16.1. Finanzas Provinciales<\/span><\/strong><\/p>\n 16.1.1. Evoluci\u00f3n de las Finanzas Provinciales (1985-1998)<\/span><\/strong><\/p>\n Con el objetivo de apreciar el cambio en el comportamiento de las finanzas p\u00fablicas provinciales desde la implementaci\u00f3n del plan de convertibilidad, se analizar\u00e1n las cuentas p\u00fablicas provinciales entre 1985 y 1998, dividiendo el an\u00e1lisis en dos per\u00edodos: el primero 1985-1990 y el segundo 1991-1998. <\/span>Los gastos totales de las 24 jurisdicciones aumentaron desde un promedio anual de $15.096 <\/span>millones hasta un promedio anual de $ 27.882 millones, lo que representa un incremento del 85%. Analizando seg\u00fan el car\u00e1cter econ\u00f3mico del gasto, se tiene que los gastos corrientes pr\u00e1cticamente se duplicaron en este per\u00edodo, mientras que los gastos de capital mostraron una variaci\u00f3n del 36%, alcanzando un promedio anual de $ 4.095 millones entre 1991 y 1998. <\/span>Entre las erogaciones corrientes, se destaca el incremento del pago de los servicios de la deuda, reflejando un aumento de los pasivos provinciales (este tema ser\u00e1 analizado m\u00e1s en detalle en el pr\u00f3ximo apartado). En efecto, los intereses de la deuda, que durante el primer per\u00edodo analizado presentaban un promedio de $ 237 millones, aumentaron a un promedio anual de $ 702 millones en el segundo per\u00edodo. En el caso de las partidas de personal y bienes de consumo y servicios, mostraron una variaci\u00f3n similar al promedio de las erogaciones corrientes. Los gastos en personal aumentaron desde una media anual de $ 7.377 millones hasta $ 13.997 millones en el segundo per\u00edodo, lo que representa <\/span>un aumento del 90%. En el caso de la partida de bienes de consumo y servicios mostr\u00f3 un aumento del 95%, alcanzando un valor de $ 2.943 millones en el \u00faltimo per\u00edodo. <\/span>Con respecto a los ingresos totales, los mismos aumentaron desde un promedio de $ 13.521 millones entre 1985- 1990 hasta un promedio anual de $ 26.378 millones durante la actual <\/span>d\u00e9cada. Si se analiza la evoluci\u00f3n de los ingresos seg\u00fan su clasificaci\u00f3n econ\u00f3mica, los ingresos corrientes aumentaron desde un promedio anual de $ 13.356 millones hasta un promedio de $ 25.570 millones entre 1991 y 1998, lo que significa una variaci\u00f3n del 91%. En tanto, los recursos de capital que en el primer per\u00edodo alcanzaban los $ 165 millones, en el segundo alcanzaron un promedio anual de $809 millones, es decir que se multiplicaron por 5. <\/span>Entre los ingresos corrientes, los ingresos tributarios aumentaron desde un promedio de $ <\/span>11.101 millones hasta un promedio anual de $ 22.559 millones en el segundo periodo, lo que <\/span>representa un aumento del 103%. Desagregando estos ingresos por jurisdicci\u00f3n, se tiene que los ingresos de origen provincial mostraron un aumento del 118% y los de origen nacional del 94%. <\/span>Entre los recursos de origen provincial, los que mostraron una mejor performance fueron el <\/span>impuesto a los ingresos brutos (126%) y sellos (105%). Por el contrario, el impuesto inmobiliario mostr\u00f3 una variaci\u00f3n del 63%.<\/span><\/p>\n El resultado econ\u00f3mico (ingresos corrientes-gastos corrientes) aument\u00f3 desde un promedio de <\/span>$1.281 en 1985-1990 hasta un pro\u00a4 medio de $1.783 millones en 1991-1998, lo que significa una variaci\u00f3n del 39%. Pero si se considera el resultado global sin incluir los ingresos por privatizaciones se puede observar un desmejoramiento de la situaci\u00f3n fiscal. Este resultado pas\u00f3 de un d\u00e9ficit de $1.575 millones hasta un d\u00e9ficit de $1.904 millones. En s\u00edntesis, desde la convertibilidad se puede observar un incremento de los gastos corrientes en una mayor proporci\u00f3n que las erogaciones de capital, haciendo al gasto m\u00e1s inflexible a la baja. Por el lado de los ingresos, se puede apreciar que Ingresos Brutos y Sellos, dos tributos altamente distorsivos, representan m\u00e1s del 50% de los recursos de origen provincial. Adem\u00e1s, a pesar del fuerte incremento de los recursos, las provincias no manejaron ordenadamente sus cuentas, lo que determin\u00f3 un aumento de los pasivos provinciales. Este comportamiento de las provincias se debe principalmente a la falta de correspondencia fiscal, que no genera los incentives adecuados para realizar un manejo eficiente de las cuentas publicas provinciales. En el cuadro 16.1 se puede observar la participaci\u00f3n en los gastos e ingresos de los distintos niveles de gobierno para 1997. Para dicho a\u00f1o, la Naci\u00f3n recaudaba el 76,1% de los ingresos y ejecutaba el 53,4% de los gastos. A la inversa, las provincias y los municipios realizaban el 46,6% de las erogaciones y percib\u00edan s\u00f3lo el 23,9% de los ingresos.<\/p>\n Esto se debe a la pol\u00edtica implementada desde el gobierno nacional, donde se produjo una descentralizaci\u00f3n del gasto sin su consecuente descentralizaci\u00f3n de la recaudaci\u00f3n. Por este motivo, las provincias tienen los incentivos a fijar un nivel de gasto mayor al \u00f3ptimo. En efecto, la poblaci\u00f3n recibe los beneficios de un mayor nivel de erogaciones realizadas por las provincias y los municipios, pero identifica la presi\u00f3n tributaria con el gobierno nacional. Esto provoca un doble efecto negativo: por un lado, el contribuyente, al no identificar la presi\u00f3n tributaria con el nivel de gobierno correspondiente, no exige una reducci\u00f3n del gasto por parte de \u00e9ste, y por el otro, al percibir la mayor presi\u00f3n tributaria por parte del gobierno nacional sin su correspondiente prestaci\u00f3n de servicios, genera los incentivos para que aumente su nivel de evasi\u00f3n. <\/span>Es por ello que resulta de fundamental importancia realizar una descentralizaci\u00f3n de la recaudaci\u00f3n para que los contribuyentes identifiquen la presi\u00f3n tributaria con el nivel de gobierno que realiza el gasto y, por lo tanto, puedan realizar el an\u00e1lisis de beneficio-costo de una variaci\u00f3n en el gasto o de la presi\u00f3n tributaria. De esta manera, se generan los incentives adecuados a los gobiernos provinciales para que recauden con un nivel de eficiencia mayor.<\/p>\n 16.1.2. Evoluci\u00f3n de las Finanzas Provinciales en 1999<\/span><\/strong><\/p>\n Para el corriente a\u00f1o, se estima que el nivel de gastos totales ascender\u00eda a $ 34.400 millones, lo que representa una reducci\u00f3n del 1,0% respecto a 1998. Considerando la clasificaci\u00f3n econ\u00f3mica del gasto, se puede observar un aumento del 0,5% en los gastos corrientes y una reducci\u00f3n del 9,5% en los gastos de capital. Entre los gastos corrientes las partidas que mayor variaci\u00f3n mostraron se encuentran intereses de la deuda (10,1%) y personal (3,1%), tal como se puede apreciar en el cuadro 16.2.<\/p>\n En tanto, el nivel de ingresos de las 24 jurisdicciones alcanzar\u00eda en 1999 los $ 31.968 millones, <\/span>de los cuales $ 31.029 millones corresponden a ingresos corrientes y $ 939 millones a recursos de capital. Entre los ingresos corrientes de origen provincial, el que muestra una mayor ca\u00edda es ingresos brutos con el -5,3%, en tanto que los restantes tributes muestran una reducci\u00f3n de entre el -1,2% y -0,4% (ver cuadro 16.3).<\/p>\n El resultado fiscal de las 24 jurisdicciones se estima en un d\u00e9ficit de $ 2.432 millones considerando los ingresos por privatizaciones, lo que representa un aumento de $ 777 millones respecto al resultado del a\u00f1o anterior. El resultado fiscal sin considerar los ingresos por privatizaciones ascender\u00eda a $ 3.371 millones, mostrando tambi\u00e9n un incremento respecto a 1998 ($ 636 millones).<\/span><\/p>\n 16.1.3. Situaci\u00f3n Fiscal de las 24 jurisdicciones<\/span><\/strong><\/p>\n Si bien la situaci\u00f3n general del conjunto de las provincias y la municipalidad de la Ciudad de <\/span>Buenos Aires no parece ser comprometida, existen algunas provincias con una situaci\u00f3n financiera delicada. Por otra parte, el tama\u00f1o del sector p\u00fablico provincial en t\u00e9rminos relativos es muy heterog\u00e9neo y, por lo tanto, su importancia en la econom\u00eda. Para analizar el tama\u00f1o del sector p\u00fablico de cada jurisdicci\u00f3n se utilizar\u00e1 el cociente entre las erogaciones totales sobre el PBG. Las erogaciones totales sobre PEG representan en promedio un 11,6%. Si se consideran las cinco jurisdicciones m\u00e1s importantes se puede observar que s\u00f3lo una de ellas (Santa Fe) est\u00e1 por encima del promedio. En cambio, en las restantes 19 jurisdicciones este cociente var\u00eda desde el 14,01% hasta el 39,64%. Es decir que en aquellas jurisdicciones con econom\u00edas m\u00e1s peque\u00f1as, el sector p\u00fablico presenta una mayor importancia relativa (ver cuadro 16.4 al final del cap\u00edtulo).<\/p>\n Si bien no se cuenta con indicadores detallados sobre el nivel de productividad y eficiencia del <\/span>sector p\u00fablico provincial, se considera la participaci\u00f3n del gasto en personal y gastos de capital sobre las erogaciones totales. Estos indicadores son utilizados por las calificadoras de riesgo para analizar el grado de flexibilidad del gasto. Por ejemplo, una mayor participaci\u00f3n de los gastos de capital sobre el total de erogaciones indica en primer lugar que la econom\u00eda est\u00e1 realizando obras de infraestructura y adem\u00e1s, en caso de producirse un menor nivel de ingreso, la provincia puede ajustar en principio sin mayores resistencias su nivel de gasto acorde a sus ingresos. En el caso de la participaci\u00f3n de los gastos en personal sobre el total, por el contrario, refleja una mayor inflexibilidad a la baja de las erogaciones.<\/p>\n En el mismo cuadro 16.4 expuesto al final del cap\u00edtulo se puede apreciar que la participaci\u00f3n de los gastos de capital sobre el total, var\u00eda entre 6,49% (MCBA) y 35,94% (San Luis), con un promedio de 14,62. C\u00f3rdoba presenta un porcentaje de erogaciones de capital levemente por encima del promedio (15,28%). En tanto que el segundo indicador utilizado presenta un promedio de 48,29% y un valor m\u00e1ximo de 59,50% (Corrientes) y un m\u00ednimo de 40,99% (Santa Cruz).<\/span><\/p>\n De fundamental importancia es el grado de autonom\u00eda, que se calcula como el cociente entre los ingresos provinciales sobre los ingreses totales. Tal como se puede apreciar en el cuadro 16.5 al final del cap\u00edtulo, este cociente presenta un grado de dispersi\u00f3n muy importante. En efecto, var\u00eda entre 5,28% (Formosa) y un m\u00e1ximo de 93,41% (MCBA), con un promedio de 40,95%. Si se excluye del an\u00e1lisis a las cinco jurisdicciones m\u00e1s importantes, se tiene que ninguna de las restantes provincias recauda m\u00e1s del 35% de sus ingresos tributarios.<\/span><\/p>\n Otro indicador para analizar las finanzas provinciales, es la relaci\u00f3n entre los ingresos tributarios de origen nacional recibido por cada provincia y los ingresos totales. Este indicador tambi\u00e9n refleja una importante heterogeneidad de la situaci\u00f3n de las provincias. La jurisdicci\u00f3n que m\u00e1s ingresos tributarios per c\u00e1pita recibe es Santa Cruz con $ 1.587 anuales y la que menos recibe es MCBA con s\u00f3lo $ 64. Si bien es cierto que el costo de proveer ciertos servicios var\u00eda entre las distintas jurisdicciones, no justifican tal dispersi\u00f3n en los recursos nacionales girados a las provincias.<\/span><\/p>\n Como reflejo del esfuerzo fiscal que debe realizar cada jurisdicci\u00f3n para afrontar el servicio de <\/span>su deuda, se consider\u00f3 la partida de intereses sobre erogaciones totales. La participaci\u00f3n de este rubro en el total var\u00eda entre 0,07% (Santa Cruz) y 10,18% (Formosa) con un promedio de 3,40%. Esto muestra una fuerte dispersi\u00f3n en el nivel de endeudamiento de cada jurisdicci\u00f3n.<\/p>\n El resultado de las ejecuciones presupuestarias tambi\u00e9n presenta un importante grado de heterogeneidad. De las 24 jurisdicciones, s\u00f3lo 7 provincias y la Ciudad de Buenos Aires presentan un resultado fiscal positivo. De las 16 provincias que presentaron un resultado deficitario en 1998, el 44% mostr\u00f3 un d\u00e9ficit mayor al 10% de sus erogaciones totales, lo que muestra la gravedad de la situaci\u00f3n en estas provincias (ver cuadro 16.6 al final del cap\u00edtulo).<\/span><\/p>\n En base a lo anterior, se puede observar que si bien en conjunto las 24 jurisdicciones no presentan una situaci\u00f3n grave desde el punto de vista fiscal y financiero, la situaci\u00f3n es muy heterog\u00e9nea cuando se realiza un an\u00e1lisis por provincia. Tal como se mencion\u00f3, uno de los principales motivos de este comportamiento tan dispar entre las jurisdicciones es la falta de correspondencia fiscal, que no genera los incentivos adecuados para una administraci\u00f3n eficiente de las finanzas p\u00fablicas provinciales.<\/span><\/p>\n 16.1.4. Endeudamiento Provincial<\/span><\/strong><\/p>\n Si bien no existe una serie suficientemente larga para poder analizar el comportamiento de los <\/span>pasivos provinciales, resulta interesante analizar la evoluci\u00f3n del pago de servicios de la deuda en los \u00faltimos a\u00f1os como una variable \u00abproxi\u00bb sobre el nivel de endeudamiento.<\/p>\n En el gr\u00e1fico 16.3 se expone la evoluci\u00f3n del pago de los servicios de la deuda en valores absolutos y en porcentaje de las erogaciones totales para el conjunto de las 24 jurisdicciones. Tal como se mencion\u00f3 en el punto anterior, la partida intereses de la deuda aument\u00f3 por encima del promedio de las erogaciones corrientes, reflejando un incremento del endeudamiento provincial y\/o costo del mismo.<\/span><\/p>\n Sin embargo, si se considera en t\u00e9rminos relativos se puede apreciar que el pago de los intereses no presenta un valor que pueda ocasionar mayores problemas. Si se considera el stock de deuda existente a fines de 1998, la misma representaba un valor de $ 16.900 millones, cifra que alcanza al 50% de los ingresos de las provincias. Es decir, que tanto en t\u00e9rminos del esfuerzo que deben realizar las provincias como en t\u00e9rminos absolutos, no se percibe un excesivo nivel de endeudamiento.<\/span><\/p>\n Otro punto importante a analizar es la composici\u00f3n de la deuda. Este punto resulta muy importante para observar los mecanismos que utilizaron las distintas provincias para financiarse. <\/span><\/p>\n El cuadro 16.7 muestra la composici\u00f3n de la deuda del conjunto de las 24 jurisdicciones desde 1996 y 1998.<\/span><\/p>\n Las provincias han disminuido su financiaci\u00f3n con entidades bancarias y con proveedores (deuda flotante) y la incrementaron con organismos internacionales y t\u00edtulos p\u00fablicos. Respecto a la \u00faltima fuente de financiamiento, cabe destacar que pocas jurisdicciones tienen acceso al mercado de capitales en forma voluntaria y, por lo tanto, el aumento de la emisi\u00f3n de bonos provinciales se debe fundamentalmente a las colocaciones compulsivas realizadas por algunas jurisdicciones.<\/span><\/p>\n La importancia del financiamiento a trav\u00e9s del mercado de capitales se debe a los incentivos que genera para implementar pol\u00edticas fiscales sanas. En efecto, aquellas provincias que pagan en t\u00e9rmino y presentan sus cuentas p\u00fablicas ordenadas pueden acceder al financiamiento a largo plazo y con una prima reducida.<\/span><\/p>\n Sin embargo, para que estos t\u00edtulos puedan ser una alternativa v\u00e1lida de financiamiento se <\/span>requiere que las provincias presenten la evoluci\u00f3n de sus cuentas p\u00fablicas en forma transparente y sin mayores retrasos. Por ejemplo, en numerosas jurisdicciones s\u00f3lo se presenta ejecuci\u00f3n presupuestaria en forma anual, no contando con informaci\u00f3n oficial para per\u00edodos menores, lo que dificulta a los potenciales inversores analizar el verdadero riesgo que enfrentan al invertir en sus bonos.<\/p>\n Desagregando el an\u00e1lisis por provincia, se puede observar una situaci\u00f3n muy heterog\u00e9nea. En el cuadro 16.8 se expone el stock de deuda por jurisdicci\u00f3n a fines de 1998 y su relaci\u00f3n con el nivel de ingresos totales de cada jurisdicci\u00f3n.<\/span><\/p>\n El 63% de las jurisdicciones presenta un nivel de endeudamiento superior a la mitad de sus <\/span>ingresos anuales y en cinco de ellas sus pasivos superan al 100% de sus ingresos. Esto muestra la gravedad del problema en algunas provincias.<\/p>\n Cabe destacar que, al momento de redactar el presente trabajo, la provincia de Corrientes llevaba seis meses con sus escuelas cerradas por falta de pago a sus maestros y los salarios del resto de los empleados p\u00fablicos tambi\u00e9n presentaban importantes retrasos. Esta situaci\u00f3n era previsible dado los indicadores fiscales que presentaba1<\/sup>.<\/span><\/p>\n Sin embargo, tambi\u00e9n resulta importante destacar algunas provincias que presentan un reducido nivel de endeudamiento. Entre las provincias cuyo stock de deuda no alcanza a un quinto de sus ingresos anuales se pueden mencionar Santiago del Estero, La Pampa, Buenos Aires, San Luis y Santa Cruz.<\/span><\/p>\n Si bien el mercado de capitales no es la principal fuente de financiamiento (representa el 21,9% del stock de la deuda provincial), resulta \u00fatil analizar las condiciones a las cuales accede al mercado de capitales. En el cuadro 16.9 se puede apreciar el monto emitido, valor residual, tasa interna de retorno (TIR), plazo promedio ponderado de vida (PPV) y el diferencial de tasa respecto a un bono del tesoro de USA. Cabe destacar las distintas caracter\u00edsticas de emisi\u00f3n de dichos bonos, aunque sin embargo no invalida el an\u00e1lisis.<\/span><\/p>\n Tierra del Fuego es la provincia que menor diferencial de tasa paga respecto a un bono libre de <\/span>riesgo, seguida por Buenos Aires. Por el contrario, los t\u00edtulos de Chaco, Formosa (solamente la<\/p>\n 1<\/span><\/sup> Ver Balance de la Econom\u00eda Argentina 1998, cap\u00edtulo 16.<\/span><\/p>\n emisi\u00f3n a 5 a\u00f1os de plazo) y R\u00edo Negro muestran rendimientos superiores en 19 puntos porcentuales a la tasa libre de riesgo. Es decir, que si un bono de USA rinde el 6% los t\u00edtulos de estas provincias rinden m\u00e1s del 25%. En el caso de Corrientes, el rendimiento de sus bonos en $ es m\u00e1s del 45%, reflejando los problemas financieros comentados anteriormente.<\/span><\/p>\n Es decir que las provincias con cuentas p\u00fablicas relativamente equilibradas obtienen financiamiento a menor costo, incentiv\u00e1ndolas de esta manera a continuar con una pol\u00edtica fiscal ordenada y transparente.<\/span><\/p>\n 16.1.5. Propuesta de Reestructuraci\u00f3n de las Deudas Provinciales<\/span><\/strong><\/p>\n Tal como se analiz\u00f3 en el punto anterior algunas provincias presentan una situaci\u00f3n financiera y econ\u00f3mica delicada. Por este motivo, los equipos t\u00e9cnicos de la Alianza presentaron un proyecto para reestructurar los pasivos financieros provinciales. En principio, esta propuesta abarca la deuda con las entidades financieras que representa aproximadamente el 30% del stock de deuda provincial y que podr\u00eda ser ampliado a los t\u00edtulos p\u00fablicos.<\/p>\n La propuesta consiste en prolongar los plazos de vencimientos de la deuda actual a 20 a\u00f1os y a <\/span>un costo menor que el vigente. Las provincias se podr\u00edan adherir a dicha reestructuraci\u00f3n de manera voluntaria y, como contrapartida, deber\u00edan ceder sus derechos de coparticipaci\u00f3n de impuestos nacionales y una serie de condiciones respecto al manejo de pol\u00edtica fiscal. Las restricciones en relaci\u00f3n a la pol\u00edtica fiscal a aplicar a posteriori de la reestructuraci\u00f3n de la deuda, tienen por objetivo evitar el riesgo moral y las tentaciones a recurrir nuevamente al endeudamiento a corto plazo.<\/p>\n El mecanismo utilizado ser\u00eda el siguiente:<\/span><\/p>\n Se crea, por convenio entre el Estado Nacional y las provincias que adhieran al acuerdo, un <\/span>Fondo Fiduciario que tendr\u00e1 a su cargo la ejecuci\u00f3n de toda la operaci\u00f3n. El Fondo tramita la compra de bonos \u00abcup\u00f3n cero\u00bb a 20 a\u00f1os del tesoro de USA para garantizar el pago del capital de la deuda involucrada en la reestructuraci\u00f3n.<\/p>\n Es decir, se compran bonos por una cantidad que al cabo de 20 a\u00f1os represente una suma igual a la totalidad del capital adeudado en el presente. Si la operaci\u00f3n abarca la totalidad de la deuda con las entidades bancarias ($ 5.000 millones aproximadamente), los fondos necesarios para la compra de los bonos de USA a 20 a\u00f1os son de $ 1.700 millones, suponiendo que \u00e9stos tienen un rendimiento del 5,6%. <\/span><\/p>\n Los fondos necesarios para realizar dicha compra deber\u00e1n obtenerse de organismos financieros internacionales que, bajo condiciones usuales, se podr\u00edan pactar a 15 a\u00f1os de plazo a una tasa del 9,5%.<\/span><\/p>\n El Fondo lanza un bono en el mercado, el que tiene garantizado el pago del capital con los bonos de USA y el servicio con los ingresos por coparticipaci\u00f3n cedidos por las provincias. Los fondos obtenidos con la emisi\u00f3n, se utilizan para cancelar las deudas con las entidades financieras acreedoras de las provincias.<\/span><\/p>\n La propuesta tambi\u00e9n se\u00f1ala que los t\u00edtulos provinciales emitidos actualmente podr\u00edan entrar en la reestructuraci\u00f3n y debido a la baja paridad que cotizan, podr\u00edan representar un ahorro de $ 1.500 millones.<\/span><\/p>\n Los beneficios que menciona la propuesta son:<\/span><\/p>\n a) La eliminaci\u00f3n del riesgo de incumplimiento provincial y, en consecuencia, la disminuci\u00f3n <\/span>del riesgo pa\u00eds.<\/p>\n b) La eliminaci\u00f3n de los mecanismos pocos transparentes de financiamiento de las provincias a <\/span>trav\u00e9s del Banco Naci\u00f3n y otros medios.<\/p>\n c) Una mejora sustancial de las condiciones de liquidez en que se desenvuelven las administraciones provinciales.<\/span><\/p>\n d) Una significativa mejora en la solvencia de las jurisdicciones debido a la reducci\u00f3n del costo <\/span>de financiamiento.<\/p>\n e) Establecimiento de incentivos claros para la adopci\u00f3n de pol\u00edticas fiscales sanas por parte de <\/span>las administraciones provinciales.<\/p>\n Entre las principales cr\u00edticas que se le pueden realizar a este proyecto de reestructuraci\u00f3n de pasivos provinciales, se pueden mencionar:<\/p>\n 1. Si bien la propuesta menciona la dificultad que tendr\u00eda la colocaci\u00f3n de un bono por $ 5.000 <\/span>millones, y sugiere la emisi\u00f3n por tramos, la complejidad del tema parece mayor. Para apreciar la magnitud de la cifra involucrada resulta de utilidad realizar algunas comparaciones. La emisi\u00f3n, de adherirse todas las jurisdicciones, representar\u00eda un tercio de las necesidades de financiamiento previstas en el proyecto de Ley de Presupuesto para el a\u00f1o 2000 para el sector p\u00fablico nacional o el 8,5% de los gastos corrientes previstos para el 2000. Es decir, que el efecto de reducir el riesgo pa\u00eds al menos no ser\u00eda tan directo.<\/p>\n 2. Otro punto que se\u00f1ala la propuesta es que un default de una provincia podr\u00eda agravar la <\/span>situaci\u00f3n crediticia del pa\u00eds. Si bien una cesaci\u00f3n de pagos de una jurisdicci\u00f3n afecta indudablemente al pa\u00eds, el proyecto genera riesgo moral a las provincias y a los acreedores. En efecto, los acreedores se ver\u00edan incentivados a realizar pr\u00e9stamos a las provincias con una situaci\u00f3n financiera delicada, ya que pensar\u00edan que antes de llegar a una cesaci\u00f3n de pagos,<\/p>\n el gobierno nacional intervendr\u00eda, reestructurando la deuda del conjunto de las jurisdicciones. Por lo tanto, la tarea propia de las entidades financieras de efectuar una correcta selecci\u00f3n de proyectos a financiar (lo que se conoce en 15 literatura econ\u00f3mica como screening) no ser\u00eda tan redituable. <\/span><\/p>\n Las provincias que se ver\u00edan incentivadas ser\u00edan aquellas que no presentan sus cuentas <\/span>fiscales en equilibrio. Tal como se analiz\u00f3 en los puntos anteriores, la situaci\u00f3n fiscal entre las provincias es bastante heterog\u00e9nea, por lo que una reestructuraci\u00f3n global de los pasivos no tendr\u00eda mayores incentivos para las jurisdicciones que han realizado una pol\u00edtica fiscal ordenada.<\/p>\n 3. En cuanto al beneficio a obtener por el rescate de los bonos provinciales que presentan una <\/span>cotizaci\u00f3n sustancialmente por debajo de su paridad t\u00e9cnica, resulta un poco dif\u00edcil que se pueda realizar en la pr\u00e1ctica. Lo anterior se debe a que una vez que se conozca el proyecto de rescate de bonos, el precio de mercado de dichos t\u00edtulos se elevar\u00eda, eliminando los beneficios del rescate. Es decir, que la operaci\u00f3n se deber\u00eda realizar sin que el mercado interprete la estrategia del gobierno, algo que resulta altamente dificultoso debido a la reducida liquidez de dichos t\u00edtulos.<\/p>\n 16.1.6. Coparticipaci\u00f3n<\/span><\/strong><\/p>\n 16.1.6.1. Situaci\u00f3n Actual<\/span><\/strong><\/p>\n El sistema actual de coparticipaci\u00f3n presenta una estructura sumamente compleja y no posee <\/span>criterios claros de distribuci\u00f3n de los ingresos. En la figura 16.1 al final del cap\u00edtulo se exponen los distintos fondos que forman la masa coparticipable. Tal como se puede observar, existen transferencias con fines espec\u00edficos o determinadas leyes especiales y distinta distribuci\u00f3n por impuesto, lo que genera un sistema poco transparente y de dif\u00edcil control de los objetivos de cada fondo en particular.<\/p>\n Adem\u00e1s, las transferencias no presentan un criterio uniforme de distribuci\u00f3n que genere los <\/span>incentivos adecuados a las provincias para realizar un manejo eficiente de sus finanzas (ver cuadro 16.10).<\/p>\n La falta de una reforma del r\u00e9gimen de coparticipaci\u00f3n, junto a la descentralizaci\u00f3n del gasto, <\/span>determin\u00f3 que las provincias y municipios realicen el 47% del gasto y s\u00f3lo recauden el 24% de los ingresos del Sector P\u00fablico consolidado. Adem\u00e1s, debido a la falta de criterios en la distribuci\u00f3n de los recursos, existe una amplia dispersi\u00f3n en t\u00e9rminos per c\u00e1pita de los fondos girados por la Naci\u00f3n que no pueden justificarse por un mayor costo de los servicios que presentan las jurisdicciones favorecidas. Otro tema a resolver es la situaci\u00f3n del r\u00e9gimen previsional. La importancia de esta cuesti\u00f3n radica en que algunas jurisdicciones transfirieron sus cajas previsionales a la Naci\u00f3n y los d\u00e9ficit generados por las mismas son financiados por la Naci\u00f3n y por las provincias en su conjunto. Esta situaci\u00f3n claramente perjudica a las provincias que no transfirieron sus cajas previsionales, y que por lo tanto, est\u00e1n financiando las cajas transferidas y la propia. El cuadro 16.11 muestra que el conjunto de las 24 jurisdicciones cedieron 11,8 puntos porcentuales de los recursos que deber\u00edan haber recibido por parte de la Naci\u00f3n para solventar el d\u00e9ficit previsional.<\/p>\n Entre las provincias que no transfirieron sus cajas, se encuentra la provincia de C\u00f3rdoba (ver <\/span>cuadro 16.12) la cual tuvo un d\u00e9ficit de $ 66 millones en el ejercicio de 1997. En total, las cajas a\u00fan no transferidas generaron un resultado negativo por $ 614,1 millones.<\/p>\n 16.1.6.2. Propuesta de Reforma del R\u00e9gimen de Coparticipaci\u00f3n Federal de Impuesto<\/span><\/strong><\/p>\n La Propuesta de Reforma del R\u00e9gimen de Coparticipaci\u00f3n Federal de Impuestos del Poder <\/span>Ejecutivo Nacional que se est\u00e1 discutiendo en este momento, tiene por objetivo simplificar el actual esquema y fijar criterios claros de distribuci\u00f3n de los ingresos. El objetivo es formar una masa \u00fanica coparticipable. Esta masa de recursos estar\u00eda formada por lo producido por IVA neto, Ganancias, Bienes Personales, Internos (excluidos Seguros) y otros coparticipables, Combustibles (naftas), Combustibles (no naftas), Energ\u00eda y Activos (residual).<\/p>\n Un tema a resolver es c\u00f3mo se va a financiar el r\u00e9gimen previsional. Este r\u00e9gimen ampliar\u00eda su <\/span>desequilibrio en los pr\u00f3ximos 5 a\u00f1os y posteriormente, debido a las transformaciones realizadas y a realizarse, comenzar\u00eda a mejorar sus resultados. En consecuencia, un primer punto en discusi\u00f3n es como se repartir\u00e1n estos beneficios, En el proyecto de Jefatura de Gabinete se propone que los beneficios se repartan un 50% para la Naci\u00f3n y un 50% para las provincias. En la figura 16.2 se expone c\u00f3mo ser\u00eda la distribuci\u00f3n primaria seg\u00fan la propuesta de Jefatura de Gabinete de Ministros. Si se compara con la figura 16.1 al final del cap\u00edtulo, se puede apreciar la sustancial simplificaci\u00f3n del r\u00e9gimen. Cabe destacar que en la figura no se incluyen los porcentajes que le corresponde a la Naci\u00f3n y a las Provincias, ya que es el tema que est\u00e1 en discusi\u00f3n.<\/p>\n En cuanto a la distribuci\u00f3n entre las provincias (distribuci\u00f3n secundaria), los criterios a aplicar <\/span>son b\u00e1sicamente los siguientes:<\/p>\n 1. Devolutivo: Una porci\u00f3n de los recursos deber\u00e1 distribuirse en funci\u00f3n de los recursos que <\/span>cada jurisdicci\u00f3n contribuye a generar. Entre los indicadores a utilizar se pueden mencionar el PBG o el consumo provincial.<\/p>\n 2. Igualaci\u00f3n; Otra porci\u00f3n de ingresos se distribuir\u00eda en funci\u00f3n de las transferencias de <\/span>igualaci\u00f3n al estilo canadiense. Estas transferencias se calculan como la diferencia entre la recaudaci\u00f3n potencial per c\u00e1pita de cada provincia y la media nacional. En el caso de las poblaciones con recaudaciones potenciales altas estas trasferencias pueden resultar negativas, en cuyo caso no reciben esta partida.<\/p>\n 3. Equiparaci\u00f3n territorial: Estas trasferencias estar\u00e1n determinadas por aspectos vinculados con la cuant\u00eda de recursos necesarios para proporcionar cierto nivel de bienes y servicios p\u00fablicos, las necesidades de gasto y las diferencias de los costos en la provisi\u00f3n de dichos bienes y servicios. Para su c\u00e1lculo, se deber\u00e1 considerar la poblaci\u00f3n de cada jurisdicci\u00f3n, como un indicador de demanda de bienes y servicios p\u00fablicos y se la deber\u00e1 ajustar por un \u00edndice de necesidades b\u00e1sicas insatisfechas y un \u00edndice de densidad.<\/span><\/p>\n 4. Compensatorio: Por \u00faltimo, debido a que ninguna provincia puede recibir un monto de <\/span>recursos menor que los recibidos al momento de aprobarse la nueva Ley de Coparticipaci\u00f3n Nacional, se deber\u00e1 distribuir un monto fijo, hasta que el incremento de la masa coparticipable permita su eliminaci\u00f3n.<\/p>\n Si bien a nuestro criterio este sistema permite simplificar el actual r\u00e9gimen de coparticipaci\u00f3n, <\/span>resulta de importancia considerar dos aspectos. El primero se refiere a si las provincias que no transfirieron sus cajas previsionales recibir\u00e1n alguna compensaci\u00f3n. En el caso de C\u00f3rdoba, seg\u00fan declaraciones period\u00edsticas, el Gobernador tendr\u00eda intenciones de solicitar por dicho concepto una suma de $ 200 millones. El segundo tema de importancia se refiere a incorporar un criterio que premie a aquellas jurisdicciones que realicen un manejo m\u00e1s eficiente de sus finanzas, para lo cual ser\u00eda indispensable contar con indicadores de la performance fiscal en forma peri\u00f3dica y homog\u00e9neos para el conjunto de las jurisdicciones.<\/p>\n 16.2. Sector P\u00fablico de la Provincia de C\u00f3rdoba<\/span><\/p>\n El gasto p\u00fablico provincial experiment\u00f3 un fuerte crecimiento, al igual que el resto de las jurisdicciones, durante los primeros a\u00f1os de la convertibilidad. En 1995, debido al efecto tequila y al fuerte d\u00e9ficit fiscal ($185 millones), la provincia tuvo serios problemas financieros que motivaron un cambio de gobierno seis meses antes de lo previsto.<\/p>\n La administraci\u00f3n del Dr. Ram\u00f3n Mestre realiz\u00f3 un fuerte ajuste fiscal durante el segundo semestre de 1995 y 1996, logrando reducir las erogaciones en un 18% (ver gr\u00e1fico 16.4).<\/span><\/p>\n Sin embargo, en los a\u00f1os siguientes las erogaciones provinciales mostraron un fuerte crecimiento (14% en 1997 y 12% en 1998), mientras que los recursos aumentaron en una menor proporci\u00f3n. Esto motiv\u00f3 que la provincia mostrar\u00e1 un d\u00e9ficit de 120 millones durante 1998. Para 1999, en base al presupuesto se espera un resultado fiscal negativo de $ 150 millones.<\/span><\/p>\n Un punto importante a tener en cuenta son las partidas que motivaron el mayor gasto p\u00fablico. En el caso de C\u00f3rdoba, se puede apreciar un cambio en la composici\u00f3n del gasto a favor de las erogaciones de capital. En efecto, la partida trabajos p\u00fablicos aument\u00f3 desde un m\u00ednimo de $ <\/span>112 millones en 1996 hasta $ 275 millones en 1998. Para 1999 el presupuesto prev\u00e9 erogaciones por un valor de $ 377 millones en dicha partida.<\/p>\n En el gr\u00e1fico 16.5 se puede observar la evoluci\u00f3n del resultado primario (ingresos corrientes-gastos corrientes) y resultado global (ingresos totales-gastos totales). Un resultado primario deficitario recurrente indica que el gobierno est\u00e1 realizando un nivel de gasto mayor al que pueden financiar sus ingresos. Si el resultado primario presenta un super\u00e1vit y el resultado global un d\u00e9ficit, nos indica que el estado se est\u00e1 endeudando para la realizaci\u00f3n de obras de infraestructura y, por lo tanto, puede justificarse.<\/span><\/p>\n Es importante destacar que, debido al cambio de autoridades provinciales en julio del corriente a\u00f1o, el resultado de las cuentas p\u00fablicas de 1999 pierde importancia relativa. En efecto, lo fundamental a estudiar ser\u00e1 el Proyecto de Ley de Presupuesto para el a\u00f1o 2000 que env\u00ede a la Legislatura el gobierno actual, ya que en el se introducir\u00edan fuertes cambios de pol\u00edtica.<\/span><\/p>\n En cuanto a la reducci\u00f3n impositiva implementada, se puede apreciar su importancia a nivel <\/span>nacional. En efecto, la cuesti\u00f3n de la rebaja impositiva desde diciembre del a\u00f1o pasado pas\u00f3 a ocupar un rol de importancia entre los temas de campana durante las elecciones de autoridades de los distintos niveles de gobierno durante 1999. La raz\u00f3n es que la propuesta del actual Gobernador de C\u00f3rdoba consiste impl\u00edcitamente en incrementar la productividad del sector p\u00fablico.<\/p>\n Cabe recordar que la propuesta del gobernador era una rebaja impositiva de los tributos de <\/span>origen provincial, una transformaci\u00f3n de la estructura y funcionamiento del Estado y un aumento de los servicios prestados por el estado provincial, sin recurrir para ello (en principio) a un mayor nivel de endeudamiento o a la financiaci\u00f3n de la reforma con la venta de activos.<\/p>\n El principal obst\u00e1culo del programa del nuevo gobierno es el tiempo que se requiere para realizar una reorganizaci\u00f3n del Estado. En efecto, al implementarse la rebaja de las al\u00edcuotas impositivas como primer medida de gobierno, se requiere que el organismo recaudador incremente su nivel de eficiencia y que los contribuyentes interpreten este cambio en la pol\u00edtica y reduzcan su nivel de evasi\u00f3n.<\/span><\/p>\n Si se tiene en cuenta la evoluci\u00f3n de la recaudaci\u00f3n en los primeros meses y el grado de acatamiento de la moratoria provincial, estos indicadores permiten ser optimistas respecto a la respuesta obtenida por parte de los contribuyentes. Los ingresos provinciales del mes de octubre presentan una mejora del 11,8% en t\u00e9rminos interanuales y del 4,4% en relaci\u00f3n al mes anterior. En cuanto a la moratoria, la cantidad de contribuyentes que se adhirieron a la misma es de cerca de 700.000.<\/span><\/p>\n Sin embargo, el incremento de la recaudaci\u00f3n se debe justamente a los requisitos de tener pagos las \u00faltimas cuotas de los tributos provinciales y se observa que el grado de adhesi\u00f3n a la moratoria para ingresos brutos fue menor al previsto. Es decir, que habr\u00eda que esperar a contar con cifras m\u00e1s desagregadas y para un mayor periodo de tiempo, para poder juzgar el \u00e9xito de esta pol\u00edtica.<\/span><\/p>\n Por otra parte, se cuenta con poca informaci\u00f3n sobre el grado de avance de la transformaci\u00f3n de las distintas estructuras gubernamentales. <\/span>En relaci\u00f3n a la ejecuci\u00f3n del presupuesto, durante 1999 tampoco se cuenta con informaci\u00f3n trimestral para analizar la situaci\u00f3n de las cuentas p\u00fablicas. De fundamental importancia para analizar el estado de situaci\u00f3n econ\u00f3mica financiera del estado provincial, ser\u00e1 el resultado del estudio encargado por el gobierno a la Auditoria General de la Naci\u00f3n que se dar\u00eda a conocer, en principio, antes de fin de a\u00f1o. Cabe destacar que el resultado de dicha auditor\u00eda estaba previsto para fines de agosto del corriente a\u00f1o. Seg\u00fan informaci\u00f3n periodistica2<\/sup>, dicho informe habr\u00eda determinado que las obligaciones del Estado Provincial al 12 de julio de 1999 ascender\u00edan a $ 2.084 millones. La principal diferencia con la deuda informada por la anterior administraci\u00f3n es en los reclamos del IPAM ($ 260 millones) y los compromisos con la caja de jubilaciones ($ 489 millones).<\/p>\n Entre los temas de mayor importancia del nuevo gobierno, se pueden mencionar la pol\u00edtica a <\/span>implementar en el Banco de la Provincia de C\u00f3rdoba y EPEC. Para ello, se deber\u00eda determinar el costo que represent\u00f3 para los cordobeses mantener bajo la \u00f3rbita estatal estas dos empresas y si cumplieron con los objetivos sociales que generalmente se les atribuye. Otro punto que generalmente no se considera, es el efecto de tener estos dos <<activos>> bajo la \u00f3rbita estatal sobre la calificaci\u00f3n de riesgo de la provincia.<\/p>\n La caja de Jubilaciones tambi\u00e9n es un tema de suma relevancia por el d\u00e9ficit actual que genera <\/span>($ 66 millones en 1997) y por el pasivo contingente que resulta para la provincia, de no implementarse una adecuada transformaci\u00f3n de la misma. Por este motivo, ser\u00eda conveniente que el gobierno brindara informaci\u00f3n sobre el estado de situaci\u00f3n actual y las medidas a implementar en relaci\u00f3n a esta cuesti\u00f3n.<\/p>\n Tal como se analiz\u00f3 anteriormente, C\u00f3rdoba al no transferir su caja, financi\u00f3 el d\u00e9ficit generado por las cajas transferidas a la Naci\u00f3n y adem\u00e1s tuvo que solventar su propio d\u00e9ficit. Por este motivo, el Gobernador estar\u00eda reclamando una compensaci\u00f3n de aproximadamente $ 200 millones, cifra que representa m\u00e1s del 80% de las obras de infraestructuras realizadas en 1998 o el 22% de la deuda consolidada. Lo anterior es suficientemente elocuente para comprender el costo de mantener en la situaci\u00f3n actual a la Caja de Jubilaciones.<\/span><\/p>\n Otro punto es la postura de C\u00f3rdoba respecto al nuevo R\u00e9gimen de Coparticipaci\u00f3n. En efecto, <\/span>este tema est\u00e1 relacionado con la situaci\u00f3n de la Caja de Jubilaciones y la sustituci\u00f3n del Impuesto a los Ingresos Brutos y a los Sellos, dos tributos altamente distorsivos que limitan el potencial de desarrollo de la provincia. Asimismo, un tema de fundamental importancia a resolver por la actual administraci\u00f3n provincial, es la coparticipaci\u00f3n municipal y la situaci\u00f3n financiera de los 450 municipios del interior de la provincia. Respecto al primer punto, se espera que antes de fin de a\u00f1o el gobierno presente una propuesta que podr\u00eda aumentar los recursos girados a los municipios y, respecto al segundo punto, se estar\u00eda analizando un mecanismo para reestructurar las deudas de los municipios, pero fijando como condici\u00f3n una reforma de sus administraciones, en particular en lo referente al sistema de recaudaci\u00f3n. Si bien no se conoce en detalle el mecanismo a implementar, ser\u00eda prudente establecer un mecanismo que premie a aquellas municipalidades y comunas que presentan sus cuentas en orden. Adem\u00e1s, se deber\u00eda tener especial cuidado en no generar un riesgo moral entre los municipios.<\/p>\n 16.2.1. Evoluci\u00f3n del Gasto P\u00fablico Provincial<\/span><\/strong><\/p>\n 16.2.1.1. Clasificaci\u00f3n del Gasto seg\u00fan su Car\u00e1cter Econ\u00f3mico y Objeto<\/span><\/strong><\/p>\n La clasificaci\u00f3n del gasto por objeto permite estudiar a qu\u00e9 bienes y servicios el Estado esta <\/span>destinando los fondos del presupuesto. Esta clasificaci\u00f3n del gasto permite observar el cambio en la composici\u00f3n del gasto ocurrido entre 1995 y 1999. Cabe recordar el fuerte ajuste fiscal implementado por el Dr. Ram\u00f3n Mestre, que produjo una reducci\u00f3n del gasto en los primeros dos a\u00f1os de su gesti\u00f3n. Posteriormente, las partidas que experimentaron un mayor aumento fueron Bienes Preexistentes con un 300%, Trabajos P\u00fablicos con un 200% y Pr\u00e9stamos con un 157%. (Ver cuadro 16.13).<\/p>\n Por el contrario, las partidas que mostraron una variaci\u00f3n menor al promedio fueron Personal <\/span>con un 11%, Bienes de Consumo con un 18%, Transferencias para financiar erogaciones corrientes con un 25% y Servicios no personales con un 30%.<\/p>\n 2<\/span><\/sup> Ver La Voz del Interior, 24 de noviembre de 1999.<\/span><\/p>\n El mayor incremento de las erogaciones de capital en relaci\u00f3n a los gastos corrientes determin\u00f3 un cambio en la composici\u00f3n del gasto. En el cuadro 16.14 se puede observar la evoluci\u00f3n en la participaci\u00f3n de cada partida en las erogaciones totales del sector p\u00fablico provincial.<\/span><\/p>\n La partida Trabajos P\u00fablicos, luego de alcanzar un m\u00ednimo de 4,7% en 1995, aument\u00f3 su <\/span>participaci\u00f3n en 9 puntos porcentuales, para alcanzar 13,9% del gasto total en 1999. En cambio, el rubro Personal disminuy\u00f3 su participaci\u00f3n en el total de las erogaciones, desde el 50,1% en 1995 hasta el 43,5% en 1999.<\/p>\n 16.2.1.2. Clasificaci\u00f3n de los Gastos por Finalidad<\/span><\/strong><\/p>\n Este tipo de clasificaci\u00f3n del gasto resulta de utilidad para estudiar el rol que cumple el Estado en la sociedad. Debido a la descentralizaci\u00f3n del gasto en los \u00faltimos a\u00f1os, en particular en relaci\u00f3n al \u00e1mbito de la educaci\u00f3n y la salud, resulta de fundamental importancia su an\u00e1lisis.<\/p>\n Debido a los cambios realizados en la desagregaci\u00f3n de las partidas y a la no publicaci\u00f3n de los <\/span>criterios utilizados para la conformaci\u00f3n de las mismas, los resultados de este an\u00e1lisis se encuentran condicionados. Sin embargo, permiten tener una primera aproximaci\u00f3n sobre la importancia otorgada por el estado provincial a cada finalidad.<\/p>\n Si se considera la evoluci\u00f3n de las distintas finalidades desde 1997 hasta 1999, se puede observar que las que mayor aumento evidenciaron fueron Direcci\u00f3n Superior Administrativa (288%), Bienestar Social (164%) y Desarrollo de la Econom\u00eda (24%). <\/span><\/p>\n Por el contrario, entre las finalidades que mostraron un aumento menor al promedio durante <\/span>este per\u00edodo, se encuentran Servicios Sociales (16%), Justicia (9%), Legislaci\u00f3n (7%), Salud (6%) y Deuda P\u00fablica (1%). Por \u00faltimo, entre las finalidades que tuvieron una variaci\u00f3n negativa se pueden mencionar a Seguridad (-6%), Cultura y Educaci\u00f3n (-8%) y Control y Administraci\u00f3n Fiscal (-13%). Cabe destacar que en el caso de Cultura y Educaci\u00f3n, la disminuci\u00f3n se debe principalmente a un cambio en la clasificaci\u00f3n de los gastos del PAICOR, que en 1997 se inclu\u00edan en dicha partida y a partir de 1998 se incluyen en Bienestar Social.<\/p>\n![\"\"](\"http:\/\/bolsacba.com.ar\/buscador\/wp-content\/uploads\/2013\/09\/1999\/328.JPG\")
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