y la simplificación de los procedimientos administrativos. Con este fin se han seleccionado 112 procedimientos sobre los cuales intervenir de inmediato.

4) Autonomía educativa. A las instituciones educativas se les han atribuído la plena autonomía administrativa, organizativa y didáctica. Esta ley ha dado fin a aquel Estado definido como el "Federalismo Administrativo", esto es una descentralización de las funciones estatales, sin cambiar la Constitución. 

Hasta el momento solo seis regiones (Emilia Romagna, Toscana, Liguria, Marche, Lombardia Basilicata) han actuado según lo dispuesto por la ley Bassanini, en el resto de Italia el proceso de descentralización administrativa debe ser todavía completado.

 

3.3.4. EL ERVET

La Región opera a través de ERVET S.A. (Ente Regionale per la Valutazione Economica del Territorio), el cual se presenta como el instrumento de actuación de la estrategia industrial y de desarrollo económico de la Región Emilia Romagna. El mencionado ente fue creado en 1974, con la misión de dotar a la estructura administrativa regional de instrumentos capaces de intervenir en los sectores productivos locales. La primera intención de ERVET fue la de procurar el equilibrio del territorio a través del diseño y la implementación de áreas preparadas para la ubicación de centros industriales, principalmente de pequeñas y medianas empresas. Junto a estas iniciativas se ha desarrollado, con el correr de los años, una amplia actividad de investigación económica y social concentrada principalmente en los sectores productivos más difundidos y sus relativos distritos industriales, con el objetivo de individualizar puntos débiles para organizar servicios de apoyo a las empresas. Este es el origen, en los años '80, de los Centros de Servicios, el llamado "Sistema ERVET".

En particular, ERVET:

  • Desempeña funciones de cabeza de grupo, coordinando las actividades de los Centros de Servicio y favoreciendo, en una lógica integrada, la realización de proyectos multidisciplinarios y plurisectoriales.
  • Elabora investigaciones y estudios económicos y territoriales.
  • Desarrolla actividades de asistencia técnica a la Región para la difusión de información y para la evaluación y seguimiento de algunos  instrumentos  legislativos.  De esta manera, favorece no sólo una participación difundida de las empresas, sino también acorta los tiempos de las reparticiones de los fondos.
  • Desarrolla acciones de animación económica y gestión ambiental, así como las previstas por los programas de intervención financiera de los Fondos Estructurales de la Unión Europea  Objetivo 2 y 5b de la Región Emilia Romagna (se trata respectivamente de las áreas en riesgo de decline industrial y de las áreas rurales desfavorecidas). El objetivo de las actividades de animación radica en difundir entre las empresas, principalmente pequeñas y medianas, el conocimiento y la utilización de los incentivos y de otras oportunidades puestas en marcha para estas áreas de los programas europeos.

En los últimos años, el Sistema ERVET ha reorientado su actividad, respondiendo a un nuevo escenario regional y mundial. Se resolvió en el año 1993, ampliar la gama de actividades a fin de potenciar y diversificar la propia intervención sobre el sistema productivo regional, tomando como ejes las siguientes líneas de acción, desarrolladas directamente o a través de los Centros que forman parte del sistema:

  • Valorización del sistema industrial regional
  • Valorización económica y social del territorio
  • Asistencia técnica a la Región Emilia Romagna

Las tres tipologías de actividad están estrechamente integradas, dado que los conocimientos que se adquieren en cualquiera de ellas sirve para el desarrollo adecuado de las otras. De las intervenciones de ERVET para la valorización del tejido empresarial surgen iniciativas orientadas a la valorización del territorio. A su vez, los conocimientos y experiencias acumulados en los dos primeros campos, serán aprovechados para desarrollar actividades de asistencia técnica en la región. Además, por encargo de la Comisión Europea y de otros organismo internacionales, ERVET colabora en proyectos de asistencia técnica y de cooperación con varios países del mundo.

Son socios principales de ERVET: Región Emilia Romagna (con un aporte del 80,04 % del capital del ERVET), Rolo Banca 1473 S.A. (4,13 %), Banca Monte dei Paschi di Siena S.A. (2,47 %), Istituto Bancario San Paolo di Torino S.A. (1,90 %) y Emilia Romagna Popolare Societa Financiaria di Partecipazioni S.A. (1,56 %), entre otras.

Las Agencias y los Centros de Servicios más importantes que forman parte del sistema ERVET son: ASTER (Agencia para el Desarrollo Tecnológico de Emilia Romagna), CITER (Centro de Información Textil), Centro Cerámico, CERCAL (Centro de Servicios para la Calificación del Sector del Calzado), CERMET (Centro Regional para la Investigación y las Medidas de Calidad, CESMA (Centro de Servicios de Mecánica Agrícola, DEMOCENTER (Centro de Servicios para la Difusión de la Automatización Industrial).

 

3.3.5. EL CONTEXTO INTERNACIONAL: LA UNION EUROPEA

En la actualidad, el escenario europeo asume la pérdida de competencias del Estado en el terreno económico, la fragmentación de las sociedades nacionales y el decline de instituciones nacionales, llámese partidos políticos, sindicato, iglesia, etc. Es en este contexto que la Unión Europea está construyendo y estructurando un política "europea". En esta nueva estrategia, las regiones se han posicionado como las protagonistas. En otras palabras, el "policy making" de la Unión Europea ha incluido como actor relevante a la región, estableciendo de esta forma una relación trilateral entre la Comisión Europea, los gobiernos nacionales y las administraciones regionales, en lo que se refiere a desarrollo local, empleo y medio ambiente12. La intención es lograr una concertación entre los distintos niveles de gobierno, involucrando a los actores destinatarios de la política y distintos sujetos institucionales, en la búsqueda de oportunidades de desarrollo local. Se puede afirmar que la dirección que ha tomado la estrategia industrial de la Unión Europea se orienta a considerar a las pequeñas y medianas empresas como fuentes de desarrollo y a otorgar  a  las regiones  la función de orientar y sostener el mismo. El objetivo de la política regional de la Unión Europea es que todos los esfuerzos que realiza a través de sus estados miembros afecten a todas las regiones, que y los ciudadanos puedan beneficiarse a pleno del mercado interno y de la unión económica y monetaria.

La Unión Europea cuenta en este momento con Cuatro Fondos  Estructurales13, destinados a brindar financiamiento a aquellas regiones con problemas estructurales de desarrollo, para lograr un mejor equilibrio. La reforma de los Fondos Estructurales de la Unión Europea, llevada a cabo el 1 de enero de 1989, ha sido una de las medidas que mejor representa el cambio de enfoque de la Unión Europea14. Su objetivo radica en apuntalar las zonas más desfavorecidas de Europa, a través de intervenciones focalizadas en un área territorial, gestionadas y administradas por los diversos sujetos del ámbito público y privado. De acuerdo con lo anterior, la Unión Europea interviene dando origen a programas específicos que difieren de acuerdo a la problemática de cada región y que involucran, en cada una de las fases de la acción pública, a los sectores afectados directamente por la problemática que se intenta resolver, teniendo a la región como actor relevante.

12 Ver Libro Blanco, Unión Europea

13 DelNet & ASTER, Agenzia per lo Sviluppo Tecnologico dell'Emilia Romagna - « La Región Emilia Romagna, Italia y el Sistema ERVET : Una experiencia integral y concertada de desarrollo regional » (1999)

14 Los Objetivos prioritarios de la UE hasta fines de 1999 son: Objetivo 1 :promover el desarrollo y la adaptación estructural de las regiones en retardo de desarrollo Objetivo 2 : reconvertir las regiones fronterizas o partes de regiones gravemente golpeadas por el declino industrial

Objetivo 3 : luchar contra la desocupación de larga duración

Objetivo 4 : facilitar la inserción laboral de los jóvenes

Objetivo 5a : acelerar la adaptación de las estructuras agrarias

Objetivo 5b : promover el desarrollo de las zonas rurales

Los problemas y objetivos planteados en relación con la Región Emilia Romagna son los siguientes:

  • Emilia Romagna - Objetivo 2 (áreas en riesgo de decline industrial 1994-1996) - Diciembre/1994 La Comisión Europea aprobó el Documento Unico de Programación (DOCUP) 1994-1996, que comprende las zonas incluidas en el Objetivo 2 para la Emilia Romagna. Con esta contribución, la Unión Europea sostiene la reconversión económica y social de dos zonas industriales en decline (dos áreas contiguas a las provincias de Modena y Reggio Emilia, que comprenden diez municipalidades y 154.000 habitantes). El objetivo general consiste en crear 930 puestos de trabajo y en conservar cerca de 650.

Se han definido cuatro acciones prioritarias a fin de crear nuevos puestos de trabajo:

1.  sostener la creación de nuevas empresas, preferentemente en sectores innovadores

2.  consolidar las PyMEs con especialización tradicional

3.  incentivar la transferencia de tecnología e innovación

4.  valorizar el capital humano 

  • Emilia Romagna - Objetivo 2 (1997-1999) - Mayo/1997 Para el período 1997-1999 se han considerado las zonas industriales de Ferrara, Copparo y Ro. Actualmente se incluyen 13 municipios con una población total estimada de 153.000 habitantes. El principal objetivo del nuevo DOCUP es el de relacionar esta zona con aquella de Reggio-Modena, y reforzar de esta manera, la competitividad del área industrial Este-Oeste, creando oportunidades de desarrollo económico para el conjunto de la región. El programa está destinado mayormente al sostenimiento de las PyMEs, la creación de nuevas empresas y la promoción de la calidad, la innovación y la diversificación productiva. 
  • Emilia Romagna - Objetivo 5b (áreas rurales desfavorecidas 1994-1999) - Diciembre/1994 Las medidas directas a fin de desarrollar las zonas rurales de Emilia Romagna abarcan 84 municipios ubicados en el área de los Apeninos y en la provincia de Ferrara, con una población estimada total de 263.500 habitantes. La contribución comunitaria está destinada a contener el éxodo rural y favorecer las oportunidades de empleo, mejorando las condiciones de vida de la población. 

La estrategia de desarrollo de las zonas rurales de la Emilia Romagna persigue tres prioridades: reestructuración del paisaje rural, diversificación de la producción y tutela y valorización del ambiente.

 

3.4. EL APORTE DEL "MODELO EMILIANO" A LA REALIDAD ARGENTINA

En el "modelo Emiliano" (Ver Recuadro 3.2), el crecimiento industrial resulta no sólo de procesos económicos espontáneos y auto-organizados, sino también de iniciativas institucionales encaminadas a crear un entorno favorable para el desarrollo de las empresas. A mediados de los años 70, el gobierno regional recientemente constituido, interpretó de forma "creativa" los limitados poderes transferidos por el gobierno central (en materias tales como formación profesional, agricultura y artesanía) y diseñó su propia política industrial. ERVET se creó, pues, para experimentar, conjuntamente con las asociaciones empresariales y las administraciones locales, nuevas iniciativas en apoyo de una economía basada, casi por completo, en las pequeñas y las micro-empresas. Inicialmente, se crearon polos industriales con infraestructuras y servicios comunes, cooperativas de crédito para pequeños empresarios y actividades de formación de recursos humanos. En los años 80, se establecieron centros de servicios sectoriales para las industrias locales de géneros de punto, calzado, maquinaria agrícola, máquinas herramienta, trabajado de metales, cerámica y construcción. Cabe subrayar tres aspectos clave de esta experiencia: 

  • La unidad sobre la que se actúa. El objetivo no es una empresa individual, sino una red de empresas. Así pues, se diseñan servicios para aumentar el nivel de conocimientos y para introducir nuevas aptitudes en todo el tejido productivo local y, al mismo tiempo, se refuerzan los procesos de cooperación y formación de redes.
  • La naturaleza de las medidas. Se otorga una clara prioridad a proporcionar directamente servicios innovadores, más que incentivos económicos. Además de las limitaciones presupuestarias (regionales), esto deriva de la experiencia de que las pequeñas empresas no suelen estar dispuestas a pagar (porque no pueden o porque no quieren) los servicios orientados a necesidades todavía latentes, y que sólo son rentables a medio plazo.
  • Los participantes en la política. Las iniciativas se formulan y ejecutan con la participación, de abajo hacia arriba, de los principales grupos de intereses locales, tanto públicos como privados.

 

RECUADRO 3.2: EL "MODELO EMILIANO"

Las bases del "Modelo Emiliano" pueden resumirse en:

  • Un aparato productivo muy fragmentado pero también muy integrado en áreas territoriales delimitadas.
  • Una integración proporcionada entre actividades agrícolas, manufactureras e industriales.
  • Una fuerte tendencia de la estructura industrial hacia la exportación.
  • Un espíritu empresarial dinámico y difundido.
  • La división del trabajo dentro de cada ciclo productivo entre empresas independientes y especializadas, interconectadas por relaciones productivas de cuasi-mercado
  • La falta de grandes metrópolis; por el contrario, la presencia de muchas áreas urbanas diseminadas en el territorio.
  • Estabilidad en las relaciones industriales que reducen el impacto de conflicto y tensiones que acompañan a los procesos de modernización.
  • Una gran atención a los recursos humanos, con presencia de estructuras y actividades de formación en todo el territorio regional, y dirigidas a todos los estratos sociales.
  • La presencia de autoridades locales en general, eficaces y activas en el apoyo al desarrollo económico y de la calidad de vida, ya sea a través de iniciativas a nivel local/municipal, o con ejecución coordinada de líneas regionales de política industrial.
  • Política de apoyo al desarrollo socio-económico por parte del gobierno de centro-izquierda, que buscó crear un buen equilibrio entre el crecimiento económico y el desarrollo social.
  • Una importante tradición de asociativismo y cooperativismo, sea a nivel de empresa (asociaciones empresariales, consorcios, cooperativas), o de trabajadores (organizados en sindicatos pero también en cooperativas de trabajo, de consumo, etc.)
  • La colaboración entre actores públicos y privados y la tradición de la negociación y de la "armonización", para llegar a decisiones compartidas y aceptadas por todas las partes.

3.4.1. EJECUCION DE PROYECTOS DE ASISTENCIA TECNICA

El intento de transferir el "Modelo Emiliano" a la realidad argentina se basa en asumir que son los contextos locales los que han de orientar las acciones locales, y que las intervenciones desde arriba, destinadas a reproducir paradigmas  específicos (como "incubadoras", parques científicos o tecnológicos, etc.) pueden fracasar fácilmente. El modelo debe utilizarse, pues, básicamente, como una guía conceptual, adaptándolo continuamente, en función a las condiciones iniciales locales y en las reacciones de las contrapartes involucradas. Debe tenerse en cuenta que los obstáculos para desencadenar un proceso significativo de renovación y mejora Las bases del "Modelo Emiliano" pueden resumirse en:

Un aparato productivo muy fragmentado pero también muy integrado en áreas territoriales delimitadas. Una integración proporcionada entre actividades agrícolas, manufactureras e industriales. Una fuerte tendencia de la estructura industrial hacia la exportación.

Un espíritu empresarial dinámico y difundido. La división del trabajo dentro de cada ciclo productivo entre empresas independientes y especializadas, interconectadas por relaciones productivas de cuasi-mercado La falta de grandes metrópolis; por el contrario, la presencia de muchas áreas urbanas diseminadas en el territorio.

Estabilidad en las relaciones industriales que reducen el impacto de conflicto y tensiones que acompañan a los procesos de modernización.

Una gran atención a los recursos humanos, con presencia de estructuras y actividades de formación en todo el territorio regional, y dirigidas a todos los estratos sociales. La presencia de autoridades locales en general, eficaces y activas en el apoyo al desarrollo económico y de la calidad de vida, ya sea a través de iniciativas a nivel local/municipal, o con ejecución coordinada de líneas regionales de política industrial. Política de apoyo al desarrollo socio-económico por parte del gobierno de centro-izquierda, que buscó crear un buen equilibrio entre el crecimiento económico y el desarrollo social. Una importante tradición de asociativismo y cooperativismo, sea a nivel de empresa (asociaciones empresariales, consorcios, cooperativas), o de trabajadores (organizados en sindicatos pero también en cooperativas de trabajo, de consumo, etc.) La colaboración entre actores públicos y privados y la tradición de la negociación y de la "armonización", para llegar a decisiones compartidas y aceptadas por todas las partes.

En el sector industrial no son tanto técnicos como políticos, sociales y culturales. Resulta muy difícil manejar los problemas que llevan aparejados las actitudes cambiantes, las funciones y la distribución de poder en y entre las empresas industriales y las asociaciones comerciales (a menudo numerosas y fragmentadas) que las representan. Estas actúan sobre todo como antagonistas del gobierno local, más que como estrategas y proveedores de servicios para sus asociados.

Por lo tanto, en paralelo con los esfuerzos orientados a transferir "unidades tecnológicas" simples (una máquina, información técnica), que son muy útiles para adquirir un conocimiento más profundo de los sistemas de producción locales y ganar la confianza de las contrapartes empresariales, se deberían iniciar también otros esfuerzos que desencadenen una dinámica compleja en los sistemas productivos locales. El objetivo sería estimular el diálogo entre empresas, capaz de dar lugar a nuevas redes o "clusters" industriales, y el diálogo con las instituciones técnicas locales, así como con expertos extranjeros, de modo que las empresas comiencen a solicitar innovaciones (e incluso a generarlas), en lugar de tratar de forzar que se realicen innovaciones sobre ellas.

Por estas razones, la práctica establecida en Italia indica que la secuencia de acciones a seguir comienza con la organización (conjuntamente con las asociaciones empresariales locales) de seminarios de concientización sobre las limitaciones de los productos y procesos actuales, en cuanto a calidad, flexibilidad y eficiencia.

Posteriormente, se puede solicitar la colaboración entre empresas, y entre éstas y las universidades, centrosmpúblicos de investigación, laboratorios tecnológicos locales, y con empresas extranjeras participantes en el proyecto. Finalmente, iniciar las actuaciones tecnológicas o de servicios propiamente dichas.

Como consecuencia, algunas actividades y resultados importantes de los proyectos están más relacionados con los cambios en la dinámica organizativa que con los propios temas técnicos. Se pueden resumir como sigue:

  • Creación de instituciones y formación de funcionarios.
  • Estímulo del diálogo entre los agentes locales y de sesiones de negociación "neutrales", con participación del gobierno, sindicatos y asociaciones industriales.
  • Fortalecimiento de un proceso de creación de "clusters" y redes, mediante un comportamiento competitivo/cooperativo y una participación activa del tejido productivo local.
  • Estímulo de un nuevo interés y actividades autónomas paralelas sobre temas innovadores o "candentes" que hayan aparecido.
 

3.4.2. LECCIONES QUE PUEDEN APRENDERSE

Admitiendo que la creación de "clusters" de pequeñas empresas puede ser un sistema válido para la industrialización en los países en vías de desarrollo, de la ejecución de los proyectos citados anteriormente se pueden deducir algunas lecciones:

1. Los responsables de la política industrial se enfrentan siempre a un dilema en la asignación de recursos:

Aunque quisieran reforzar a los agentes y partes más débiles de un sector determinado, saben que las oportunidades de obtener mejores y más rápidos resultados son más altas si apoyan a los más fuertes. Este dilema se reafirma y se complica en el caso de la asistencia técnica internacional, debido a una serie de factores que actúan en direcciones opuestas. En primer término, la propia cooperación se suele legitimar, hasta cierto punto, por consideraciones de equidad y por objetivos sociales. En segundo lugar, se esperan normalmente resultados a corto plazo, que son vitales para la evaluación de un proyecto. En tercer lugar, es intrínsecamente más difícil para las agencias extranjeras saber quién se encuentra en posición más débil o más fuerte. En cuarto lugar, este conocimiento inevitablemente es filtrado por interlocutores locales, cuya afiliación política no puede dejar de tenerse en cuenta.

2. En relación con el diseño y gestión de programas de cooperación, estas observaciones conllevan a recomendar lo siguiente:

a)    Un equilibrio preliminar explícito y realista (y un acuerdo político acerca de él) entre los objetivos sociales y económicos que debe alcanzar el proyecto, dentro de unos plazos de tiempo determinados;

b)    Disposiciones flexibles en las cláusulas del proyecto que permitan consensuar el orden de prioridad de subsectores y beneficiarios, mediante la consulta con las partes interesadas;

c)    Una clara distinción entre una fase de demostración, basada en los proyectos piloto, cuyo objetivo sea ensayar, verificar y modificar las acciones que se ejecuten en función de las necesidades que surjan; y una fase normal de operación, que también debe recibir apoyo económico externo, pero posiblemente en menor cuantía y de forma diferente. 

3. Asimismo, se necesitan compromisos de asistencia y cooperación interinstitucional a largo plazo, si se pretende lograr procesos de cambio autosostenibles, de tipo "sistémico", es decir, el desarrollo de toda la región. Programas de asistencia directa para PyMEs y organismos especiales de apoyo han existido en Argentina desde hace algunos años, a menudo con el asesoramiento de organizaciones internacionales de ayuda. Sin embargo, las evaluaciones de este tipo de asistencia muestran que, con frecuencia, ésta se convierte en intervenciones aisladas y casi siempre se caracteriza por las limitaciones que imponen la centralización administrativa y los formalismos legales.

4. En la mayoría de los países en vías de desarrollo, el principal problema de las pequeñas empresas es su aislamiento e impotencia, particularmente en un entorno socio-político que favorece a las grandes empresas. Por otra parte, debido a sus recursos limitados y a su falta de capacidad de negociación, los pequeños empresarios a menudo terminan como simples subcontratistas, con un grado de dependencia económica que se asemeja al "trabajo asalariado". Fomentar la creación de "clusters" y la especialización inter-empresas es esencial, ya que sólo la eficacia colectiva puede compensar el déficit de recursos de las PyMEs y mejorar su status político, integrándolas en redes mayores de cooperación. Los centros de servicios empresariales pueden desempeñar un importante papel instrumental y han demostrado que ejercen una fuerte atracción sobre todos los implicados.

5. La política de desarrollo de las PyMEs, incluida la provisión de servicios de transferencia de tecnología e innovación, debe basarse esencialmente en el consenso y la concertación, implicando a los trabajadores y los empresarios, en forma directa o a través de sus organizaciones y asociaciones. Además:

a)    Debe ser descentralizada, esto es, ejecutada a nivel local.

b)  Debe tratar de obtener una amplia participación, no sólo en la fase de diseño y planificación estratégica, sino también durante la fase de ejecución.

c)    Debe basarse en una visión y en alianzas estratégicas.

d)   Debe abordar todos los aspectos relacionados con los recursos humanos, la información, la financiación y la infraestructura, pues las medidas de apoyo aisladas ya no se consideran suficientes para impulsar el desarrollo de las empresas pequeñas.

e)    Debe ponerse en práctica mediante el acuerdo y los esfuerzos mutuos de los agentes públicos y privados. 

6. A pesar de que, a menudo, las autoridades locales y las empresas punteras tienden a favorecer las soluciones técnicas más avanzadas, es mejor orientarse hacia tecnologías intermedias, para evitar el riesgo de que aparezcan grupos monopolísticos de empresas, especialmente si se tienen en cuenta problemas sociales y de equidad, y asimismo adaptarlas más rápidamente. Para las empresas pequeñas de los países en vías de desarrollo, el acceso a la tecnología es más difícil. Para garantizar la posibilidad de que se transfieran tecnologías es esencial la existencia de una estructura local, que suministre tecnología nueva y de segunda mano, así como un servicio de reparaciones. También se debe estimular una fuerte interacción entre las pequeñas empresas y las universidades o los laboratorios tecnológicos, y ello desde la fase inicial de evaluación de las necesidades tecnológicas.

7. Los procesos de integración regional y de globalización refuerzan las oportunidades (y las amenazas) de todo tipo, así como la impresión de estar perdidos y ser incapaces de manejar el flujo de información relacionado con ellos. Es vital encontrar sentido a todo esto, y ello deriva, en gran parte, de un proceso social colectivo de generación de "imagen". A este respecto, el consenso sobre el diseño de un centro de servicios, es decir, una entidad que aborde las necesidades y objetivos comunes, se ha mostrado muy eficaz. Una vez en funcionamiento, un centro de servicios puede contribuir a filtrar y predigerir la sobrecarga de información, y a convertir el "ruido" en información valiosa. Además, puede contribuir también al proceso de cooperación inter-empresarial, atrayendo a empresas extranjeras a aliarse con universidades y empresas locales. En último término, esto puede contribuir a ensanchar la base de conocimientos de la economía y a estimular el proceso de creación de empresas y, por ende, de empleo.

 

3.5. PROPUESTAS DE ACCION: IDEAS

Estrategia articulada. En cada país, hay necesidad de un compromiso político claro y verificable a favor de la descentralización. Dicho compromiso debe expresarse en una estrategia articulada, acompañada de instrumentos operativos, un detallado plan de acción y un cronograma de ejecución. El plan deberá ser el resultado de un proceso colaborativo entre el gobierno central, las municipalidades y la sociedad civil y deberá incluir, además, los mecanismos de coordinación inter-institucional.

Sistema de monitoreo. Como parte del plan de acción se debe establecer un sistema de monitoreo con indicadores de avance precisos. Este sistema de monitoreo constituirá una importante herramienta de revisión y ajuste del proceso de descentralización para los gobiernos, las agencias de cooperación y la sociedad civil.

Desarrollo de capacidades. La capacitación es clave para el éxito de la descentralización. Las actividades de capacitación y fortalecimiento institucional deben contemplar el desarrollo profesional, la asistencia técnica, la educación y el diseño de un sistema de acompañamiento y apoyo. La capacitación debe llevarse a cabo paralelamente al proceso de descentralización.

Consideraciones fiscales. Los gobiernos centrales deberán organizar el proceso de descentralización, asegurándose que haya correspondencia entre la transferencia de responsabilidades y de recursos financieros, de tal manera que el proceso no mine las finanzas públicas nacionales o locales.

Colaboración municipal. Debe promoverse la asociación para el trabajo conjunto de las municipalidades débiles, con el fin de mejorar la eficiencia y de materializar economías de escala.

Sustentabilidad de las finanzas locales. Los gobiernos deben asegurar la sustentabilidad y autonomía financiera de las municipalidades. Esto requiere de políticas, instrumentos y mecanismos que permitan un manejo profesional y moderno de las finanzas municipales, especialmente en lo relacionado con la recaudación de impuestos, el manejo del endeudamiento y los presupuestos.

Requerimientos de desarrollo institucional. Se deberán asignar recursos para el desarrollo de las instituciones que apoyan el proceso de descentralización. Estas pueden incluir intermediarios financieros del gobierno, del sector privado o de las ONGs, así como instituciones de capacitación y asociaciones.

Participación local en la prevención de desastres. Dado que el peso de la prevención y atención de desastres recae sobre funcionarios locales y las comunidades, se deberán usar metodologías participativas para diseñar un sistema adecuado de prevención y respuesta a los desastres.

Participación local en la reconstrucción y en la transformación. La participación de los actores locales es determinante para el éxito de los planes de reconstrucción y transformación. De ahí la importancia de involucrar dichos actores en la identificación, priorización, ejecución, financiamiento, supervisión y mantenimiento de los proyectos. Los programas y estrategias derivados de la cooperación bilateral y multilateral, deben prestar atención al aporte local y a la inclusión de mecanismos dirigidos a impedir que se genere una cultura de dependencia de la ayuda externa.

3.6. CONCLUSIONES

A lo largo del presente capítulo se ha realizado una breve descripción de la realidad italiana y específicamente, de la Emilia Romagna, como así también de sus sistemas social, político y económico, promotores de su alto nivel de desarrollo. Como se expresara anteriormente, sirva esta descripción para tomar nuevos ejemplos e ideas, y aprender de los éxitos y fracasos de los proyectos que se han aplicado.

Como es lógico, se deberán tomar en cuenta las distintas realidades en ambos casos. Como ejemplo se puede decir que, a diferencia de los estados europeos que se encuentran bajo la tutela de la Comunidad Europea, Argentina carece de la ayuda económica que le permita subsidiar y fomentar el desarrollo de las localidades y regiones con mayores desventajas. Sin embargo, la presencia del Mercosur significó una oportunidad, sobre todo para la actividad de las PyMEs, quienes se vieron beneficiadas al comenzar a exportar gracias a la formación del bloque económico. Por lo tanto, continuar promoviendo el desarrollo del Mercosur debería constituir uno de los objetivos prioritarios del Estado nacional.

Otro elemento de fundamental importancia es el factor humano y social. El éxito obtenido en la experiencia de regionalización en la Emilia Romagna responde a una característica humana y social, inserta en un entorno natural favorable. En este sentido, para el caso de la Región Centro se debe destacar la calidad y cantidad de los recursos humanos disponibles, gracias a la presencia de importantes universidades e institutos de formación.

Estimular el desarrollo del factor humano, promoviendo la investigación., la innovación y la creatividad, puede constituirse una de las claves para el éxito de los planes de desarrollo propuestos. Por otra parte, la creciente autonomía municipal y local puede generar dinámicas de participación y fortalecimiento de la organización ciudadana, fortaleciendo la ciudadanía como actor principal y propiciando el surgimiento de un nuevo liderazgo que implica al mismo tiempo: control ciudadano sobre sus gobernantes, participación en procesos de toma de decisión y asunción de compromisos y responsabilidades directas con el desarrollo de su municipio o localidad.

La revolución de las tecnologías de la información y las comunicaciones presenta una gran oportunidad de desarrollo, ya que permite un acceso ilimitado y bidireccional a todo tipo de información, sin precedentes en la historia. Sin embargo, más allá de las enormes limitaciones infraestructurales, presupuestarias y de recursos humanos que dificultan la adopción de nuevas tecnologías a nivel local, su aprovechamiento requiere a la vez mayor protagonismo local, tanto para crear información en apoyo a los objetivos de desarrollo como para aprender a seleccionar y utilizar información externa.

Finalmente, se destaca que el entorno institucional es vital para el éxito de las políticas de desarrollo locales, especialmente las relacionadas con las PyMEs. Dicho entorno está compuesto por una variedad de instituciones de apoyo, públicas y privadas, tales como autoridades regionales, asociaciones empresariales, bancos, autoridades locales, universidades, centros de servicios, y centros de formación. Aun reconociendo que no es

fácil reproducir la misma combinación ya coronada por el éxito ("Modelo Emiliano"), sí se puede obtener una conclusión general: en un mercado crecientemente globalizado, cada pequeño empresario encuentra cada vez más difícil construir su propia capacidad para competir a nivel mundial y para obtener información sobre tecnologías, mercados, productos, normas, etc.

Por lo tanto, dentro del proceso de descentralización, el Estado debe cumplir un rol fundamental, controlando las políticas diseñadas y aplicadas, e intervenir, estimulando a las fuerzas locales a que creen sus propias redes e instituciones de apoyo. Al diseñar proyectos de asistencia técnica dirigidos a las PyMEs, se debe tener en cuenta que la clave del éxito parece ser la formulación de una política local creativa, en estrecha relación con las necesidades locales y las raíces culturales, con participación directa de instituciones, intelectuales, investigadores y centros de formación destacados, con el objetivo de establecer un nuevo entorno económico y social.

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